城中村改造：亟待包容性破題的人地矛盾

賀雪峰

導(dǎo)讀：由于目前改造功能及目標(biāo)的各種不穩(wěn)定因素，城中村改造很可能會(huì)使改造趨勢誤入歧途，所以對城中村的改造現(xiàn)狀及發(fā)展前景多問幾個(gè)為什么、探尋其中的諸多困境及其破解策略十分有必要，相當(dāng)意義上也是對當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中妥善解決城鄉(xiāng)二元體制矛盾、共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的重要惠民舉措。在當(dāng)前轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，必須要清楚地認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)前及未來相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，地方政府應(yīng)將主要的財(cái)政資源用于建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是用在單純的城中村改造上面，這將有利于漸進(jìn)式地有效化解受損群體的生存困境。

關(guān)鍵詞：城中村改造；制度瓶頸；多贏格局；財(cái)政資源

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.009

城中村改造近年來引起廣泛關(guān)注，新一屆政府也將城中村和棚戶區(qū)改造納入到本屆政府的工作重點(diǎn)之中了。由于目前改造功能及目標(biāo)的各種不穩(wěn)定因素，城中村改造很可能會(huì)使改造趨勢誤入歧途，所以對城中村的改造現(xiàn)狀及發(fā)展前景多問幾個(gè)為什么、探尋其中的諸多困境及其破解策略十分有必要，相當(dāng)意義上也是對當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中妥善解決城鄉(xiāng)二元體制矛盾、共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的重要惠民舉措。

一、城中村改造中的錯(cuò)綜關(guān)系及制度瓶頸

城中村是在快速的城市化進(jìn)程中，由于城郊土地被大量征用，原有的農(nóng)村聚落為城市建設(shè)用地所包圍或被納入城市建設(shè)用地范圍而形成的。簡單地說，“城中村”就是被城市包圍的村莊。從城中村所引發(fā)問題來看，“城中村”往往也是“問題村”，即在土地利用、建設(shè)景觀、規(guī)劃管理、社區(qū)文化等方面表現(xiàn)出的強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾，影響城市的建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展秩序?！俺侵写濉钡耐恋厝匀粚儆谵r(nóng)村集體建設(shè)用地，房屋為農(nóng)民自建或村社集體所建并用于出租的非商品房。為了獲取盡可能多的房租收益，城中村農(nóng)民個(gè)人或村社集體所建的房屋大都十分密集擁擠。城中村雖然已被城市包圍，但城中村的村民仍然是農(nóng)村戶籍，村社集體經(jīng)濟(jì)組織仍然存在并發(fā)揮著作用。

因?yàn)槌侵写逡呀?jīng)被城市所包圍，城中村往往成為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的租住地。城中村房屋比較雜亂擁擠，居住條件不夠好，且臟亂差，但一是廉價(jià)，二是方便，因此成為進(jìn)城農(nóng)民的首選。據(jù)陳錫文說，“調(diào)查顯示，在2011年，50%的進(jìn)城農(nóng)民工住的是用工單位提供的集體宿舍，47%租住在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住房”。[1]農(nóng)民工收入比較低，只能租住在相對廉價(jià)而擁擠的城中村。低收入的農(nóng)民工群體，臟亂差的城中村環(huán)境，甚至還伴生有黃賭毒，城中村因此被一些人稱作“城市之瘡”，城中村也常被比作中國的城市貧民窟，藍(lán)宇蘊(yùn)則稱城中村為“類貧民窟”。杭州原市委書記王國平認(rèn)為，“‘城中村是城鄉(xiāng)差距、市民與農(nóng)民、本地人與外地人差距的集中反映，如果不改造，很可能演變成西方的‘貧民窟，嚴(yán)重影響城市建設(shè)管理與穩(wěn)定”。[2]當(dāng)然，還有一種意見認(rèn)為，“城中村”處于城市中心地帶，良好的區(qū)位，臟亂差的環(huán)境，形成了尖銳的視角對立。通過改造，可以極大地提高城中村地帶土地的價(jià)值，集約節(jié)約利用土地。這正是當(dāng)前國土部推動(dòng)城市“三舊”改造的動(dòng)力。

那么，當(dāng)前中國城中村的狀況如何呢？珠三角是城中村最為密集的地區(qū)。深圳特區(qū)內(nèi)有71個(gè)“城中村”（2004），戶籍人口僅為7.64萬人，外來人口達(dá)64.53萬人。[3]深圳特區(qū)內(nèi)200多萬流動(dòng)人口的半數(shù)居住在城中村，但特區(qū)內(nèi)72個(gè)城中村的土地面積僅10km2，這些城中村的平均人口密度高達(dá)10萬人/km2，而深圳特區(qū)平均人口密度為6532人/km2。[4]2000年珠海提出“改造城中舊村、創(chuàng)建精品社區(qū)”的目標(biāo)，要在3年內(nèi)全部消滅26個(gè)城中村。2005年北京提出要在3年內(nèi)改造四環(huán)以內(nèi)的及奧運(yùn)場館周邊的171個(gè)城中村。[5]城中村數(shù)量多，改造所需資金極為巨大，例如改造廣州138個(gè)城中村所需資金的保守估計(jì)是2000億元。[6]只有1000多戶籍居民的深圳大沖村住有6萬人。[7]

當(dāng)前改造城中村的主要措施有三：（1）政府直接投資改造城中村，例如被稱為“紹興模式”的紹興市城區(qū)，投資30億元改造了41個(gè)城中村，拆遷舊房建筑面積約235萬m2，建設(shè)安置房建筑面積為250萬m2，改善35萬農(nóng)民的居住環(huán)境；（2）通過市場運(yùn)作，借助房地產(chǎn)項(xiàng)目改造城中村，這種模式以珠?！伴_發(fā)商主導(dǎo)型”改造模式最為典型，即政府劃出地塊，根據(jù)城市總體規(guī)劃，由開發(fā)商進(jìn)行投資策劃，獨(dú)立承擔(dān)拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)等，在整個(gè)改造過程中政府不直接投入任何資金，而是通過減免地價(jià)等市場運(yùn)作方式促進(jìn)開發(fā)商的積極性；（3）通過城中村人口城市化、村集體經(jīng)濟(jì)股份化、變革村民身份與經(jīng)濟(jì)方式，間接推動(dòng)城中村改造。[8]

以上所引所述，可以歸結(jié)為兩點(diǎn)。一是當(dāng)前全國大中城市都普遍存在城中村，城中村是進(jìn)城農(nóng)民工的主要租住地，城中村建筑無序，環(huán)境臟亂差，甚至黃賭毒泛濫。因此之故，中國城市中的城中村成了類一般發(fā)展中國家的貧民窟，成為“城市之瘡”。二是因?yàn)榍懊孢@個(gè)原因，地方政府都有極強(qiáng)的改造城中村的動(dòng)力，卻又缺少改造城中村所需要的巨大財(cái)力及能力。

二、城中村改造中的政策頑疾及融資風(fēng)險(xiǎn)

作為“城市之瘡”的城中村，外觀不雅，藏污納垢，且往往地處城市中心位置，這對“城市像歐洲”的中國來講，實(shí)在是難堪的事情。如果地方政府可以對城中村進(jìn)行改造，將城中村變成精品社區(qū)，這就是了不起的政績。

改造城中村，政府就要對拆遷農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。城中村建設(shè)的密度很高，握手樓比比皆是，一個(gè)農(nóng)戶有幾千平方米用于出租的房子，在城中村是正常不過的事情。政府拆遷，就要給農(nóng)戶補(bǔ)償，一般要按1：1還建，而在上海，地方政府是按1：3還建的。好在上海城中村相對于珠三角更守規(guī)矩，很少違規(guī)搭建，因此每戶住宅面積只有200～300m2，還建商品房也就在600～900m2，市價(jià)大致是1000萬元。但即使如此，也還是會(huì)出現(xiàn)釘子戶，會(huì)要高價(jià)，從而不得不提高拆遷補(bǔ)償。

城中村過去的土地是集體所有，集體所有土地上所建住宅是沒有“兩證”，不能上市交易的，因此，城中村農(nóng)民自建住房的房價(jià)要遠(yuǎn)低于同樣地段的商品房?，F(xiàn)在通過城中村改造，城中村農(nóng)民按1：1獲得還建的“雙證”俱全商品房，且此商品房所處環(huán)境要遠(yuǎn)比過去臟亂差的、建筑無序設(shè)施不全的城中村農(nóng)民自建房好，這樣，城中村農(nóng)民就可以因?yàn)椴疬w而獲得巨大利益，由此獲得上千萬元的補(bǔ)償也頗常見。也就是說，城中村改造不僅讓原城中村村民從此住上了環(huán)境優(yōu)美設(shè)施良好的精品小區(qū)，而且可以獲得巨大的補(bǔ)償。城中村改造對城中村村民有利。這個(gè)意義上講，地方政府通過投入巨資來改造城中村，城中村民得利益，政府得形象。

當(dāng)然，政府出錢來改造城中村以得形象，所需巨資并非很容易出得起。比如廣州早在2005年計(jì)算改造全部130多個(gè)城中村就需要投入2000億的巨資，而為召開亞運(yùn)會(huì)所改造海星沙一個(gè)村，廣州市政府據(jù)說就拿出了40億元。對于絕大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施欠帳很多的城市，很難拿得出如此巨額資金來改造城中村。

政府改造拿不出錢，就通過市場，就引入企業(yè)來改造如何？城中村所處區(qū)位大都是在城市黃金地帶，這些地帶寸土寸金。城中村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，環(huán)境臟亂差，黃金寶地上的建筑卻無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的市場價(jià)值。若引進(jìn)資金對城中村改造，資本在拆遷后再利用這塊黃金地段建設(shè)高尚住宅小區(qū)或用于商業(yè)目的，高房價(jià)就可能給企業(yè)以回報(bào)，彌補(bǔ)拆遷支出后還有盈余，這樣一來，地方政府不出錢，企業(yè)有盈利，農(nóng)民得利益，城市得形象，就成為了真正多贏的格局。

為了得到這個(gè)多贏格局，地方政府也要讓利。因?yàn)槌侵写迨羌w建設(shè)用地。按照法律，集體建設(shè)用地只能由地方政府征收，然后必須經(jīng)由招拍掛程序在土地二級(jí)市場上拍出。地方政府為了好事辦好，往往免收土地出讓金，而將征收拆遷農(nóng)村建設(shè)用地相當(dāng)于劃撥到企業(yè)，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。無論如何，即使政府沒有獲得土地出讓金，城中村改造也沒有損失地方政府的任何利益，結(jié)果卻是開發(fā)商賺錢，城中村村民致富，之前的“城市之瘡”不花任何成本就被清除掉了。

是這樣的嗎？其實(shí)不是。為什么？因?yàn)榈胤秸谝M(jìn)開發(fā)商進(jìn)行建設(shè)，免收土地出讓金之外，城中村地帶所建大量商品房增加了城市房地產(chǎn)市場的商業(yè)供給，從而稀釋了城市房地產(chǎn)的價(jià)值?；蛘哒f，在一個(gè)相對封閉的城市，對房地產(chǎn)的需求是相對固定的，增加的商品房供給會(huì)稀釋城市房地產(chǎn)所附著在土地上的價(jià)值。或者說，城中村的開發(fā)為市場提供了大量的商品房，就使地方政府不再可能在城郊新征建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)，從而損失了潛在的農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，也就是潛在的土地財(cái)政收入。世界上就沒有無緣無故的財(cái)富。從這個(gè)意義上講，城中村改造，即使是由企業(yè)來拆遷還建、市場運(yùn)作，地方政府仍然是通過損失潛在的土地財(cái)政收入來投入了巨資，而不是只有人賺錢卻沒有人虧本。

三、城中村改造中的拆建依賴及資源浪費(fèi)

還有一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，城中村位置地處城市中心，在城市中心建筑低價(jià)值的房產(chǎn)，無法實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，這樣就沒有集約節(jié)約利用土地。通過將城市中心低矮陳舊的房屋拆除，建設(shè)高大現(xiàn)代的建筑，才能充分實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。從開發(fā)商的角度來看，這樣想是對的。但拆除城市中心地帶的低矮舊房，建高價(jià)值住房，其實(shí)質(zhì)含義是稀釋了城市房地產(chǎn)的價(jià)值，總體來講，這種的拆舊建新并沒有產(chǎn)生出新的價(jià)值出來。這個(gè)道理很多人不懂，因此會(huì)出現(xiàn)很多城市將市政府由老城區(qū)搬出來建在新城區(qū)，卻兩邊都會(huì)賺錢的故事。這個(gè)故事說，市政府所在的城市中心土地值錢，因此，搬走市政府，將土地出售，可以賣出高價(jià)。市政府建在新城區(qū)又會(huì)帶動(dòng)新城區(qū)土地的升值，就又可以賺錢。搬遷市政府本來是一件耗資巨大的事情，到了這個(gè)故事中卻變成了拆也賺錢建也賺錢的好事。世界上怎么可能有這樣的好事？與拆市政府建市政府故事同樣的還有城市挖湖填都賺錢的故事。從一個(gè)城市內(nèi)的小局部來講，也許拆與建市政府或填與挖湖都賺錢，從一個(gè)城市的整體來看，則一個(gè)局部所獲利益正是通過這個(gè)城市整體利益被攤薄為代價(jià)的。反過來拆建市政府是要花錢的，填挖湖泊也是要花錢的。

同樣，城中村改造，無論制度設(shè)計(jì)多么復(fù)雜，其本質(zhì)都是將之前城中村建筑拆除，再建新的建筑。因?yàn)樾陆ㄖA(chǔ)設(shè)施更好，建筑密度更高（關(guān)鍵是樓層高），產(chǎn)權(quán)更清晰，新建筑就具有更高的市場價(jià)值，從而可以讓開發(fā)商賺錢和城中村村民致富。但問題是，之前城中村中的建筑是具有很高使用價(jià)值的，這部分建筑被拆除了，非常浪費(fèi)，非常可惜，非常不低碳。之前城中村的建筑也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所積淀下來的物質(zhì)成果，現(xiàn)在卻似乎是因?yàn)檫@塊土地可以實(shí)現(xiàn)更高的市場價(jià)格，而一定要拆除，卻沒有看到在被拆出的城中村土地上所實(shí)現(xiàn)的更高地價(jià)，不過是稀釋和攤薄了整個(gè)城市中其他建筑的價(jià)值而已，并沒有創(chuàng)造出新的價(jià)值。這種通過拆遷，通過不斷地毀壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所形成的仍然具有高度使用價(jià)值的物質(zhì)積淀來進(jìn)行建設(shè)的思路，是開發(fā)商的思路，這種思路極大地破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所積累下來的成果，造成了巨大的浪費(fèi)。

當(dāng)前國土部正推動(dòng)城市“三舊”改造，表面上看起來是為了集約節(jié)約利用城市土地，實(shí)際上卻對本來仍然具有巨大使用價(jià)值的所謂“三舊”這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的物質(zhì)成果的摧毀。這是極大的浪費(fèi)，這是極大的犯罪。中國今天仍然處于發(fā)展中階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的物質(zhì)成就依然不夠多，人民還無法享受到充裕的物質(zhì)成果?，F(xiàn)在卻將本來建設(shè)得好好的大量樓房基礎(chǔ)設(shè)施炸掉重建，這是多么讓人心疼啊。這樣來集約節(jié)約土地，難道今天中國的土地已經(jīng)少到必須將其實(shí)相當(dāng)不錯(cuò)的所謂城市“三舊”的良好建筑炸掉的地步嗎？中國有960萬km2，難道就缺少已經(jīng)建有良好建筑的所謂城市“三舊”的那點(diǎn)土地？難道中國農(nóng)村13萬km2多宅基地上的農(nóng)民不都是眼巴巴地期望自己可以到城市“三舊”建筑中獲得一席之地嗎？農(nóng)民可以占有大量土地而缺少在土地上進(jìn)行建筑的資金，農(nóng)民目前在農(nóng)村自家宅基地上所建住房質(zhì)量，難道不都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)劣于城市“三舊”建筑的嗎？

四、城中村改造中的受損群體及劣勢處境

城中村中有兩種居民，一種是城中村村民，這些村民出租住房賺錢，當(dāng)起了食利者。這部分人只占城中村居民的少數(shù)。第二種是來城中村租房的房客，其主體是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工。城中村基礎(chǔ)設(shè)施不好，環(huán)境臟亂差，所以房租低，正好為進(jìn)城農(nóng)民工提供廉價(jià)住所。城中村地處市中心，正好也為農(nóng)民工務(wù)工經(jīng)商提供了方便。雖然擁擠但很廉價(jià)，雖然臟亂差但很方便居住，讓農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，變得容易。農(nóng)民工因此可以在城市賺到錢，而回農(nóng)村老家消費(fèi)。現(xiàn)在將能有效容納農(nóng)民工的城中村拆除了，農(nóng)民工就沒有廉價(jià)而方便的居所，他們進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所賺收入的更多部分就要用來支付房租，他們因此更加無法為回農(nóng)村老家消費(fèi)而積蓄，也更加沒有能力為體面進(jìn)城而積蓄。

地方政府為了解決農(nóng)民工的住處，而不得不修建更多的廉租房。地方政府所修建的廉租房不可能在城市中心，只可能修建在地價(jià)不高、區(qū)位不好的城市邊緣地帶，農(nóng)民工到這些城市邊緣地帶的廉租房居住，他們務(wù)工經(jīng)商都變得極其不便。結(jié)果往往是，政府花錢建了廉租房，農(nóng)民工還不愿意來居住。這樣看來，城中村改造還改造出了一個(gè)只有受害而無任何獲益的群體，這個(gè)群體就是進(jìn)城農(nóng)民工。進(jìn)城農(nóng)民工因?yàn)槭チ顺侵写暹@個(gè)廉價(jià)的居所，而更難在城市謀取收入高的就業(yè)，因而要更多地支付房租，而更加難以獲得體面地融入城市的積蓄?？梢?，即使是城中村改造，國家不出錢，開發(fā)商賺錢，城中村村民致富，以及沒有浪費(fèi)資源，城中村改造也有一個(gè)嚴(yán)重后果，就是極大地?fù)p害了進(jìn)城農(nóng)民工的利益。

在城中村中，城中村村民因?yàn)榭梢允杖》孔?，他們就不僅有良好的住所，而且有穩(wěn)定的收入，這部分城中村村民不僅不是貧民窟的一員，而且是城市一般市民所羨慕的群體。租住城中村的農(nóng)民工，他們只是城中村的過客，他們住在城中村，在城市務(wù)工經(jīng)商。若他們務(wù)工經(jīng)商收入高，他們就在城市購房，并因此體面而有尊嚴(yán)地在城市安居下來。若務(wù)工經(jīng)商收入不高，無法在城市體面安居，這些農(nóng)民工就將在城市所獲收入拿回農(nóng)村家鄉(xiāng)消費(fèi)。農(nóng)民工從來不認(rèn)為自己是城中村的一員，他們只是城中村的過客，住在城中村在城市務(wù)工經(jīng)商只是手段，目的則是在城市買房或最終返鄉(xiāng)。

正是因?yàn)榫幼≡诔侵写逯皇鞘侄?，居住在城中村的農(nóng)民工就會(huì)保持積極的態(tài)度，就不會(huì)認(rèn)為自己是貧民窟的一員。因此，認(rèn)為城中村是城市貧民窟的說法完全誤會(huì)了中國城中村與一般發(fā)展中國家的貧民窟的本質(zhì)差異。相反，中國的城中村為發(fā)展中國家的進(jìn)城農(nóng)民工提供了不同于一般發(fā)展中國家貧民窟的生存居住模式。因而我們可以這么認(rèn)為，城中村的臟亂差是與目前中國處于一個(gè)發(fā)展中國家的階段相適應(yīng)的。在中國這樣的發(fā)展階段就要將城市每一個(gè)部分都建設(shè)得如歐美日，這不可能。通過改造城中村，將租住在城中村的農(nóng)民工都集中到城市邊緣地帶的廉租房，將導(dǎo)致農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商更不方便，經(jīng)濟(jì)收入減少，使農(nóng)民工在城市的生存就更為艱難。住在由政府提供的廉租房里的農(nóng)民工就更可能落入到貧民窟的生活之中。

五、小結(jié)

改造城中村，無論是通過政府的直接投資，還是通過市場運(yùn)作，實(shí)際上都要耗費(fèi)大量財(cái)政資源，只不過前者是通過政府直接投資，后者是政府損失潛在的土地出讓金收入。城中村改造除了表面上的城市外觀，及制造出大批城中村的千萬億萬富翁以外，基本上都是負(fù)面作用，可能是弊大于利。地方政府花費(fèi)巨額財(cái)政資金改造城中村，結(jié)果卻是弊大于利，這樣的改造當(dāng)然要警惕。

尤其是在目前中國經(jīng)濟(jì)正處于中等收入階段，弄不好社會(huì)落入中等收入陷阱。中國應(yīng)將主要的財(cái)政資源服務(wù)于中國產(chǎn)業(yè)升級(jí)，服務(wù)于中國在全球化背景下的國際分工地位的提升上，唯如此，中國才可以步入到發(fā)達(dá)國家行列，中國才能用更多財(cái)政資源來建設(shè)更好的城市形象。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，地方政府應(yīng)將主要的財(cái)政資源（包括土地財(cái)政資源）用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是用在城中村改造上面。

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責(zé)任編輯：張 煒