危機與變革:當代法國高等教育法的發(fā)展與啟示

胡 瀚

(陜西理工學院經(jīng)濟與法學學院，陜西漢中723000)

法國曾經(jīng)是歐洲的教育和學術(shù)中心，高等教育相當發(fā)達，但是二戰(zhàn)后，法國的高等教育體制難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，暴露出諸多弊病，1968年“五月風暴”后，法國政府通過數(shù)次立法，對高等教育進行改革，取得了很好的效果。基于我國高等教育體制與法國的同質(zhì)性，所面對的問題有某種程度上的相似性，筆者擬就“五月風暴”后的法國高等教育法進行歷史研究，歸納總結(jié)法國高等教育法變革的經(jīng)驗，以期對我國的高等教育立法和高等教育改革有點滴啟示和幫助。

一、歷史背景:法國高等教育的危機

法國大革命摧毀了舊制度，但是并沒有建立起新秩序，大革命的矛頭指向中央集權(quán)制，然而革命后的亂象又進一步強化了中央集權(quán)。在國家主義的驅(qū)使下，拿破侖的法蘭西第一帝國更是將政治上的中央集權(quán)推行到教育領(lǐng)域。拿破侖認為:“在一個以確定的原則為基礎(chǔ)的教育機構(gòu)建立之前，一個穩(wěn)固的政治國家的建立是不可能的?！保?］基于這種觀念，拿破侖先后通過頒布《國民教育計劃》和《有關(guān)帝國大學的構(gòu)成法》(亦稱《帝國大學令》)，并成立帝國大學等措施，使法國的中央集權(quán)教育制度得以確立。在中央集權(quán)教育制度下，高等教育成為國家事務的一部分，置于中央政府的統(tǒng)治之下。法國的高等學校絕大部分由政府設立并管理，教育部擁有包括經(jīng)費預算、財政撥款、人事安排、課程設置、入學條件、學校規(guī)模與學校布局在內(nèi)的諸多教育行政權(quán)力。同時中央教育機構(gòu)還通過壟斷文憑來進一步強化中央集權(quán)的高等教育制度。在國家主義高等教育理念的支配下，經(jīng)由《關(guān)于公共教育組織法》(《達魯法案》)和拿破侖的推動，法國高等教育的基本構(gòu)架得以形成。大學校(Grande Ecole)和大學并存的雙重體系構(gòu)成了世界上獨一無二的法國高等教育模式。從整個法國高等教育的發(fā)展軌跡來看，大學校的功能是培養(yǎng)社會精英，而大學的任務則在于保障每一位法國公民接受高等教育的權(quán)利。中央集權(quán)的教育制度確實能夠保障公民在受教育權(quán)上的平等，確保高等教育的政治功能得以充分地發(fā)揮，大學和大學校的雙軌制也使保證高等教育公平性的全民教育和保證國家人才優(yōu)勢的精英教育得以平衡。

中央集權(quán)高等教育體制和高等教育體系的雙軌制運行了150年后，其弊端在20世紀五六十年代開始顯現(xiàn)出來。法國在二戰(zhàn)后進入了黃金發(fā)展期，經(jīng)濟快速發(fā)展，大量資本迅速進入文化教育領(lǐng)域，在資本的擴張性和資本轉(zhuǎn)化的規(guī)模化的驅(qū)動下，法國高等教育規(guī)模不斷擴大，高等學校數(shù)量和學生數(shù)量急劇飆升，文憑卻迅速貶值。中央集權(quán)體制導致大學自治闕失，大學的教育理念、培養(yǎng)模式、課程設置、教學方法嚴重滯后，無法有效地回應社會的需求，“教學失去了它的教育性”［2］。中央集權(quán)體制的弊端暴露無疑，法國高等教育問題叢生。誠如戴高樂總統(tǒng)所言:“雖然教學仍有其自由，但我們過去使用的一套，如有關(guān)學生的錄取、教師的任命、教材、課程、考試、文憑等的規(guī)定，今天差不多都成為問題了?！保?］中央集權(quán)高等教育制度受到廣泛地批評。著名學者德巴什直言不諱地指出:“為保證統(tǒng)一而設計的中央集權(quán)，如今變成了一種遏制，它不再有利于創(chuàng)新精神，并有可能將其扼殺掉?！保?］法國高等教育面臨著前所未有的危機，保羅·里克爾甚至斷言:“如果國家不采取適當辦法解決大學的發(fā)展問題，那將會招來釀成全國性災難的學校大爆炸?！保?］事實證明了里克爾的預判是正確的，1968年5月，“五月風暴”席卷了整個法國，這場以學生運動為表現(xiàn)形式的文化革命以改革高等教育體制，“把大學還給學生”為主旨，反映了學生對法國傳統(tǒng)高等教育體制的不滿以及對自由民主的訴求。危機既是危險，同樣也是機遇?！拔逶嘛L暴”迫使法國政府不得不在高等教育方面做出相應的變革，來挽救時局。自此，法國開啟了高等教育法的變革時代。

二、歷史進程:從《高等教育方向指導法》到《綜合大學自由與責任法》

(一)1968年《高等教育方向指導法》:明確變革方向，奠定改革基調(diào)

為了平息“五月風暴”的影響，回應廣大學生改革高等教育的訴求，1968年10月10日，法國國民議會和參議院以罕見的全票通過了由教育部長埃德加·富爾提出的《高等教育方向指導法》(Loi d'orientation de l'enseignement supérieur，亦稱《富爾法》)。該法案分九編，共四十六條，于11月12日正式頒布實施，后經(jīng)1971年的第557 號法案的修正得以完善。該法案提出的“自治、參與和多學科”三大原則為法國高等教育改革明確了方向，同時也提供了法律上的保障和支撐。

針對傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制導致大學自治闕失的問題，《高等教育方向指導法》用大量的條文確立了大學自治制度，大學自治包括三個方面，即管理自治、教學自治和財政自治，這是《高等教育方向指導法》最重要的歷史性貢獻。該法案第三章“管理自治與參與”第11 條規(guī)定:“根據(jù)現(xiàn)行法令與補充條款規(guī)定，大學及其內(nèi)部的教學與研究單位能夠自主決定其地位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及與其他大學單位的聯(lián)系。”根據(jù)這一法律規(guī)定，大學可以“決定本單位章程和內(nèi)部機構(gòu)”，確定本大學與其他大學之間的相互關(guān)系等;在第四章“教學自治與參與”第19 條規(guī)定:“具有科學性、文化性的公共機構(gòu)及其教學與研究單位可以根據(jù)現(xiàn)行法令與個人教學與研究地位，經(jīng)咨詢?nèi)珖叩冉逃瘑T會后，自主決定其教學活動、研究項目、教學方法、檢查和考核知識與能力的方式。”由此，大學可以自行制定教育和教學研究計劃，決定教學模式，教學內(nèi)容及考試、考察方式等。該法案第五章第26 條規(guī)定了大學的財政自治權(quán)，“具有科學性、文化性的公共機構(gòu)自主決定其物質(zhì)設施以及來自省政府的基金”。即大學自己決定國家預算撥款和公立或私立機構(gòu)捐贈的支出和使用，但要接受國家的監(jiān)督［6］。

針對法國大學管理僵化、封閉、保守等弊端，《高等教育方向指導法》確立了“參與”這一指導原則，以此來推動大學內(nèi)部管理的民主化改革。具體而言，參與就是指在教育部和大學區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導下，通過學生、青年教師、行政管理人員以及社會各界人士選舉代表的方式，間接參與大學的管理。由此可見，參與原則是通過擴大大學自治的主體范圍，調(diào)整大學自主治理結(jié)構(gòu)，運用分權(quán)式干預模式，對大學自治加以監(jiān)督和制約，進而推動大學自治的良好發(fā)展，同時維護國家、社會和學生的利益。

針對法國高等教育同質(zhì)化嚴重，大學生結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴重這一問題，《高等教育方向指導法》提出了多科性的原則，該法第6 條規(guī)定，“每個學區(qū)內(nèi)可以建立一所或幾所大學。大學應該是多學科的，讓文學院、藝學院和理學院與技術(shù)學院盡量加強聯(lián)系。然而，他們可以擁有一個占優(yōu)勢的專業(yè)領(lǐng)域?！睋?jù)此，法國的大學體制經(jīng)歷了一次較為徹底的變革。變革的第一步是解散了當時存在的23 所大學及其學部，進而根據(jù)大學教師的自由選擇，按照教學和科研單位重新組建了大約67 所大學。

《高等教育方向指導法》的頒行打破了長期以來僵化的辦學體制，增強了大學與社會之間的溝通與交往，提升了大學的活力，重建了大學普通文化的理念，形成了新的大學自治與內(nèi)部民主管理體制，有力地推動了法國高等教育的改革。甚至有學者認為該法的頒行在法國高等教育史上具有里程碑式的意義，“與巴黎大學的建立、‘帝國大學’的設立、1896年把各學區(qū)的學院重新組成大學等重大事件相提并論。”［7］《高等教育方向指導法》奠定了法國20世紀60年代以后所有高等教育改革的基調(diào)，1984年《高等教育法》和2007年《綜合大學自由與責任法》都是在該法案基礎(chǔ)上的進一步深化與完善。

(二)1984年《高等教育法》:重審三大原則，建立有效機制

《高等教育方向指導法》的頒布實施取得了良好的法律效果和社會效果，一方面推動了法國高等教育的改革和發(fā)展，另一方面也促進了法國科技和經(jīng)濟的發(fā)展。但是20世紀70年代中期的“能源危機”和經(jīng)濟危機對法國沖擊極大，經(jīng)濟蕭條持續(xù)了五年之久，經(jīng)濟的萎縮與長期停滯直接導致教育經(jīng)費困難，1964年，法國大學生人均經(jīng)費為3．2 萬法郎，1976年下降為2 萬法郎，到1982年僅有8000 法郎［1］。經(jīng)費困難導致不少綜合性大學連續(xù)數(shù)年出現(xiàn)龐大的財政赤字，辦學經(jīng)費的嚴重不足致使大學的發(fā)展速度減慢。1981年社會黨上臺后，密特朗總統(tǒng)領(lǐng)導的新政府把改革高等教育作為最重要的戰(zhàn)略措施之一，針對法國高等教育發(fā)展面臨的傳統(tǒng)掣肘和現(xiàn)實困境，圍繞分權(quán)、質(zhì)量、問責等問題，展開了全方位的變革。在此背景下，法國議會于1983年底通過了由教育部長阿蘭·薩瓦里主持起草的《高等教育法》(Loi de l'enseignement supérieur，亦稱《薩瓦里法》)，1984年1月26日由密特朗總統(tǒng)簽署頒布實施。

雖然《高等教育法》提出了高等教育要“現(xiàn)代化、職業(yè)化、民主化”，但是該法仍然是1968年《高等教育方向指導法》的延續(xù)。薩瓦里在闡述《高等教育法》的基本精神時，一再強調(diào)《高等教育法》重申了《高等教育方向指導法》“自治”、“參與”和“多學科”三大原則，他認為這三原則限于傳統(tǒng)的中央集權(quán)制、等級觀念和宗派勢力，沒有得到充分實行。而《高等教育法》的主要目的是進一步保證大學自治。為此，《高等教育法》明確提出了合同制度和評估制度。通過合同制度，政府直接干預大學的管理模式被改變，一種平等對話的機制在政府與大學之間得以建立，大學的自主權(quán)得以擴大。同時，為加強評估和監(jiān)督，政府設立了大學評估全國委員會。為推進大學內(nèi)部治理的民主參與，《高等教育法》還規(guī)定，每所大學在行政委員會和科學委員會外，增設學習與生活委員會，并明確規(guī)定了這三個委員會的組成、職能和選舉辦法。

(三)2007年《綜合大學自由與責任法》:面向21世紀的改革綱領(lǐng)

進入21世紀后，隨著知識經(jīng)濟的興起以及歐洲一體化進程的加快，法國的高等教育面臨著新的危機，高等教育質(zhì)量下降，大學生學業(yè)失敗率和失業(yè)率居高不下，大學治理處于癱瘓狀態(tài)，大學的國際競爭力不足。針對上述危機，法國開啟了新一輪的高等教育變革。2007年法國議會通過了《綜合大學自由與責任法》(Loi d'automonie，亦稱《貝克萊斯法》)，該法的核心是進一步推動大學自治，賦予綜合大學最大限度的自主權(quán)，推進綜合大學的現(xiàn)代化，以法律手段保障高等教育改革的順利推進。該法可視為法國政府21世紀高等教育改革的綱領(lǐng)性文件，法國政府希望通過這部法律的實施，推動高等教育質(zhì)量的提高、有效解決大學治理的癱瘓狀態(tài)、增強法國大學的國際競爭力。

《綜合大學自由和責任法》分為高等教育公共服務的使命、大學的治理、大學的新責任、各種安排機制、海外領(lǐng)地的相關(guān)機制、短時間的和最終的安排等六大部分［8］。其重要的制度變革有以下幾個方面:1．進一步擴大大學的自治權(quán)。該法頒行后，大學的自治權(quán)進一步擴大，首先，大學被賦予了更大的財政權(quán)，在多年制合同的框架內(nèi)，大學不僅決定和控制包括教職員工工資在內(nèi)所有的全部預算，而且可以自行設立基金會。其次，在人事權(quán)方面，大學可以決定人員的聘任、調(diào)動、委派、晉升，可以調(diào)整教師、研究員在教學、科研及其他工作任務的分配。2．治理結(jié)構(gòu)的變革。按照《綜合大學自由和責任法》的規(guī)定，大學須在一年時限內(nèi)采納新的治理結(jié)構(gòu)，并在最多五年內(nèi)接受行使新的權(quán)限。變革后，院校層面的權(quán)力得到了極大加強，校長和行政委員會成為大學權(quán)力的核心。校長成為真正的領(lǐng)導者，而行政委員會成為大學的戰(zhàn)略機構(gòu)，擁有了巨大的權(quán)力，科學委員會與學習和生活委員會完全轉(zhuǎn)型為咨詢機構(gòu)。3．大學外部關(guān)系的改變。該法賦予了綜合大學獨立的法律地位和最大自主權(quán)，同時規(guī)定政府從直接管理人轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W的合作人、監(jiān)督人、保證人和資助人。大學通過多年制合同獲得完全的財政預算權(quán)，大學的自治權(quán)得以財政上的保障，政府則通過“多年合同制”、“總經(jīng)費預算”、評估等制度對大學進行宏觀管理和監(jiān)督。這樣“在大學與政府間建立一種契約關(guān)系，代替之前的監(jiān)護關(guān)系、行政關(guān)系，以契約的形式強制大學承擔政府期望大學承擔的責任”［9］。

三、法國高等教育立法經(jīng)驗對我國的啟示

(一)高等教育立法應當與時并進

從法國的歷史經(jīng)驗來看，當法國高等教育無法適應時代和社會的需要而產(chǎn)生危機時，都會迎來高等教育法的深刻變革。1968年《高等教育方向指導法》和2007年的《綜合大學自由與責任法》都有著明顯的時代印記，法國的實踐經(jīng)驗表明高等教育立法要與時并進，要回應高等教育改革的需要?！吨腥A人民共和國高等教育法》頒布至今已有16年的時間，一方面，該法促進了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，但另一方面，該法過于原則性的規(guī)定缺少可操作性，已然成為制約高等教育改革的法律因素，已經(jīng)難以適應我國高等教育國際化、大眾化以及科學發(fā)展的需要。誠如龐德所言，法律應該是穩(wěn)定的，但不能停止不前。面對新時期高等教育的發(fā)展趨勢，在高等教育體制改革必須推進的情況下，我國的高等教育立法也應與時并進，有效回應高等教育改革之所需。

(二)高等教育改革應當以法律為基石，依法而行

法國從20世紀60年代開始推進高等教育變革以來，表現(xiàn)出一個很重要的特征，那就是每一次變革總是以法律為基石，依法而行，這與法國近代以來的法治傳統(tǒng)是密切相關(guān)的。法國高等教育改革之所以能夠穩(wěn)步推進，和這種以法律為基石，依法而行的變革方式有很大的關(guān)系。立法過程本身就是一個形成變革共識、明確變革方向與原則、尋求變革手段、凝聚變革動力的過程，一旦法案得以通過并頒布實施，變革的阻力將明顯減少，法律的實效必然會大大增強。

我國近些年來的高等教育改革困難重重，阻力頗大，一個很重要的原因是，我國高等教育改革實質(zhì)上是一種政策性改革，而非法治化改革。在政策性改革過程中，教育部往往以其制定的政策為主導，采用行政手段推動改革。政策性改革的危險性在于，大學在改革過程中始終處于被動地位，自主性不斷下降，政府與大學的關(guān)系越來越行政化。筆者認為，我國有必要借鑒法國的成功經(jīng)驗，變政策性改革為法治化改革，通過修訂《高等教育法》，制定《大學法》等立法活動，使改革原則、改革目標和改革方案等內(nèi)容上升為法律制度，進而推動高等教育改革向縱深方向發(fā)展。法治化改革的優(yōu)越性在于能夠使高校在高等教育改革中始終處于主體地位，有效防止政策性改革所帶來的弊端。

(三)高等教育改革的關(guān)鍵在于政府與大學關(guān)系的制度構(gòu)建

從法國半個世紀的高等教育法的發(fā)展來看，其一以貫之的做法是改變傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制，實行大學自治，逐步擴大大學的自治權(quán)，構(gòu)建符合時代要求的政府與大學的關(guān)系模式。這里需要指出的是，法國高等教育法是通過兩個原則和若干規(guī)則和制度完成了政府與大學的關(guān)系模式的制度性構(gòu)建。這兩個原則一是大學自治，二是政府監(jiān)督。大學自治的原則使得法國的大學逐步取得了廣泛的自治權(quán)，同時政府監(jiān)督原則保證了高等教育的公平和國家對教育的控制。但是需要注意的是，僅僅有原則是不夠的，規(guī)則和制度對于實現(xiàn)上述原則起到了極為重要的作用。法國的大學自治是通過管理自治、教學自治和財政自治等三個方面的制度才得以實現(xiàn)的，而政府監(jiān)督則是通過多年合同制、總經(jīng)費預算和評估制度才能夠得以有效實施的?；谏鲜龇▏牧⒎ń?jīng)驗，筆者認為，我國政府與大學關(guān)系的制度性構(gòu)建不能僅僅停留在原則這一層面，更應該注重能夠在技術(shù)層面上明確雙方權(quán)利義務關(guān)系的規(guī)則。具體而言，就是用列舉的方式界定政府在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力范圍和內(nèi)容，減少行政管理權(quán)力，加強監(jiān)督權(quán)力，將傳統(tǒng)的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)督模式;同時，最大限度地擴大大學的辦學自主權(quán)，真正實現(xiàn)大學自治。

(四)大學內(nèi)部治理模式的改革須注重民主參與和權(quán)力制衡

實現(xiàn)大學自治事實上需要解決兩個層面的治理問題，除了解決政府與大學之間的權(quán)力分配問題，擴大大學的自治權(quán)，保障大學在教學、財政、管理等方面的自主性和獨立性外，還需要解決大學內(nèi)部的權(quán)力分配、治理主體以及治理方式等問題。從法國高等教育法發(fā)展的經(jīng)驗來看，法國是通過民主參與和權(quán)力制衡來解決上述問題的。首先，有效的民主參與化解了傳統(tǒng)大學內(nèi)部治理上存在的封閉、僵化、保守等弊端。通過擴大治理主體的范圍，使大學治理的主體具有廣泛性和開放性，將教師、學生以及校外人士均納入治理主體的范圍。其次是運用權(quán)力制衡理論，通過成立新的委員會，在大學內(nèi)部形成權(quán)力制約，防止自治權(quán)的異化，保證權(quán)力的規(guī)范運行。同時根據(jù)大學在各個不同的歷史時期的任務，適時調(diào)整權(quán)力格局，以保證大學相應任務的完成。我國高等教育改革也面臨著如何完善大學內(nèi)部治理的科學性、正當性問題，同時還需直面腐敗問題。通過民主參與，防止權(quán)力異化，進而達到權(quán)力制衡的目的，這不失為解決上述問題的有效途徑。

總之，當代法國高等教育法發(fā)展的歷史經(jīng)驗啟示我們，高等教育改革應當注重三個方面的轉(zhuǎn)變:一是從政策性改革向法治化改革轉(zhuǎn)變;二是從淺層的教育教學運行機制改革向深層的治理模式變革轉(zhuǎn)變，合理劃分政府與大學的權(quán)力界限，明確大學的法律地位，理順大學內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建科學、合理、高效的治理模式;三是政府的職能應當從管理職能向監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變，從直接控制向間接控制轉(zhuǎn)變。

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