行政自由裁量權(quán)的司法規(guī)制

劉婷

摘 要：對行政自由裁量的合理性進行司法審查早在16世紀就已開始，到20世紀初發(fā)展為相當成熟的程度，而在中國現(xiàn)行的司法審查制度中，對行政自由裁量的合理性審查還處于起步階段，對這一問題的研究尚不充分，很有必要對此做進一步的探討。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；司法規(guī)制；合理性審查原則

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0304-02

行政自由裁量權(quán)是實現(xiàn)行政個體正義的必須條件，然而，其是一柄雙刃劍，既具有促進社會福祉的功能，也有被濫用和侵害行政相對方權(quán)益的可能。孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”[1]。因此，如何將行政自由裁量權(quán)限定在合理范圍，以實現(xiàn)裁量與正義的統(tǒng)一就成為了現(xiàn)代行政法的一個重要議題。近現(xiàn)代各國普遍設(shè)立司法審查制度來對行政自由裁量權(quán)的行使進行制約，而司法審查過程中所遵循的合理性原則成為世界各國在規(guī)制行政裁量權(quán)時所討論的焦點問題。

一、合理性審查原則在中國的現(xiàn)狀

《行政訴訟法》第54條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：……（2）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1）主要證據(jù)不足的；2）適用法律、法規(guī)錯誤的；3）違反法定程序的；4）超越職權(quán)的；5）濫用職權(quán)的……（4）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”

從上述法律條文可以看出，中國對行政機關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)做出的具體行政行為的合理性審查的范圍僅局限于濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正兩種情形，但遺憾的是法律對濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正的具體表現(xiàn)形式并未做任何界定，致使司法實踐中對行政自由裁量權(quán)的司法審查還存在諸多困難，許多行政自由裁量權(quán)濫用的行為也游離于司法監(jiān)督之外。因此，雖然《行政訴訟法》并沒有完全排除對具體行政行為的合理性審查權(quán)，但由于缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定而導致操作性不強，中國法院在原則上不審查具體行政行為的合理性，目前合理性原則還未成為中國行政訴訟法的法定原則。

二、合理性審查原則的必要性

（一）理論上的必要性

合法性原則與合理性原則是行政法領(lǐng)域兩大支柱性原則，然而中國的現(xiàn)狀是，法院僅審查行政行為的合法性，原則上不審查行政行為的合理性（除了行政處罰顯失公正和濫用職權(quán)）。這樣一來，當違背了合理性要求的時候，卻不能夠在訴訟上追究行政機關(guān)的法律責任，那么作為行政法領(lǐng)域一大支柱性原則的合理性原則與其說是法律上的，倒不如說更像是道德上的要求。再者，合法性控制對行政自由裁量權(quán)的行使顯然是軟弱無力的，因為行政自由裁量權(quán)并不超越法律規(guī)定的范圍和幅度，自由裁量權(quán)在運用中總是披著一層合法的外衣，大量腐敗現(xiàn)象滋生于合法但絕不合理的空隙中，在這種情況下，必須有一種新的控權(quán)理論或法律原則防止行政自由裁量權(quán)的行使給行政相對人的合法權(quán)益造成不適當?shù)膿p失，這就是司法審查中的合理性原則。

（二）國外實踐經(jīng)驗的借鑒

在英國，早在16世紀就出現(xiàn)了涉及行政合理性審查的重要判決。至20世紀初，合理性原則已發(fā)展到相當成熟的地步。英國著名行政法學者韋德教授認為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命最積極和最著名的理論之一。今天，該原則幾乎出現(xiàn)在每星期所發(fā)布的判例中，在大量案件中該原則得到了成功的運用。它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序方面的貢獻相同?！盵2]

英國的合理性原則在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響，很多國家在行政裁量的司法審查方面都引入了合理性原則或者類似的觀念。有些國家的法院或許較少提及合理性原則之名，而用比例原則、平等原則等概念，但這些原則與英國合理性原則的內(nèi)容基本上是相通的。從比較法的角度看，可以認為合理性原則是各國法院審查行政裁量的核心標準[3]。

三、合理性審查原則的具體標準

一般來說，原則更抽象，而標準則相對具體一些。在確立合理性原則的基礎(chǔ)上，需要我們確定合理性審查的具體標準。著名學者孫笑俠在其《法律對行政的控制》一書中作了一般性的概括，即有以下情形時可以高度懷疑其“合理性”：（1）當發(fā)現(xiàn)行政主體或行為人在行為當時，明顯存在惡意、不誠實的情況時，可以高度懷疑。比如存在報復(fù)性處罰時，就可以認定為“不合理”。（2）當發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為人在行為當時，明顯故意或非故意（因認識的原因）嚴重曲解法律或其他依據(jù)時，可以高度懷疑。（3）當發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為人在行為當時，明顯應(yīng)當考慮的因素沒有被考慮，可以高度懷疑。（4）當發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為人在行為當時，顯屬不應(yīng)當考慮的因素卻被考慮了，可以高度懷疑。（5）當發(fā)現(xiàn)行政行為如果與多數(shù)有理性的人的觀點嚴重相違背，可以高度懷疑。這就英國法官格林（Greene）所謂“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關(guān)在正當?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標準”。（6）當發(fā)現(xiàn)行政方法上（手段、措施、種類）強人所難，要求苛刻，明顯使相對人利益受不必要侵害，或者增加相對人不必要的負擔，可以高度懷疑。（7）當發(fā)現(xiàn)同一行政主體對同類事件實施處理卻變化無常，違反同一性和平等性的，可以高度懷疑。如果屬于“高度懷疑”的行政行為，基本可認定為“濫用職權(quán)”，法院應(yīng)當給予非同尋常的重視。

四、法院在適用合理性審查原則過程中的取舍

（一）遵循基本合理原則

從價值判斷的角度講，合理性原則追求的是一種至善的境界，而且法律也提倡行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時將合理性原則發(fā)揮到極致，但若法院嚴格地以合理性原則的要求去審查裁量行為，任何裁量行為只要稍有瑕疵，就予以撤銷，這肯定是不現(xiàn)實的，因為：一是行政效能將受到過分的制約，監(jiān)督過分就有副作用；二是司法權(quán)可能過深地進入了行政領(lǐng)域，有代替行政權(quán)的嫌疑?；谶@兩點考慮，司法審查運用合理性原則必須堅持必要的尺度，即只要裁量行為沒有明顯的不合理，就不認為它違法。也就是說，行政機關(guān)執(zhí)法應(yīng)當追求百分之百的合理性，但法院審查行政裁量行為時不能以百分之百的合理性來要求行政機關(guān)，他們只要基本合理，就可以通過法院的審查。從各國的司法實踐來看，對裁量行為司法審查也都定位在基本合理的水平上。基本合理的意思就是明顯的不合理才被認為是違法。在此原則下，一般的合理性問題法院不做處理，而只有明顯的不合理時才確認它違法。

（二）學會克制，適時回避

比如，在一些專業(yè)性較強的行政領(lǐng)域或政策問題的裁量上，法院可采取回避其實質(zhì)合理性問題。這是出于法院對行政機關(guān)專業(yè)知識和技能的尊重，對行政慣例和政策目標的理解和寬容。這種做法可以使法院免受“以司法權(quán)僭越行政權(quán)”的指責，也避開了“司法判斷何以代替行政判斷”之類對其正當性的質(zhì)疑。

又如，面對標準模糊的或利弊得失不確定的裁量行為，此時，若沒有壓倒性共識或社會中既存的常理、慣例可供參照，法院應(yīng)該有克制的美德，把疑難問題和錯誤責任留給行政機關(guān)來解決，而不是選擇貿(mào)然干涉，這樣就避免了把自己置于合法性爭議的風口浪尖。這種做法體現(xiàn)了法院對各種潛在價值沖突的審慎。

五、合理性原則將受比例原則的沖擊？

有人提出，比例原則較之合理性原則所不具有的客觀性、可操作性標準，是控制自由裁量權(quán)被濫用的最有效的、不可忽視的利器之一[4]。筆者認為不然。

首先，應(yīng)當指出，比例原則在適用中有其固有缺陷，極其典型的如狹義的比例原則中如何給價值之高低排序。其次，我們或許可以從英國對比例原則的態(tài)度中找到答案。從英國實踐中審慎對待比例原則的態(tài)度里或許可以看出一二，即英國即使引入比例原則，也只是豐富合理性的內(nèi)涵，不會徹底放棄原來的合理性審查標準。當然還有學者認為，比例原則對行政行為全面審查的積極態(tài)勢“將會危及整個英國行政法的理論基礎(chǔ)”及“引起制度和觀念問題”[5]。不管怎樣，縱使比例原則將成為有希望的未來，但在目前來看，英國法院沒有完全放棄合理性標準的跡象。再次，從德國的經(jīng)驗來看，比例原則也只是有效控制濫用裁量權(quán)的諸多司法審查標準之一，其他的標準還有如不適當目的、不相關(guān)考慮、平等對待等，而后面的這些標準又多是合理性原則的內(nèi)容。

因此，我們可以得出結(jié)論：作為審查標準，兩者可以共棲、相得益彰，二者之間可以呈一定程度的并存關(guān)系。比例原則偏重于考察目的與手段的關(guān)系，而合理性原則主要考察行政裁量決定過程中有無存在不相關(guān)考慮、不適宜的目的、其在結(jié)果中是否極其不合理。兩者之間不是完全的重疊、包容，而更多的是交叉。

六、結(jié)語

當行政自由裁量行為的合理性審查成為各國尤為關(guān)注的問題之時，中國行政訴訟制度仍以行政行為合法性審查為原則，以行政合理性審查為例外，明顯跟不上世界和歷史潮流。因此，筆者認為，司法機關(guān)應(yīng)切實啟動行政裁量權(quán)的合理性審查，并在實踐中不斷總結(jié)和豐富有關(guān)合理性審查原則的各項具體標準，從而增強該原則的可操作性，削弱其主觀性，使司法審查結(jié)果更能令人信服。同時，中國可以通過引進比例原則來豐富合理性審查原則，使兩者共同作用于行政裁量權(quán)的司法規(guī)制中，相得益彰，互補缺陷不足，從而發(fā)揮整體功效以達到最佳效果。

參考文獻：

[1] 孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，2007：154.

[2] 戴會霞.論司法權(quán)對行政自由裁量行為的控制[J].視點，2009，（4）：52.

[3] 王振宇.行政裁量及其司法審查[J].人民司法，2009，（19）：51.

[4] 李軍，蔣蘭香.比較法視野下合理性原則的實踐與超越[J].求索，2010，（2）：131.

[5] 羅豪才.行政法論叢[M].北京：法律出版社，2000：357.

[責任編輯 魏 杰]