影子銀行體系的內(nèi)涵及其監(jiān)管的制度構(gòu)建

潘靜

摘要：影子銀行體系是金融監(jiān)管理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，如何對影子銀行體系實(shí)施有效的監(jiān)管成為監(jiān)管當(dāng)局亟待解決的課題，而監(jiān)管制度建構(gòu)的前提是厘清影子銀行體系的內(nèi)涵。對影子銀行體系內(nèi)涵涉及到的構(gòu)成要件進(jìn)行梳理及對中國影子銀行體系監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行剖析后發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管的制度模式已滯后于綜合金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的微觀審慎政策工具已不能對交叉領(lǐng)域中影子銀行監(jiān)管套利行為進(jìn)行有效抑制。因此，需對于現(xiàn)存監(jiān)管模式進(jìn)行漸進(jìn)式改革，建立影子金融監(jiān)管委員會，明確金融監(jiān)管各部門之間協(xié)調(diào)主體和責(zé)任歸口，建構(gòu)宏觀審慎監(jiān)管框架，逐步完善影子銀行監(jiān)管的制度構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：影子銀行體系；內(nèi)涵；監(jiān)管模式；制度構(gòu)建；制度模式；金融機(jī)構(gòu)；信息披露

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）02-0121-05

一、影子銀行體系的內(nèi)涵

（一）影子銀行內(nèi)涵的國外綜述

從可以發(fā)現(xiàn)的文獻(xiàn)來看，影子銀行體系（Shadow Banking system）概念源于太平洋投資管理公司董事保羅·麥考利（Paul McCulley）在2007年美聯(lián)儲年會上提出，意指游離于金融監(jiān)管體系之外，從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的非銀行機(jī)構(gòu)。[1]而后，紐約大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授魯比尼進(jìn)一步指出，影子銀行體系包括證券經(jīng)紀(jì)自營商、對沖基金、私人股本集體、結(jié)構(gòu)投資工具和渠道、貨幣市場基金及非銀行抵押貸款機(jī)構(gòu)。[2] 2008年3月，“在東南亞中央銀行組織（South East Asiancentralbanks，SEACEN）第43屆會議上，時(shí)任巴塞爾委員會副總經(jīng)理的赫維·漢努恩（Hervé Hannoun）徑直將正在蔓延的全球金融危機(jī)歸因于影子銀行體系的過度發(fā)展?！盵3]

至此，伴隨著美國的次貸危機(jī)逐步蔓延為全球金融危機(jī)，影子銀行對金融體系造成的巨大沖擊越來越受到關(guān)注，相關(guān)文獻(xiàn)也驟然增加。但此時(shí)，人們對于“影子銀行體系”的表述尚未統(tǒng)一。如2008年，紐約聯(lián)邦儲備銀行行長蓋特納（Geithner）提出“平行銀行系統(tǒng)”（Parallel Banking System）概念。①同年10月，國際貨幣基金組織（IMF）在全球金融穩(wěn)定報(bào)告中，首次提出“準(zhǔn)銀行”（Near-Bank）的概念，此類機(jī)構(gòu)職能與銀行類似，但不受中央銀行的監(jiān)管，不在國家金融安全網(wǎng)的保護(hù)范圍之內(nèi)?！捌叫秀y行系統(tǒng)”和“準(zhǔn)銀行”概念與“影子銀行體系”所指代的是類似的事物。[4]

最初的概念表述差異逐漸趨于統(tǒng)一。從2010年起，“影子銀行體系”的表述開始成為各國監(jiān)管當(dāng)局和國際金融組織文件中的正式用語，并對其給出初步的界定。2010年5月，美國“金融危機(jī)調(diào)查委員會”（FCIC）在一份報(bào)告中將“影子銀行體系”定義為：傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系之外的“類銀行”（bank-like）的金融活動(dòng)，即從儲蓄人或投資者手中獲取資金并最終向借款方融資；其中大多數(shù)金融活動(dòng)不受監(jiān)管或僅受輕度監(jiān)管。[5]2010年9月2日，美聯(lián)儲主席伯南克在國會作證時(shí)將影子銀行定義為：“除接受監(jiān)管的存款機(jī)構(gòu)以外，充當(dāng)儲蓄轉(zhuǎn)投資中介的金融機(jī)構(gòu)”。[6]以上這些對于影子銀行的界定，大部分以描述性分析代替準(zhǔn)確定義。

對于“影子銀行”和“影子銀行體系”作出較為全面的定義的機(jī)構(gòu)為：美國紐約聯(lián)邦儲備銀行和金融穩(wěn)定委員會（FSB）。美國紐約聯(lián)邦儲備銀行，2010年7月發(fā)布的名為《影子銀行》的報(bào)告，將“影子銀行”（Shadow Banks）界定為：從事期限、信用和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，但不能獲得中央銀行提供的流動(dòng)性擔(dān)保或是公共部門提供信貸擔(dān)保的金融中介。[7]2011年4月，金融穩(wěn)定委員會綜合考量各方面因素后，（FSB）發(fā)表了名為《影子銀行》的報(bào)告。該報(bào)告對于“影子銀行體系”的定義做出了較為規(guī)范的概述，其包含廣義和狹義兩個(gè)定義。在廣義上，將影子銀行界定為“非正式銀行系統(tǒng)實(shí)體和活動(dòng)的信貸中介”。為便于實(shí)際操作，F(xiàn)SB在此基礎(chǔ)上又提出一個(gè)狹義的概念，即“銀行監(jiān)管體系之外可能引發(fā)（i）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（具體是指期限錯(cuò)配、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、不適當(dāng)?shù)男庞蔑L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和高杠桿）和/或（ii）監(jiān)管套利等問題，從而破壞金融監(jiān)管效果的信用中介體系。”[8]

（二）影子銀行內(nèi)涵的國內(nèi)綜述

“影子銀行體系”這個(gè)詞匯在國內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)研討會中頻繁出現(xiàn)，但實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對于“影子銀行體系”內(nèi)涵的界定依然莫衷一是，各方界定都從不同角度入手，在選取“影子銀行體系”概念的構(gòu)成要件時(shí)都有所側(cè)重。一種定義方式是從功能角度入手，提出影子銀行體系具有類似于商業(yè)銀行的信用中介功能。袁增霆認(rèn)為，國內(nèi)影子銀行體系可以通過對傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的替代性、依附性及其貨幣銀行信用創(chuàng)造的特點(diǎn)進(jìn)行確認(rèn)，其中最有代表性的是金融業(yè)中的理財(cái)業(yè)務(wù)相關(guān)部門。[9]周莉萍認(rèn)為，“影子銀行體系是一組復(fù)制商業(yè)銀行核心業(yè)務(wù)、發(fā)揮著商業(yè)銀行核心功能（期限匹配、流動(dòng)性服務(wù)、信用轉(zhuǎn)換、杠桿）的非銀行信用中介?！盵10]還有學(xué)者指出，“可綜合形成影子銀行體系的定義，即不受傳統(tǒng)貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管的信用中介組織、業(yè)務(wù)或產(chǎn)品，具有期限/流動(dòng)性轉(zhuǎn)換、杠桿化經(jīng)營等傳統(tǒng)銀行的基本功能，其信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制往往存在一定缺陷，沒有中央銀行流動(dòng)性支持的制度性安排，其溢出效應(yīng)和傳染性容易誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”[11]

除了僅僅從功能入手界定影子銀行體系內(nèi)涵以外，還有學(xué)者認(rèn)為其內(nèi)涵的界定構(gòu)成要件也包括監(jiān)管程度。劉楊認(rèn)為“影子銀行一般指行使商業(yè)銀行功能卻不受類似商業(yè)銀行那樣嚴(yán)格監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)?！盵12]也有實(shí)務(wù)界人士將影子銀行界定的更為寬泛，認(rèn)為“影子銀行是行使商業(yè)銀行功能但卻受很少監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)或正規(guī)銀行體系內(nèi)外部的融資業(yè)務(wù)和工具，在我國主要表現(xiàn)為理財(cái)產(chǎn)品、委托貸款、表外業(yè)務(wù)及私募股權(quán)投資等民間金融活動(dòng)?！盵13]另外，還有少部分文獻(xiàn)僅將監(jiān)管程度作為影子銀行體系含義的構(gòu)成要件，對其簡單描述。李波、伍戈認(rèn)為影子銀行是指“履行銀行職能、逃避銀行監(jiān)管的類似銀行的實(shí)體”。[14]喬辛利在其專著《影子銀行》中這樣描述影子銀行，“即影子銀行又稱影子銀行體系，指那些行使著銀行功能卻不受監(jiān)管或少受監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)，包括其工具和產(chǎn)品?！盵15]

此外，還有學(xué)者給影子銀行體系下定義時(shí)側(cè)重于影子銀行的法律屬性。周莉萍將相關(guān)實(shí)體和工具或產(chǎn)品都囊括進(jìn)影子銀行體系內(nèi)，認(rèn)為影子銀行是指“游離于傳統(tǒng)銀行體系之外，從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的市場型非銀行機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)品形成的市場統(tǒng)稱為影子銀行體系”。[16]袁達(dá)松認(rèn)為影子銀行體系涵蓋傳統(tǒng)銀行之外的影子銀行機(jī)構(gòu)、應(yīng)用影子銀行方法的傳統(tǒng)銀行機(jī)構(gòu)以及影子銀行工具或產(chǎn)品，將影子銀行界定為“涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實(shí)體及業(yè)務(wù)的信用中介體系”。[17]盧川指出，“影子銀行概念的本質(zhì)內(nèi)涵不單指具備獨(dú)立法人資格的金融機(jī)構(gòu)，還涵蓋了各種類似或替代傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)部門和金融工具?！盵18]

（三）影子銀行體系內(nèi)涵的界定

準(zhǔn)確界定影子銀行體系的概念內(nèi)涵，對于構(gòu)建影子銀行監(jiān)管制度體系具有重要的指導(dǎo)意義。介于影子銀行體系中的金融業(yè)務(wù)、產(chǎn)品和工具不斷衍生，則其內(nèi)涵的界定既需要具有開放性，滿足其創(chuàng)新性，又要具有準(zhǔn)確性，防止其外延無限擴(kuò)大。因此，在確定影子銀行體系的內(nèi)涵時(shí)，既要準(zhǔn)確把握影子銀行概念的構(gòu)成要件，又要為不斷衍生的外延留足空間。這一概念界定標(biāo)準(zhǔn)也正與FSB研究報(bào)告《影子銀行的要素分析》（《 Shadow Banking：Scoping the Issues》）中的建議不謀而合，即該報(bào)告指出：各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在界定影子銀行體系的內(nèi)涵與外延時(shí)，要注意盡可能大的擴(kuò)展體系外延的同時(shí)，集中關(guān)注那些提供會帶來重大風(fēng)險(xiǎn)的期限錯(cuò)配（maturity/liquidity trans formation）、不良信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化（flawed credit risk transfer）和杠桿率等業(yè)務(wù)的非銀行金融中介。

前文對影子銀行體系內(nèi)涵涉及到的構(gòu)成要件進(jìn)行了梳理，可能作為其內(nèi)涵構(gòu)成的要件分別為：“信用中介”“法律屬性”“監(jiān)管程度”。但是，筆者認(rèn)為，影子銀行內(nèi)涵的構(gòu)成要件包括“監(jiān)管程度”值得商榷。從法律角度而言，若將是否受到監(jiān)管、或者受到監(jiān)管的嚴(yán)厲程度作為判斷是否屬于影子銀行體系的標(biāo)準(zhǔn)，那么以前一些未受到監(jiān)管或少監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)屬于影子銀行，而現(xiàn)在其受到法律監(jiān)管后，就不屬于影子銀行，這顯然不符合邏輯，因此“監(jiān)管程度”被排除構(gòu)成要件之列。而“信用中介”“法律屬性”可以作為影子銀行體系內(nèi)涵界定的構(gòu)成要件，其中，作為信用中介的影子銀行具有期限匹配、流動(dòng)性服務(wù)、信用轉(zhuǎn)換、杠桿功能。綜上所述，影子銀行體系的內(nèi)涵應(yīng)定義為：在傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系之外，具有期限匹配、流動(dòng)性服務(wù)、信用轉(zhuǎn)換、杠桿功能，實(shí)體或準(zhǔn)實(shí)體屬性的信用中介體系。

二、中國影子銀行體系監(jiān)管不力的現(xiàn)狀

（一）分業(yè)監(jiān)管無力應(yīng)對影子銀行混業(yè)經(jīng)營

我國金融業(yè)實(shí)行“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，不同類型的金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管業(yè)務(wù)面臨不同的監(jiān)管規(guī)則，時(shí)常導(dǎo)致監(jiān)管當(dāng)局的管理陷入監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的困境之中。而金融機(jī)構(gòu)中混業(yè)經(jīng)營的影子銀行業(yè)務(wù)所創(chuàng)造的金融工具可以突破金融系統(tǒng)和市場之間的邊界，打破監(jiān)管當(dāng)局部門之間各司其職的格局，活躍于監(jiān)管盲區(qū)之中。分業(yè)監(jiān)管按照金融機(jī)構(gòu)的類型來設(shè)立不同監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法，適用于各類金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立經(jīng)營、業(yè)務(wù)不存在交叉的情況。由于各監(jiān)管部門之間無權(quán)管制其他部門的活動(dòng)，其對于交叉領(lǐng)域的監(jiān)管套利行為往往無能為力。

分業(yè)監(jiān)管的職能部門對于游離于監(jiān)管之外的融資機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管手段。其對于混業(yè)經(jīng)營的影子銀行主體的監(jiān)管套利行為進(jìn)行全面有效的監(jiān)管存在困難。金融機(jī)構(gòu)之間的交易錯(cuò)綜復(fù)雜，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)因其職責(zé)所限，不能及時(shí)強(qiáng)制影子銀行運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部化”，影子銀行將自身風(fēng)險(xiǎn)“外部化”的過程中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。FSB在2011年4月發(fā)布的報(bào)告中對影子銀行引發(fā)的監(jiān)管套利進(jìn)行了分析：如果影子銀行體系的運(yùn)作無需將其風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)成本內(nèi)部化，那么這種相對于傳統(tǒng)銀行的優(yōu)勢可能會帶來監(jiān)管套利。[19]

（二）微觀審慎監(jiān)管不能規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為

對于規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為而言，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管之所以屢遭突破，根源在于一種微觀視角的理念從一開始就無法對歸屬于宏觀層面的監(jiān)管套利行為實(shí)現(xiàn)真正的規(guī)制。大多數(shù)微觀審慎法律措施和政策工具都沒有對總體的信貸擴(kuò)張進(jìn)行有效抑制，金融機(jī)構(gòu)之間或金融機(jī)構(gòu)與金融市場之間的相互風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和潛在的連鎖效應(yīng)也未得到充分考慮。[20]影子銀行機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)多利用監(jiān)管部門的微觀性缺陷進(jìn)行監(jiān)管套利。如銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對于銀行業(yè)和信托業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，為控制銀信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，限制融資類信托業(yè)務(wù)占銀信合作業(yè)務(wù)余額的比例不能超過30%，而大部分參與銀信理財(cái)業(yè)務(wù)的信托公司該項(xiàng)業(yè)務(wù)比例都超過80%，②對于這些直接融資類銀信合作業(yè)務(wù)而言，設(shè)定30%的上限相當(dāng)于直接叫停。但是，對于衍生融資類銀信合作產(chǎn)品，銀監(jiān)會的監(jiān)管對策就不那么受用。衍生融資類銀信合作產(chǎn)品中的受托機(jī)構(gòu)不是信托公司，而是引入其他非銀行金融機(jī)構(gòu)，其加入銀信合作鏈條的作用是替代信托公司作為轉(zhuǎn)移信貸資產(chǎn)的通道，使融資鏈條更長、結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、融資功能和意圖更隱蔽。銀監(jiān)會對于部分非銀行金融機(jī)構(gòu)（如保險(xiǎn)類公司、證券類公司）不具有監(jiān)管權(quán)，衍生融資類信托業(yè)務(wù)通過引入非銀監(jiān)會監(jiān)管的參與方，為銀信信貸騰挪通道。可見，對于混業(yè)經(jīng)營的影子銀行業(yè)務(wù)實(shí)施微觀審慎監(jiān)管，并不能規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利的動(dòng)機(jī)，反而可能激發(fā)其監(jiān)管套利的動(dòng)力。

（三）影子銀行信息披露監(jiān)管不力

由于監(jiān)管當(dāng)局對影子銀行信息披露的要求強(qiáng)度不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握不到足夠的信息，就無法了解和控制影子銀行的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，其面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)顯得猝不及防。影子銀行的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，影子銀行業(yè)務(wù)和產(chǎn)品多見于銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的交叉滲透領(lǐng)域。隨著監(jiān)管政策的調(diào)整，銀行、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)合作與滲透不斷加深，根據(jù)監(jiān)管規(guī)定，商業(yè)銀行可以入股信托投資公司和保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司也可以投資非上市銀行的股權(quán)和證券公司。但是，交叉領(lǐng)域的金融產(chǎn)品和金融市場的信息披露并不充分，加之，金融機(jī)構(gòu)不能用簡潔易懂的形式讓監(jiān)管者和投資者充分了解信息，不能使其市場規(guī)則、交易特點(diǎn)和收益與風(fēng)險(xiǎn)等信息有效進(jìn)入投資者的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，并使得監(jiān)管部門難以識別金融集團(tuán)實(shí)施的監(jiān)管套利行為。

同時(shí)，在部分影子銀行領(lǐng)域，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)未強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息公開，投資者未要求金融機(jī)構(gòu)披露信息，使部分影子銀行業(yè)務(wù)喪失進(jìn)行信息披露的動(dòng)力。如在銀信合作理財(cái)產(chǎn)品以及銀行發(fā)起的私募股權(quán)基金中，一方面，由于監(jiān)管部門未強(qiáng)制商業(yè)銀行信息公開，商業(yè)銀行對銀信合作中的信托公司或基金公司的信息披露甚少；另一方面，投資者主要是與銀行簽訂理財(cái)或投資協(xié)議，金融參與者想當(dāng)然是和銀行而非信托公司或基金公司建立了投資委托關(guān)系。[21]其基于對銀行的信任，一般也不主動(dòng)要求銀行披露有關(guān)信托公司或基金公司的更多信息。因此，減弱了金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)和被動(dòng)進(jìn)行信息披露的可能性，影子銀行業(yè)務(wù)缺乏透明度，這就加大了職能機(jī)構(gòu)對其有效監(jiān)管的難度，為其監(jiān)管套利行為騰挪出空間。

三、監(jiān)管模式改革的路徑選擇

總體而言，影子銀行體系的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管邊界?！耙恍腥龝?、分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制已滯后于綜合金融業(yè)務(wù)的發(fā)展；大多數(shù)傳統(tǒng)的微觀審慎政策工具和措施不能對交叉領(lǐng)域的影子銀行監(jiān)管套利行為進(jìn)行有效抑制；宏觀審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管客觀上都要求監(jiān)管部門之間加強(qiáng)信息溝通和協(xié)調(diào)，明確協(xié)調(diào)主體和職責(zé)歸口。

就中國目前的金融監(jiān)管模式而言，進(jìn)行監(jiān)管制度改進(jìn)具有三條路徑：一是激進(jìn)式改革，功能監(jiān)管取代分業(yè)監(jiān)管。將監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，由先前的按金融業(yè)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諛I(yè)務(wù)性質(zhì)來確定監(jiān)管邊界；二是漸進(jìn)式改革，設(shè)立“影子金融監(jiān)管委員會”。該委員會成員可由“一行三會”以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同委派專家組成，按照功能監(jiān)管模式設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)部門，專司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、信用評估、業(yè)務(wù)審核、監(jiān)管統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管套利懲處等職能；三是保守式變革，現(xiàn)有的監(jiān)管模式保持不變，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)制影子銀行體系。根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要職責(zé)劃分，在現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，明確一個(gè)協(xié)調(diào)主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)牽頭影子銀行監(jiān)管事宜，其他監(jiān)管部門為協(xié)助機(jī)構(gòu)。

那么，上述三種監(jiān)管模式的改革路徑哪個(gè)更適合現(xiàn)階段中國的選擇呢？這是一個(gè)值得探討的問題。我們將對以上三種監(jiān)管模式改革的路徑進(jìn)行優(yōu)劣對比（見表1），然后做出選擇。

從中國金融業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)來看，影子銀行體系的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品跨越了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等市場體系，其風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性和聯(lián)動(dòng)性，實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管將是大勢所趨。若采取保守式變革，現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式將不能完成對影子銀行交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，僅通過監(jiān)管部門聯(lián)席會議定期開會的形式，規(guī)制逐漸壯大的影子銀行體系其力度嚴(yán)重不足。此外，多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)管難免出現(xiàn)職權(quán)模糊、利益沖突等問題；牽頭協(xié)調(diào)部門權(quán)責(zé)過大，協(xié)助部門權(quán)力架空的情況也很難控制。可見，對于影子銀行體系的監(jiān)管有必要建立一個(gè)長效機(jī)制。

從制度改革實(shí)踐來看，推翻原有的銀行、保險(xiǎn)、證券監(jiān)督委員會，按功能性質(zhì)重建風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、信用控制、違規(guī)懲罰等監(jiān)管部門，將存在嚴(yán)重的制度風(fēng)險(xiǎn)。激進(jìn)式的改革，可能引起金融業(yè)的震蕩，甚至恐慌，不利于金融業(yè)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。因此，我們更推崇漸進(jìn)式改革，“影子金融監(jiān)管委員會”的建立，不但能夠有效規(guī)制監(jiān)管套利行為，還能維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，由于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門（銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會）具有較大的權(quán)威，為防止“影子金融監(jiān)管委員會”形同虛設(shè)，在其設(shè)立之初需做好兩方面的工作：一是委員會要得到法律授權(quán)，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，按照功能監(jiān)管模式和宏觀審慎要求對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制；二是明確“影子金融監(jiān)管委員會”與銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的權(quán)責(zé)界限。首先厘清中國影子銀行體系的內(nèi)涵和外延，以便清楚界定監(jiān)管委員會之間的權(quán)責(zé)歸口；其次明確“影子金融監(jiān)管委員會”重點(diǎn)監(jiān)管影子銀行業(yè)務(wù)、產(chǎn)品及其監(jiān)管套利行為，而銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)三個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管委員會重點(diǎn)負(fù)責(zé)主體的市場準(zhǔn)入與行為的合規(guī)性等方面。

四、中國影子銀行監(jiān)管的制度構(gòu)建

中國目前施行以傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管模式，而影子銀行在運(yùn)作中早已突破銀行業(yè)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、資本市場、貨幣市場、保險(xiǎn)市場等機(jī)構(gòu)和市場的界限，其套利行為具有聯(lián)動(dòng)性，這使得中國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式捉襟見肘、難以應(yīng)對。為彌補(bǔ)當(dāng)前監(jiān)管模式方面的缺陷，故需要明確金融監(jiān)管各部門之間協(xié)調(diào)主體和責(zé)任歸口，建立宏觀審慎監(jiān)管框架，逐步形成從分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

（一）確立金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)主體

影子銀行監(jiān)管套利的突出表現(xiàn)是其利用銀行、證券、保險(xiǎn)、信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最為寬松的市場進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。特別是在金融業(yè)務(wù)的交叉地帶，影子銀行的套利活動(dòng)最為活躍。為了應(yīng)對金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢和金融風(fēng)險(xiǎn)的突襲，相關(guān)立法已對金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)做出初步安排，如《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。相應(yīng)地，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同中國人民銀行、國務(wù)院財(cái)政部門等有關(guān)部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度。③但由于部門間協(xié)調(diào)主體不明確，其協(xié)調(diào)效果不佳。法律法規(guī)未明確部門間的協(xié)調(diào)主體是人行、財(cái)政部、還是監(jiān)管當(dāng)局，因而可能造成監(jiān)管部門之間的職權(quán)沖突或責(zé)任推諉。因此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，不但要盡快將影子銀行監(jiān)管問題納入相關(guān)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌監(jiān)管政策，更需要明確協(xié)調(diào)主體和職責(zé)分工。

（二）建立宏觀審慎監(jiān)管制度

識別、防范和控制監(jiān)管套利行為需要一種與其相匹配的宏觀政策工具，這也是推動(dòng)金融監(jiān)管從傳統(tǒng)的微觀審慎走向宏觀審慎的原動(dòng)力。目前，應(yīng)構(gòu)建包含影子銀行在內(nèi)的宏觀審慎監(jiān)管框架，強(qiáng)化影子銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與動(dòng)態(tài)監(jiān)測，在宏觀層面上預(yù)防和應(yīng)對影子銀行監(jiān)管套利行為。同時(shí)，明確這種新制度的建立需要法律先行，正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌勒所言，中國需要更多的是法律而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)。在金融監(jiān)管改革方面，國家作為法律這一公共產(chǎn)品供給方，應(yīng)當(dāng)為金融市場的交換以及公共利益的維護(hù)確立基本規(guī)則，這樣才能帶來金融領(lǐng)域內(nèi)具有重要意義的規(guī)模效益。[22]

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定：有關(guān)金融事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。④基于傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管制度的失敗，全國人大及其常委會有必要授權(quán)國務(wù)院，建立有關(guān)“宏觀審慎監(jiān)管”的行政法規(guī)。不同于微觀審慎監(jiān)管僅僅將監(jiān)管目標(biāo)定位于單個(gè)金融部門或產(chǎn)品，宏觀審慎監(jiān)管的制度目標(biāo)要定位于減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。具體而言，宏觀審慎監(jiān)管要把監(jiān)管邊界擴(kuò)展到影子銀行體系，把游離在現(xiàn)有監(jiān)管體系之外的影子銀行的監(jiān)管套利交易納入政府的監(jiān)管框架中來；可以要求金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管當(dāng)局提供更豐富的信息，包括詳細(xì)的交易資產(chǎn)、交易對手和表外頭寸的情況報(bào)告；從宏觀角度對金融屬性相同或相似的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以防止監(jiān)管套利。

（三）逐步推進(jìn)功能監(jiān)管的制度變革

在當(dāng)前中國金融業(yè)的發(fā)展階段，一步到位的功能監(jiān)管改革，需按照業(yè)務(wù)性質(zhì)重組監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物的重大變動(dòng)，改革成本高昂，且存在制度風(fēng)險(xiǎn)，可能影響金融業(yè)穩(wěn)定。雖然功能監(jiān)管的改革不能一蹴而就，但是我們應(yīng)該向功能監(jiān)管方向逐步推進(jìn)。功能監(jiān)管在一定程度上按業(yè)務(wù)性質(zhì)來確定監(jiān)管邊界，其是一個(gè)給定的金融活動(dòng)由同一監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，而不管從事這個(gè)活動(dòng)的主體是誰，目的是提高監(jiān)管的秩序和效率。功能監(jiān)管實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，能夠彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)監(jiān)管所產(chǎn)生的監(jiān)管盲區(qū)，使影子銀行運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部化”，能夠有效監(jiān)控、預(yù)防和規(guī)制影子銀行在金融市場交叉領(lǐng)域的監(jiān)管套利行為。同時(shí)，功能監(jiān)管“跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場”協(xié)調(diào)的宗旨，恰恰與宏觀審慎監(jiān)管和金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)管理的政策目標(biāo)相符，三者的目標(biāo)實(shí)質(zhì)為：針對當(dāng)前金融界混業(yè)經(jīng)營，影子銀行體系日趨壯大，金融穩(wěn)定可能受到威脅的現(xiàn)狀，政府監(jiān)管當(dāng)局為防止金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利應(yīng)當(dāng)做出的制度回應(yīng)。

注釋：

①蓋特納將利用還款期限短的負(fù)債所提供的資金，購買大量風(fēng)險(xiǎn)高、流動(dòng)性較弱的長期資產(chǎn)，但又缺少類似傳統(tǒng)銀行所擁有的存款保險(xiǎn)等保護(hù)機(jī)制的“非銀行”運(yùn)營的金融機(jī)構(gòu)與融資安排稱為“平行銀行系統(tǒng)”。See Geithner. Reducing Systemic Risk in a Dynamic Financial System，F(xiàn)ederal Reserve Bank of New York.2008.

②數(shù)據(jù)來源，江西江南信托股份有限公司用益工作室，2010年信托理財(cái)市場回顧與展望，P6，2011年11月。

③《中國人民銀行法》第33條規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。相應(yīng)的，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第29條規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同中國人民銀行、國務(wù)院財(cái)政部門等有關(guān)部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事件處置預(yù)案，明確處置機(jī)構(gòu)和人員及其職責(zé)，處置措施和處置程序，及時(shí)、有效地處置銀行業(yè)突發(fā)事件。

④《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

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責(zé)任編輯、校對：秦學(xué)詩