我國高校經(jīng)濟責任審計的歷史沿革及發(fā)展

董 濤，趙界歡

(山東工商學院 a.審計處;b.后勤處，山東 煙臺264005)

新修訂后的高校會計制度于2014年開始實施，新版中國內(nèi)部審計準則也于2014年開始實行，審計署關于《內(nèi)部審計工作規(guī)定(征求意見稿)》也于今年下發(fā)，這些政策及征求意見稿的出臺公布，預示著高校經(jīng)濟責任審計工作必須要進行重大調(diào)整，對經(jīng)濟責任審計的研究也必須跟進。

一、研究綜述

隨著高校運行機制和規(guī)模的變化，高校辦學的自主權和資源的配置權越來越強，高校的組織機構設置、服務和監(jiān)督機制、教學和科研業(yè)務都越來越復雜，開展高校經(jīng)濟責任審計對增強高校領導人的責任和服務意識，對高校運轉過程的反腐倡廉都有很有效的監(jiān)督和遏制作用［1－2］。但我國目前的高校經(jīng)濟責任審計存在很多問題，諸如領導不重視、過于關注財政財務審計、審計力度不夠、審計手段滯后、審計人員專業(yè)勝任能力有待加強、審計結果利用不足等問題［3－4］。

最新高校財務制度和審計法規(guī)等的變化、高校運行過程中腐敗存在的諸多問題以及高校經(jīng)濟責任審計現(xiàn)狀，對審計提出了更高的要求，迫使高校經(jīng)濟責任審計必須進行改進和完善［5］。高校經(jīng)濟責任審計應從體制創(chuàng)新、制度建設、審計范圍、審計方法、審計評價指標體系、人員素質(zhì)等方面進行相應的改進［3，6］。體制創(chuàng)新方面，多數(shù)學者都認為我國高校內(nèi)部應設置審計委員會，增強審計的權威性和獨立性［7］;制度建設方面主張應完善制度建設，建立審計問責制和內(nèi)部控制制度等［8］;審計范圍應跳離傳統(tǒng)的以財政財務責任為主的審計，拓展到以內(nèi)部管理、風險管理等主導的責任審計，協(xié)助高校廉潔高效運轉［9］;審計方法需在原來傳統(tǒng)手工審計的基礎上，借用更為先進的信息技術，提高審計效率;經(jīng)濟責任審計評價指標體系的設置，有的學者認為應從真實性、合法性和效益性三方面進行指標設置［10］，也有學者認為應借助于平衡計分卡從財務、客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程、學習和成長四個方面進行經(jīng)濟責任評價［11］，還有學者認為應從內(nèi)部、外部、運行等方面進行高?？冃гu價［12］，國內(nèi)外不同的學者對于高?？冃徲嬙u價指標的選擇方面都給出了自己的看法，但國外沒有開展內(nèi)部經(jīng)濟責任審計的說法，這有別于我國，開展經(jīng)濟責任審計與我國獨特的經(jīng)濟監(jiān)督機制和行政體制有關。

綜上所述，我國學者對于高校經(jīng)濟責任審計的研究是基于我國高校運行體制和監(jiān)督機制的基礎上進行的深入研究，本研究是在學習借鑒大量國內(nèi)學者研究的基礎上，針對目前我國高校經(jīng)濟責任審計現(xiàn)狀，從高校經(jīng)濟責任審計的歷史沿革、發(fā)展變化及未來的審計展望三個方面進行了深入探討，目的是促使高校經(jīng)濟責任審計工作盡快完善，順應時代發(fā)展的要求。

二、高校經(jīng)濟責任審計的歷史沿革

1997年教育部印發(fā)《高等學校有關行政負責人經(jīng)濟責任審計實施辦法》和《教育系統(tǒng)企業(yè)單位有關負責人經(jīng)濟責任審計實施辦法》，兩個辦法均對高校經(jīng)濟責任審計的對象、內(nèi)容和程序等作了規(guī)定。教育部、財政部發(fā)布了(教財［2000］14號)《關于高等學校建立經(jīng)濟責任制加強財務管理的幾點意見》，要求高等學校按校內(nèi)管理層次分別建立各級經(jīng)濟責任制一級管好一級，一級帶動一級，一直抓到每一基層經(jīng)濟單位，經(jīng)濟責任制的內(nèi)容應貫穿于高校財經(jīng)工作的全過程［13－14］。自此高校經(jīng)濟責任審計工作全面推行。

2006年全國人大常委會修訂了《中華人民共和國審計法》，將經(jīng)濟責任審計寫入了審計法，規(guī)定審計機關對國家機關和依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應負經(jīng)濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督。2007年教育部發(fā)布了《教育部關于進一步加強省屬高校領導干部經(jīng)濟責任審計工作的意見》(教財［2007］13號)，明確指出各省級教育行政部門要充分認識經(jīng)濟責任審計工作的重要性，明確省屬高校領導干部經(jīng)濟責任審計范圍、審計程序、審計內(nèi)容等，并提出建立高校領導干部經(jīng)濟責任審計報告交接制度［15］。2009年中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》，對高校內(nèi)部審計工作做了更全面、細致的指導。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了關于《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，強調(diào)地方各級黨委和政府要切實加強對經(jīng)濟責任審計工作的領導，黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員要依法依規(guī)自覺接受、主動配合經(jīng)濟責任審計，界定了被審計領導干部在履行經(jīng)濟責任過程中對存在問題所應承擔的直接責任、主管責任、領導責任［16］。依據(jù)中央規(guī)定2011年教育部發(fā)布了《教育部關于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟責任審計工作的通知》(教財［2011］2號)，指出根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，各地、各高校(單位)應將審計對象全部納入審計范圍，依法界定審計內(nèi)容，公布審計結果，嚴格責任追究等［17］。

自1997年教育部頒發(fā)文件明確高校經(jīng)濟責任審計的工作內(nèi)涵以來，國家不斷出臺法律法規(guī)，對經(jīng)濟責任審計工作提供了有效的法律依據(jù)。教育部針對高校經(jīng)濟責任審計工作也出臺了若干文件，對高校經(jīng)濟責任審計的具體工作做了明確規(guī)定，高校經(jīng)濟責任審計工作隨之不斷完善發(fā)展。

三、高校經(jīng)濟責任審計發(fā)展變化情況

高校經(jīng)濟責任審計工作經(jīng)過這些年的發(fā)展，越來越受到國家的重視，隨著國家不斷出臺有關法律法規(guī)，高校經(jīng)濟責任審計的工作從其政策依據(jù)、組織變化、審計涵義、審計客體、審計工作運用結果等五個方面不斷發(fā)展變化。

(一)高校經(jīng)濟責任審計工作政策依據(jù)的變化

在2009年中國內(nèi)部審計協(xié)會《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》發(fā)布前，高校經(jīng)濟責任審計可操作的依據(jù)僅有國家教育委員會1997年發(fā)布的教育系統(tǒng)內(nèi)部審計規(guī)范，缺乏規(guī)范的作業(yè)程序?！秲?nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》對高校經(jīng)濟責任審計的原則、計劃立項與實施、審計內(nèi)容、審計評價、審計結果等做出了全面的指導，使高校經(jīng)濟責任審計工作開展有了比較充分的依據(jù)。為了更好地發(fā)揮內(nèi)部審計準則在規(guī)范內(nèi)部審計行為，提升內(nèi)部審計質(zhì)量方面的作用，中國內(nèi)部審計協(xié)會對2003年以來發(fā)布的內(nèi)部審計準則進行了全面、系統(tǒng)的修訂。最新發(fā)布第1101號至第2307號內(nèi)部審計準則于2014年1月1日開始實行，其中內(nèi)部審計基本準則、內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范、內(nèi)部控制審計準則、績效審計準則、內(nèi)部審計質(zhì)量控制準則為此次重點修訂的準則，同時對審計計劃、審計通知書等準則的部分內(nèi)容和表述進行重新修訂，更加規(guī)范了作業(yè)程序，其結果對內(nèi)審工作提出了更高的要求［18］。高校經(jīng)濟責任審計作為高校內(nèi)部審計工作的一項重要工作，必將順應新的內(nèi)審準則要求而發(fā)展變化。

(二)高校經(jīng)濟責任審計組織的變化

根據(jù)1997年《高等學校有關行政負責人經(jīng)濟責任審計實施辦法》文件，規(guī)定高等學校校級行政負責人的經(jīng)濟責任審計，由任免這些負責人的主管部門授權本部門審計機構組織實施;對高等學校中層行政負責人的經(jīng)濟責任審計，由學校決定后經(jīng)組織或人事部門提請，學校內(nèi)部審計機構負責實施。2009年中國內(nèi)部審計協(xié)會出臺《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》文件，要求高校應建立經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議一般由組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計等部門組成，并注明聯(lián)席會議的主要職責［19］。2011年教育部出臺《關于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟責任審計工作的通知》文件，要求健全經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度。目前，許多高校尚未建立聯(lián)席會議制度。

(三)高校經(jīng)濟責任審計涵義的變化

最早高等學校經(jīng)濟責任審計，是為了客觀公正地評價這些負責人在管理職責范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動中的業(yè)績和對存在的問題應負的責任，促進加強學校的財經(jīng)管理，各高校實際操作側重于財務收支活動審計。經(jīng)過多年發(fā)展，2009年以來，高校關于經(jīng)濟責任審計，是指領導干部任職期間對其所在部門、單位財務收支以及有關經(jīng)濟活動真實性、合法性和效益性應當負有的責任進行綜合客觀評價。自此高校經(jīng)濟責任審計工作重點改為如何對領導干部經(jīng)濟責任進行客觀、公正、實事求是地評價。2011年審計署出臺《關于印發(fā)深化經(jīng)濟責任審計工作指導意見的通知》文件，要求審計評價要與審計內(nèi)容相統(tǒng)一，既要反映被審計領導干部履行經(jīng)濟責任的業(yè)績，又要反映存在的問題，評價結論要有充分的審計證據(jù)支持。近幾年，高校內(nèi)審計人員一直致力于客觀、真實評價領導干部經(jīng)濟責任的審計［20］。2014年新出臺的審計準則，對內(nèi)審審計描述為，是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評價組織的業(yè)務活動、內(nèi)部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標［18］。這意味著高校經(jīng)濟責任審計工作也應適應新的準則要求，在原來工作基礎上，提升管理職能，結合內(nèi)部控制審計、風險管理審計，幫助高校完善治理和增加其價值，最終協(xié)助高校實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標。

(四)高校經(jīng)濟責任審計客體的變化

隨著相關法律法規(guī)不斷完善，高校經(jīng)濟責任審計客體也發(fā)生了很大變化。前期高校經(jīng)濟責任審計工作主要是圍繞財務收支活動來進行的，具體包含:從辦學經(jīng)費的籌集及使用效益情況，各項收入和支出是否納入學校預算及使用是否合理;各項資產(chǎn)是否安全完整及保值增值;債權、債務是否清楚，有無糾紛和遺留問題;經(jīng)濟決策是否按規(guī)定程序辦理;是否遵守財經(jīng)法規(guī)和財務制度，內(nèi)控制度是否健全完善等六個方面［21］。當然，不同領導崗位，針對崗位實際情況審計的內(nèi)容還會有所調(diào)整。2009年的《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》文件出臺后，在原來的基礎上，增加是否依法履行經(jīng)濟管理職責和經(jīng)濟責任目標完成情況的審計內(nèi)容。除此之外，對經(jīng)濟責任審計評價方法、領導干部應承擔的經(jīng)濟責任以及關于評價的一些常用指標都進行了相關規(guī)定。自此高校經(jīng)濟責任審計工作在關注財務收支是否合法合規(guī)基礎上，更側重于領導干部經(jīng)濟管理職責和經(jīng)濟責任目標完成情況的審計評價。2014年新內(nèi)部審計準則的出臺，對內(nèi)審人員提出了更高的要求，高校經(jīng)濟責任審計工作在新形勢下，應結合以往經(jīng)驗，加強提升組織治理水平，促進價值增值以及實現(xiàn)組織目標中的重要作用，提升內(nèi)部審計的層次。

(五)高校經(jīng)濟責任審計運用結果的變化

高校經(jīng)濟責任審計終結后，審計部門應當向委托部門提交審計結果報告，應當建立被審計領導干部所在部門、單位的基本情況數(shù)據(jù)庫，確定領導干部新任期的基期數(shù)據(jù)，有利于對下一任期經(jīng)濟責任審計工作的開展，同時也為相關審計事項提供基礎性審計資料。2011年教育部出臺《關于做好教育系統(tǒng)責任審計工作的通知》(教財［2011］2號)文件，要求加大經(jīng)濟責任審計結果運用力度，向干部管理監(jiān)督部門提供有質(zhì)量的審計結果，將審計結果作為考核、任免、獎罰被審計領導干部的重要依據(jù)。進一步完善上下級審計機關之間有效的審計結果和審計信息的交流、共享機制。建立經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結果公告制度，促進經(jīng)濟責任制審計工作法制化、規(guī)范化、科學化［17］。對高校經(jīng)濟責任審計結果及其運用提出更多、更高的要求。高校經(jīng)濟責任審計工作應逐步實現(xiàn)結果公示，既要提高審計質(zhì)量，又要加強審計結果運用效果。2014年新出臺的審計準則，包含后續(xù)審計具體準則。后續(xù)審計，主要是針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，跟蹤檢查被審計單位所采取的糾正措施及改進效果，審查、評價后，再出具后續(xù)審計報告。今后高校經(jīng)濟責任審計工作中，對于重要的審計事項，可以通過后續(xù)審計，檢查審計結果運用效果，以促使無效行為或事項徹底整改，達到增加高校價值和實現(xiàn)其目標的目的［18］。

四、新形勢下高校經(jīng)濟責任審計工作未來展望

高校會計制度的改進、內(nèi)部審計準則的修訂以及高校運行環(huán)境的變化，預示著高校經(jīng)濟責任審計工作必須要順應新的法律法規(guī)及環(huán)境的變化進行改革。根據(jù)前述政策和環(huán)境給高校內(nèi)審帶來的變化，我們認為高校經(jīng)濟責任審計應從制度建設、組織建設、人力資源建設、職業(yè)道德規(guī)范建設、審計作業(yè)程序建設、管理信息系統(tǒng)建設等六個方面加大工作進程，使高校經(jīng)濟責任審計工作早日順應新的發(fā)展需求。

(一)完善制度建設

高校經(jīng)濟責任審計工作經(jīng)過這些年的發(fā)展，大多數(shù)高校已經(jīng)制定了相關規(guī)章制度。近幾年，國家陸續(xù)出臺了關于經(jīng)濟責任審計的通知規(guī)定，2014年新的審計準則也開始實施，高校應依據(jù)新的法律法規(guī)對本校內(nèi)審的相關規(guī)章制度進行修訂，并對工作流程也做進一步的完善，為高校經(jīng)濟責任審計工作的實際操作提供制度保障。

(二)加強組織建設

從這十幾年高校經(jīng)濟責任審計的開展情況來看，一些高校未建立經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度。各高校應認真貫徹執(zhí)行《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》及《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》行業(yè)規(guī)定，建立聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由紀檢、組織、人事、資產(chǎn)、審計等部門組成。聯(lián)席會議的主要職責是研究制定有關經(jīng)濟責任審計的政策和制度，監(jiān)督檢查、交流通報經(jīng)濟責任審計工作開展情況，協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的問題。聯(lián)席會議下設辦公室，其主要職責是研究起草有關經(jīng)濟責任審計的法規(guī)、制度和文件，研究提出年度經(jīng)濟責任審計計劃草案，總結推廣經(jīng)濟責任審計工作經(jīng)驗，督促落實聯(lián)席會議決定的有關事項等［16］。

(三)有計劃地進行人力資源建設

隨著高校辦學規(guī)模的擴大和新校區(qū)建設的全面鋪開，高校各部門領導的經(jīng)濟責任也愈來愈強，高校經(jīng)濟責任審計也就愈發(fā)重要，但由于審計隊伍有限，審計力量不足的問題更加突出。審計部門要想在較短的時間內(nèi)，把這么多的領導干部逐個進行審計，顯然是不可能的，審計質(zhì)量也難以保證。同時，高校經(jīng)濟責任審計工作對內(nèi)審人員的素質(zhì)要求很高，既要求懂得審計、會計、財務、稅務、統(tǒng)計、法律和信息技術等專業(yè)知識，以及與組織業(yè)務活動相關的專業(yè)知識，還要有較強的調(diào)查研究分析能力和較高的政策把握水平［18］。但目前，審計人員多出身財務，綜合素質(zhì)適應不了高校經(jīng)濟責任審計的需要。因此，高校應有計劃地引進復合型審計人員或加強現(xiàn)有審計工作人員繼續(xù)教育及專項培訓，使審計人員盡快適應新形勢下審計工作的需要。

(四)嚴格自律，加強職業(yè)道德規(guī)范建設

高校內(nèi)部審計人員應遵循行業(yè)規(guī)定，遵守內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范，自我約束。執(zhí)業(yè)時應誠實、守信、廉潔、正直，要客觀、真實反映審計事項;在履行職責時還應具備相關專業(yè)知識及技能并不斷學習，提高執(zhí)業(yè)水平;應嚴格執(zhí)行保密制度，避免非故意泄密的可能性［18］。

(五)與時俱進，進行審計作業(yè)程序建設

今年新的審計準則出臺，對內(nèi)審工作作業(yè)程序準則進行了修訂，包含審計計劃、審計通知書、審計證據(jù)、審計工作底稿、結果溝通、審計報告等9個具體準則［18］。對高校經(jīng)濟責任審計工作具體實施提供了科學、系統(tǒng)的依據(jù)。今后，在進行領導責任審計時，審計人員應在總結原有的工作經(jīng)驗基礎上，結合新的行業(yè)準則，更加科學、嚴謹?shù)亻_展工作。

(六)逐步開展并進行管理信息化建設

高校應積極開展并建立相應的內(nèi)部審計管理信息系統(tǒng)，即構建信息化條件下的審計工作流程，從審計項目計劃的編制、審計實施及質(zhì)量控制、審計報告、審計成果利用及后續(xù)審計等都可以借助信息系統(tǒng)高效完成。在設計內(nèi)部審計流程信息化過程中，對于每一環(huán)節(jié)都應該考慮到高校業(yè)務和管理的特點，開發(fā)或購買適合高校特點的內(nèi)部審計信息系統(tǒng)。目前許多高校前期已購買了專業(yè)審計軟件，但大多因為審計人員或軟件問題等，沒有很好地利用，這就需要高校在現(xiàn)有的管理信息系統(tǒng)基礎上，增加各部門、單位績效考核數(shù)據(jù)模塊，用計算機技術對大量的數(shù)據(jù)進行處理，從而提高高校內(nèi)部審計，包括經(jīng)濟責任審計的效率和效果。

［1］錢年根.對高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計的思考［J］.安徽工業(yè)大學學報:社會科學版，2004，(1):135－142.

［2］張鵬，張佳春.經(jīng)濟責任審計對高校行政權力的作用［J］.會計之友，2010，(8):92－95.

［3］陳洪玉.對高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計工作的思考［J］.云南財貿(mào)學院學報，2008，(3):56－58.

［4］宋海紅.透析高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計［J］.經(jīng)濟師，2004，(7):44 －46.

［5］宋孟寧，蒲文婷.高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計風險成因及對策研究［J］.天水師范學院學報，2010，(2):138－140.

［6］王奇杰.高校部門負責人經(jīng)濟責任審計評價指標體系研究［J］.事業(yè)財會，2008，(1):78－80.

［7］閻銀泉.對創(chuàng)新高校內(nèi)部審計模式的思考［J］.審計與經(jīng)濟研究，2005，(5):36－39.

［8］史偉民.如何加強高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2008，(8):43－36.

［9］吳建蓮.高校開展任中經(jīng)濟責任審計初探［J］.時代金融，2012，(7):31－33.

［10］武亮.企業(yè)內(nèi)部領導人員經(jīng)濟責任審計評價研究［D］.太原:山西財經(jīng)大學，2007.

［11］Vernon PDoerwiler，Mehenna Yakhou.高等教育新論一多學科的研究［M］.王承緒，徐輝，譯.杭州:浙江教育出版社，2001.

［12］Flint D.Philosophy and principles of Auditing:An Introduction［J］.Macmillan Education Ltd，1998，(9):20 －21.

［13］陳欣，陳遙根.關于如何做好高校校長經(jīng)濟責任審計的思考［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992561/3096483.html，2014 －07 －12.

［14］教育部，財政部.關于高等學校建立經(jīng)濟責任制加強財務管理的幾點意見［M］.北京:北京大學出版社，2013.

［15］北京大學出版社.教育部關于進一步加強省屬高校領導干部經(jīng)濟責任審計工作的意見［M］.北京:北京大學出版社，2013.

［16］北京大學出版社.中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定［M］.北京:北京大學出版社，2013.

［17］北京大學出版社.教育部關于做好教育系統(tǒng)責任審計工作的通知(教財【2011】2號)［M］.北京:北京大學出版社，2013.

［18］中國內(nèi)部審計協(xié)會.中國內(nèi)部審計準則［EB/OL］.http://www.ciia.com.cn/，2014 －07 －14.

［19］中國內(nèi)部審計協(xié)會.內(nèi)部審計實務指南第4 號——高校內(nèi)部審計［EB/OL］.http://www.ciia.com.cn/，2014－07－14.

［20］北京大學出版社.審計署關于印發(fā)深化經(jīng)濟責任審計工作指導意見的通知［M］.北京:北京大學出版社，2013.

［21］高等教育委員會.高等學校有關行政負責人經(jīng)濟責任審計實施辦法(教審〔1997〕2號)［EB/OL］.http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?gid=31499，2014 －07 －14.