轉(zhuǎn)變思路走新型城鎮(zhèn)化道路

張慶杰

吉林省作為新中國建立以后優(yōu)先建設(shè)的老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化水平相對較高，但近年來城鎮(zhèn)化增速遲緩，大大落后于全國平均水平。針對其面臨的一系列問題，要盡快調(diào)整思路，采取有效措施，擺脫困境。

一、現(xiàn)狀及特點(diǎn)

吉林省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程經(jīng)歷了建國初期的迅速膨脹，上世紀(jì)60年代的“反城鎮(zhèn)化”，文革期間的停滯，改革開放后的快速推進(jìn)，受“東北現(xiàn)象”影響的再停滯，以及新世紀(jì)以來的緩慢發(fā)展等階段，呈現(xiàn)出一系列不同于其他地區(qū)的突出特點(diǎn)。

（一）城鎮(zhèn)化水平相對較高，區(qū)域分布不均衡

2012年，吉林省城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.68%，仍高于全國平均水平1.1個百分點(diǎn)。按照自然地理分布，呈現(xiàn)明顯的東高西低狀態(tài)。東部為山區(qū)和丘陵地區(qū)，由于林場職工全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，使得延邊州、通化市和白山市的城鎮(zhèn)化率分別高達(dá)68.1%、55.9和69.4%；中部為平原和低山丘陵地區(qū)，是我國糧食主要產(chǎn)區(qū)，也是吉林省集聚人口的主要區(qū)域，分布著兩個特大城市長春市和吉林市，兩城市的城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到56.8%和57.3%，其他兩個城市四平市為42%，遼源市為58.4%；西部為松遼平原草原區(qū)，城鎮(zhèn)化水平相對較低，白城市城鎮(zhèn)化率為42%，松原市則僅有39.3%。

（二）城鎮(zhèn)體系初步形成，人口向中心城市集聚趨勢明顯

吉林省已初步形成了以長春和吉林兩個特大城市為核心，以區(qū)域中心城市、縣城和小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)空間布局體系。在等級結(jié)構(gòu)上，省內(nèi)市轄區(qū)人口超過100萬的特大城市2個（長春、吉林），50萬—100萬人口的大城市2個（四平、延吉），20萬—50萬人口的中等城市9個，10萬—20萬人口城市10個，10萬人口以下城市25個，建制鎮(zhèn)430個，城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積1271平方公里，占國土總面積的0.68%。特大城市和區(qū)域中心城市集聚人口的能力不斷提高，長春、吉林兩市城鎮(zhèn)人口占全省的比重為29.62%，區(qū)域中心城市為22%。尤其是長春市，新世紀(jì)的十年里常住人口增加超過50萬人，城鎮(zhèn)人口增加超過70萬人。

（三）人口和經(jīng)濟(jì)分布基本一致，中部為核心地區(qū)

吉林省已初步形成了“一區(qū)、三組團(tuán)”的城鎮(zhèn)化格局。其中中部城市化地區(qū)（長春、吉林、四平、遼源、松原和梅河口市）包括20個縣市239個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口占到全省的73.8%，地區(qū)生產(chǎn)總值占80.1%；東部圖們江下游組團(tuán)（延邊州—延龍圖和琿春）人口占全省的8%，地區(qū)生產(chǎn)總值占5.6%；東南部城鎮(zhèn)組團(tuán)（通化、白山，不含梅河口）人口占全省的10.7%，地區(qū)生產(chǎn)總值占9.5%；西部的白城市人口占全省的7.4%，地區(qū)生產(chǎn)總值僅占4.8%。

（四）區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，為發(fā)展創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)

2012年，吉林省鐵路營業(yè)里程達(dá)到4383公里，基本形成了“四縱三橫”鐵路網(wǎng)。公路網(wǎng)總里程達(dá)到9.3萬公里，其中高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到2252公里。長春龍嘉國際機(jī)場完成一期工程擴(kuò)建，長白山機(jī)場通航，建成了“一主四輔”航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，2012年完成旅客吞吐量707.7萬人次。引嫩入白、哈達(dá)山水利樞紐等重點(diǎn)水利工程建成或在建，大中型水庫除險加固基本完成。土地整治重大項目順利推進(jìn)。500千伏電網(wǎng)骨干網(wǎng)架已建成，電力裝機(jī)達(dá)到2398.9萬千瓦。污水處理廠實(shí)現(xiàn)了縣級全覆蓋。2012年，吉林省城市市政設(shè)施投資規(guī)模達(dá)到678.5億元，用水普及率達(dá)到92.7%，用氣普及率達(dá)到88.3%，萬人擁有排水管道長度6.1公里，集中供熱面積達(dá)到3.48億平方米，城市人均公共綠地面積10.53平方米，綠化覆蓋率34.2%。以上這些重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為吉林省未來的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)條件。

（五）基本公共服務(wù)水平較高，城鄉(xiāng)收入差距較小

2012年，吉林省每萬人擁有小學(xué)以上教師123.4人，居全國前列，僅次于北京和天津；群眾文化活動站889個，實(shí)現(xiàn)了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一個的目標(biāo)；每萬人擁有醫(yī)療床位44.2張，居全國第5位；萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員51人，居全國第10位；城鎮(zhèn)就業(yè)人口1337.78萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.7%；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)1369.9萬人，新農(nóng)合參合人數(shù)1328.45萬人，參合率達(dá)到99.41%。吉林省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20208元，處于中等偏下收入組和中等收入組之間，低于全國人均24565元的平均水平。與此同時，吉林省的農(nóng)民人均純收入為8598元，處于中等收入組和中等偏上收入組之間，高于全國7917元的平均水平，城鄉(xiāng)居民收入差距相對較小，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（六）支柱產(chǎn)業(yè)明顯，園區(qū)成為吸納就業(yè)的重要載體

2012年，吉林省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為11.8∶53.4∶34.8，第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值共實(shí)現(xiàn)10525.71億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的88.2%，其中汽車制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、石油化工三大支柱產(chǎn)業(yè)占全省工業(yè)增加值總量的56.6%。吉林省擁有省級以上開發(fā)區(qū)68個，工業(yè)集中區(qū)40個，吸納就業(yè)人口248.5萬人，占到全省二三產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)就業(yè)人口764萬人的32.5%。

二、面臨的主要問題

受到計劃經(jīng)濟(jì)時期非正常城鎮(zhèn)化過程的深刻影響，以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩、農(nóng)業(yè)還占有較大比重等因素的影響，吉林省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一些新的問題，需要在未來的發(fā)展中下大力氣加以破解。

（一）城鎮(zhèn)化率增幅緩慢，動力明顯不足

從2002年到2012年，吉林省城鎮(zhèn)化率從50.88%提高到53.68%，僅提高了2.8個百分點(diǎn)，尤其是近五年來增速更為緩慢，年均僅增0.04個百分點(diǎn)，基本上又再次進(jìn)入了停滯狀態(tài)。與同在東北地區(qū)的遼寧省和黑龍江省相比，吉林省的城鎮(zhèn)化率分別低11.97和3.22個百分點(diǎn)。人口總量上吉林省是凈流出省，2012年遷出省外人口14.9萬，遷入人口只有8.1萬。若考慮到人口自然增長，則吉林省流出人口超過百萬。其主要是由于經(jīng)濟(jì)總量小、工業(yè)化水平相對較低、吸納就業(yè)能力有限所致。endprint

（二）城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，中小城市小城鎮(zhèn)發(fā)育不足

吉林省城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)的等級規(guī)模以中小城市為主，現(xiàn)有的9座區(qū)域中心城市中，雖然有2座特大城市，但也僅有2座大城市和5座中等城市。與遼寧省的4座特大城市、9座大城市、1座中等城市相比，吉林省的大城市和中等城市吸納人口的能力都相對較弱，導(dǎo)致人口向長春的集聚趨勢明顯，而通化、遼源、白山和延邊等地區(qū)總?cè)丝诙汲尸F(xiàn)下降的趨勢。尤其是量大面廣的中小城市和小城鎮(zhèn)集聚人口的能力明顯偏低，全省430個建制鎮(zhèn)中，有70%的小城鎮(zhèn)人口不足3萬人，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)水平偏低，工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占比低，難以起到連接城市、輻射鄉(xiāng)村的作用。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施老舊，綜合承載能力亟待提高

吉林省城鎮(zhèn)建設(shè)資金相對短缺，造成了城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施相對落后。供水管網(wǎng)老化嚴(yán)重，全省供水平均管網(wǎng)漏失率近40%，個別城市高達(dá)50%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水設(shè)施簡陋，供水普及率不足30%?，F(xiàn)有的約2萬公里供熱管網(wǎng)中，一次網(wǎng)老化的有868公里，二次網(wǎng)老化的有3295公里，急需更新改造。人均城市道路面積為12.5平方米，低于全國13.8平方米的平均水平。長春、吉林兩市的快速路、軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)還處于起步階段。城市每萬人擁有公交車輛10.2標(biāo)臺，排在全國倒數(shù)第5位，停車場僅為36.9平方米/標(biāo)臺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均104.7平方米/標(biāo)臺的水平。

（四）衰退城市比例較高，就業(yè)問題突出

吉林省有白山市、遼源市、舒蘭市、九臺市、敦化市、通化市二道江區(qū)和汪清縣等7個資源枯竭型城市（縣、區(qū)）。這些地區(qū)全部呈現(xiàn)出衰退的狀態(tài)，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為遲緩，造成大量下崗失業(yè)人口再就業(yè)困難。如遼源市2005年登記下崗失業(yè)人員4.5萬人，到2012年仍有1.07萬人沒有消化；九臺市2005年的3.5萬下崗職工，只安排了1萬人就業(yè)，形勢非常嚴(yán)峻。

三、對策建議

針對吉林省城鎮(zhèn)化所面臨的困境，應(yīng)按照推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的總體要求，明確推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，以規(guī)劃引領(lǐng)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。

（一）科學(xué)編制規(guī)劃，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

要積極組織開展編制或修改完善省、市、縣、鎮(zhèn)四級城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃，合理確定各級城市的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向和用地布局。其中尤其要重視中小城市和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，遵從戶籍制度改革的基本方向，使其成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體。要以主體功能區(qū)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)化空間布局為基礎(chǔ)，注重城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的有效銜接，建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制。在規(guī)劃中還要強(qiáng)調(diào)突出各地的特色，以歷史文化、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、自然生態(tài)、沿邊開放等多樣化的模式，促進(jìn)不同地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）突出重點(diǎn)區(qū)域和軸線，多層次推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

要積極推動長吉一體化建設(shè)，帶動吉林中部地區(qū)加快形成在全國具有地位的城市群，使其成為帶動全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心區(qū)域。注重轉(zhuǎn)變特大城市的職能，以產(chǎn)業(yè)向周邊中小城市轉(zhuǎn)移，帶動人口疏散，發(fā)揮輻射帶動作用。以哈大（哈爾濱—大連）軸線為重點(diǎn)，積極培育琿烏（琿春—烏蘭浩特）、舒梅（舒蘭—梅河口）等二、三級軸線，增強(qiáng)軸線上重要節(jié)點(diǎn)城市吸納集聚人口的能力。大力促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)人口向縣城集聚，有序開展縣改市，推動有條件的縣城建設(shè)中等城市。依托特色產(chǎn)業(yè)、文化民俗、生態(tài)綠色、旅游觀光等特色資源，打造一批旅游名鎮(zhèn)、邊貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)。對于吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，賦予與人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，使其成為聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)。

（三）加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

要加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快住房建設(shè)和改造步伐。推進(jìn)城鎮(zhèn)市場體系建設(shè)，鼓勵大型物流企業(yè)在具備條件的城鎮(zhèn)建設(shè)商貿(mào)中心和物流配送中心。進(jìn)一步強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的教育、衛(wèi)生、文化、體育等基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)域外配套設(shè)施建設(shè)，在區(qū)域發(fā)展中優(yōu)先安排交通、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施向重點(diǎn)城鎮(zhèn)延伸和覆蓋，有效銜接中小城市和小城鎮(zhèn)與特大城市和大城市間的基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）抓住難得機(jī)遇，加大老工業(yè)城市更新改造力度

吉林省的老工業(yè)城市歷史欠賬多，功能不完整。資源枯竭型城市分布著大量歷史形成的沉陷區(qū)、采空區(qū)、工礦區(qū)、林礦區(qū)和城市棚戶區(qū)，這些區(qū)域內(nèi)的路、水、電、氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、年久失修，更新改造任務(wù)繁重。一些城區(qū)老工業(yè)區(qū)如具有代表性的吉林市哈達(dá)灣區(qū)，已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的功能要求，迫切需要在科學(xué)制定方案、明確功能定位、籌劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、開展環(huán)境整治、合理保護(hù)和開發(fā)利用工業(yè)遺產(chǎn)、注重彰顯工業(yè)文明歷史的基礎(chǔ)上，進(jìn)行整體搬遷改造。要抓住國家推進(jìn)實(shí)施老工業(yè)基地調(diào)整改造和資源型城市可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇，大力實(shí)施城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造、資源型城市吸納就業(yè)、資源綜合利用、多元化產(chǎn)業(yè)培育和獨(dú)立工礦區(qū)改造、歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題恢復(fù)治理，以及新一輪棚戶區(qū)改造等重大工程建設(shè)，增強(qiáng)城市綜合承載能力，使得老工業(yè)基地通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化煥發(fā)出新的活力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）endprint