東北亞發(fā)展的區(qū)域治理視角分析

叢玉飛，徐彥偉

(吉林師范大學(xué)管理學(xué)院，吉林 四平 136000)

東北亞地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略重要性毋庸置疑，“在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，東北亞一直是大國(guó)在亞洲競(jìng)爭(zhēng)的主要乃至唯一關(guān)鍵性地區(qū)”[1]。我國(guó)一直高度重視該地區(qū)的發(fā)展動(dòng)態(tài)并出臺(tái)多項(xiàng)政策積極應(yīng)對(duì)，如2009年中國(guó)政府正式批準(zhǔn)的《長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃》便是國(guó)家重要的發(fā)展戰(zhàn)略之一。與之相關(guān)的內(nèi)在因素與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的深入探討，對(duì)于當(dāng)前及今后進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|北亞地區(qū)互利合作，構(gòu)建和諧東北亞地區(qū)新秩序尤為重要。

一、求變圖強(qiáng)：東北亞區(qū)域治理的內(nèi)在訴求

隨著全球化的推進(jìn)，東北亞各國(guó)相互依賴(lài)度日趨加深的同時(shí)，又都要超越現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。這一過(guò)程中，以利益取向?yàn)橹鲗?dǎo)的傳統(tǒng)國(guó)家關(guān)系模式，正逐步被共同利益依存和競(jìng)爭(zhēng)沖突錯(cuò)綜交叉的復(fù)雜關(guān)系模式所取代。前者的目標(biāo)是謀取本國(guó)的利益最大化，后者則在于謀求合作與競(jìng)爭(zhēng)中的共贏。呈現(xiàn)出在合作與競(jìng)爭(zhēng)中并存，在糾結(jié)中發(fā)展的特點(diǎn)，這是東北亞地區(qū)發(fā)展的大氣候。

同時(shí)，雖然東北亞區(qū)域各國(guó)已初步建立榮損與共的戰(zhàn)略互惠關(guān)系，但并不能完全消除各國(guó)經(jīng)濟(jì)合作的依存度與政治摩擦的常態(tài)化這一結(jié)構(gòu)性的矛盾。中國(guó)的強(qiáng)勁崛起又致使東北亞地區(qū)形成中國(guó)與其他各國(guó)之間依存和沖突并存的利益博弈局面。東北亞各國(guó)選擇合作還是對(duì)抗，建立伙伴關(guān)系還是敵對(duì)關(guān)系，這些選擇的動(dòng)向直接關(guān)系到東北亞地區(qū)政治格局的變更與未來(lái)經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。同時(shí)，東北亞各國(guó)均認(rèn)識(shí)到，任何一國(guó)都無(wú)法主導(dǎo)他國(guó)的發(fā)展，沖突將兩敗俱傷，合作才是正道，這是最基本的發(fā)展理念。因此，維護(hù)和創(chuàng)造東北亞地區(qū)的穩(wěn)定和地區(qū)秩序的塑造力，尋求國(guó)家間的共同利益，構(gòu)建東北亞地區(qū)共同治理的管理模式是解決問(wèn)題的根本。

東北亞區(qū)域?qū)嵭泄餐卫淼墓芾砟Ｊ?，具有一定的可行性?xún)?yōu)勢(shì)。一是在區(qū)域?qū)哟蔚闹卫磉^(guò)程中，求同存異是各國(guó)的普遍發(fā)展共識(shí)，共同意識(shí)決定各國(guó)的需求易于趨同和滿(mǎn)足;二是因地緣而聯(lián)結(jié)在一起的東北亞各國(guó)在歷史、文化和傳統(tǒng)等方面比較相似，所面臨的問(wèn)題易于理解和溝通，解決問(wèn)題的方法有許多共同之處，而且唇亡齒寒的特殊關(guān)系常產(chǎn)生超越地理邊界的治理策略，容易形成利益共通的良好局面;三是東北亞區(qū)域內(nèi)的成員國(guó)會(huì)把各自的命運(yùn)同該區(qū)域聯(lián)系在一起，于是產(chǎn)生區(qū)域共同體觀念。學(xué)者提出，“共同命運(yùn)的存在和建構(gòu)，可以超越國(guó)家間同質(zhì)性缺乏、相互依存程度低等不利因素對(duì)區(qū)域意識(shí)的影響，也有助于國(guó)家在交往中形成自我約束的意識(shí)”[2]。更何況當(dāng)前東北亞各國(guó)間有著共同命運(yùn)和目標(biāo)，這一因素將在推動(dòng)區(qū)域合作一體化的發(fā)展、實(shí)施東北亞區(qū)域共同治理的過(guò)程中扮演重要角色。

二、求同存異：東北亞區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)圖景

從東北亞區(qū)域各國(guó)間合作的實(shí)際情況來(lái)看，區(qū)域合作實(shí)踐主要面臨雙重困境：一是，通過(guò)區(qū)域合作的推進(jìn)，地理邊界所造成的顯性阻礙作用會(huì)逐漸消失，但參與區(qū)域合作的各國(guó)在民族文化、意識(shí)形態(tài)、法律法規(guī)等方面的分歧會(huì)阻礙各國(guó)間的正常交往，邊界的隱形作用不可能完全消除。這與歐盟地區(qū)的發(fā)展相似，“一體化帶來(lái)的是歐盟地區(qū)內(nèi)部地理邊界和官方邊界的逐漸消失，而隱形的文化疆界卻在復(fù)活”[3]。這種情況無(wú)疑會(huì)增大區(qū)域合作的交易成本，影響合作的順利進(jìn)行。二是，東北亞區(qū)域合作各國(guó)面臨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾。從各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，東北亞區(qū)域的中、俄、日、韓、朝、蒙各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平差異很大，而不同的發(fā)展水平?jīng)Q定著不同的利益訴求，也就意味著后續(xù)合作的利益和成本的分配是不平衡的，而這必將促使各國(guó)間矛盾和摩擦的形成甚至升級(jí)，這是對(duì)區(qū)域合作最大的威脅。因此，消除隱形因素的影響，協(xié)調(diào)各國(guó)間的利益分配，擱置爭(zhēng)議共同開(kāi)發(fā)，健全合作治理機(jī)制勢(shì)在必行。

從我國(guó)在東北亞區(qū)域的戰(zhàn)略方向來(lái)看，建立長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)的確不失為一個(gè)明智的選擇。立足長(zhǎng)吉圖，服務(wù)大東北，面向東北亞是一個(gè)前后相繼的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前及今后進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|北亞地區(qū)互利合作、構(gòu)建和諧東北亞地區(qū)新秩序尤為重要。如果從長(zhǎng)吉圖自身發(fā)展來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)吉圖獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)較為明顯，而且已有優(yōu)勢(shì)所引致的溢出效應(yīng)也會(huì)進(jìn)一步加快我國(guó)參與東北亞合作開(kāi)發(fā)的步伐。“溢出”最早是由哈斯引入經(jīng)濟(jì)學(xué)之中，提出“溢出”主要是指一個(gè)地區(qū)組織的任務(wù)將隨著該組織從已經(jīng)和正在執(zhí)行的各種任務(wù)中獲得的而不斷發(fā)展的過(guò)程，即本身能動(dòng)的擴(kuò)展[4]。簡(jiǎn)言之，“溢出是一種自下而上、自主、能動(dòng)的發(fā)展過(guò)程，初始的低級(jí)任務(wù)能夠引起高級(jí)的連鎖反應(yīng)。[5]”長(zhǎng)吉圖自身所具有的地理交通優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)科技優(yōu)勢(shì)及其產(chǎn)生的后發(fā)影響正是這種溢出效應(yīng)的體現(xiàn)。

具體說(shuō)來(lái)，長(zhǎng)吉圖自身優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是地理交通優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)吉圖地處東北亞大陸橋的中心，進(jìn)既可利用俄羅斯、蒙古及朝鮮豐富的資源，又可引進(jìn)日本與韓國(guó)的技術(shù)和資本;退可有效利用中國(guó)龐大的市場(chǎng)和人力資源，進(jìn)而打通國(guó)內(nèi)貨物跨境運(yùn)輸?shù)耐ǖ?。長(zhǎng)吉圖核心地帶已初步形成高速公路網(wǎng)的雛形，快捷高效的鐵路網(wǎng)更使得長(zhǎng)吉圖區(qū)域?qū)崿F(xiàn)快速鐵路的東西貫通，中、俄、韓、日四國(guó)陸海聯(lián)運(yùn)黃金航線可直達(dá)日本西海岸。而且，以琿春為中心，開(kāi)發(fā)了中俄公路通道、中俄鐵路通道、中朝公路通道、中韓空中通道等多條聯(lián)運(yùn)通道[6]?？梢哉f(shuō)，長(zhǎng)吉圖地區(qū)已初步形成了縱橫交錯(cuò)的陸?？樟Ⅲw交通網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)于推進(jìn)東北亞發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯。二是資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)吉圖地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占吉林省的1/2，面積和人口均占吉林省的1/3，該地區(qū)擁有全省4個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、43%的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、90%以上的大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)。區(qū)域內(nèi)水資源占全省總量的54%，平均森林覆蓋率為55%，主要金屬和非金屬礦產(chǎn)資源占全省的60%以上，與圖們江毗鄰的境外地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)、石油、天然氣、森林、水產(chǎn)等資源。長(zhǎng)吉圖區(qū)域已有資源優(yōu)勢(shì)為本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供了有力的物質(zhì)保障，同時(shí)也具有了面向東北亞開(kāi)展對(duì)外交流和合作的基礎(chǔ)。三是產(chǎn)業(yè)科技優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，長(zhǎng)吉圖地區(qū)圍繞著汽車(chē)、醫(yī)藥、電子、化工、農(nóng)產(chǎn)品加工這5大支柱產(chǎn)業(yè)，逐步推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。如僅在2010年，為加快長(zhǎng)春和吉林一體化建設(shè)，就集中設(shè)立了總投資達(dá)1 127億元的100個(gè)項(xiàng)目，主要集中于長(zhǎng)吉南線、長(zhǎng)吉北線和長(zhǎng)吉南部3個(gè)產(chǎn)業(yè)帶。另外，整個(gè)長(zhǎng)吉圖地區(qū)擁有的數(shù)十所大專(zhuān)院校以及區(qū)域內(nèi)大量的科技人才，能夠滿(mǎn)足新技術(shù)、新能源、新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展的需要。

長(zhǎng)吉圖所具有的優(yōu)勢(shì)會(huì)產(chǎn)生諸多后發(fā)影響：一是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與合作方面。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，建設(shè)長(zhǎng)吉圖將進(jìn)一步促使生產(chǎn)要素集聚，加快以現(xiàn)代加工制造業(yè)、先進(jìn)高級(jí)物流體系及高科技等為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)基地的形成，并且能借助長(zhǎng)吉圖區(qū)域口岸群優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作的力度和規(guī)模，逐步建立雙邊跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，進(jìn)而探討建立更加開(kāi)放的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)域。具體說(shuō)來(lái)，可依托長(zhǎng)吉圖經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展汽車(chē)零部件、高新電子產(chǎn)品、紡織服裝、木制品加工以及礦業(yè)開(kāi)發(fā)和機(jī)械裝備制造等。依托長(zhǎng)春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，建設(shè)中俄國(guó)家級(jí)的科技聯(lián)合研究中心，重點(diǎn)發(fā)展光電子、激光、新型功能材料和生物技術(shù)的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展先進(jìn)制造和信息技術(shù)等產(chǎn)業(yè)。依托吉林經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，與俄羅斯建立雙邊合作，重點(diǎn)建設(shè)阻隔防爆技術(shù)產(chǎn)品、中重型卡車(chē)、小型飛機(jī)等合作項(xiàng)目[7]。也可發(fā)揮日、韓、俄港工業(yè)園區(qū)的承載功能，建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新型合作模式。二是文化教育方面。依托長(zhǎng)吉圖，東北亞各國(guó)間可通過(guò)特色餐飲、藝術(shù)品展銷(xiāo)、歌舞表演、文化旅游等形式展現(xiàn)各國(guó)的特色和風(fēng)情，近幾年這些方面的交流也極富成效。且長(zhǎng)吉圖區(qū)域內(nèi)的教育和人才資源優(yōu)勢(shì)，能推動(dòng)?xùn)|北亞各國(guó)深入的專(zhuān)業(yè)教育和人才培訓(xùn)合作，能吸引具有優(yōu)質(zhì)教育資源的韓、日大學(xué)與長(zhǎng)吉圖地區(qū)進(jìn)行合作辦學(xué)和人才互派，提高大學(xué)的教學(xué)、科研和管理水平。還可深入推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，增強(qiáng)高校、研究機(jī)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)大企業(yè)和大財(cái)團(tuán)之間的聯(lián)系，并吸引企業(yè)能夠設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，委托高校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展重點(diǎn)科技攻關(guān)、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、技術(shù)推廣、專(zhuān)門(mén)人才定向培訓(xùn)等，打造東北亞區(qū)域人才培養(yǎng)搖籃和各層次人才與技術(shù)輸出基地[7]。三是旅游開(kāi)發(fā)與環(huán)境治理方面。長(zhǎng)吉圖地區(qū)具有豐富獨(dú)特的旅游資源優(yōu)勢(shì)，借助這一點(diǎn)可進(jìn)一步建立旅游產(chǎn)業(yè)集群，以冰雪游、民俗游、生態(tài)游、紅色游、邊境游為主題，形成特色多元的長(zhǎng)吉圖旅游產(chǎn)業(yè)帶。如果重點(diǎn)完善區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)旅游設(shè)施、打通陸海空聯(lián)運(yùn)航線、培育多元化的旅游市場(chǎng)，將會(huì)打造出發(fā)展空間廣闊的圖們江區(qū)域跨境旅游合作圈。開(kāi)發(fā)旅游的同時(shí)，又會(huì)推進(jìn)東北亞各國(guó)間環(huán)境領(lǐng)域的合作，可利用別國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的先進(jìn)資源和技術(shù)，建立國(guó)內(nèi)甚至國(guó)際化的資源綜合循環(huán)利用體系，這無(wú)疑對(duì)加強(qiáng)東北亞區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理，推進(jìn)跨國(guó)自然保護(hù)區(qū)、跨國(guó)濕地等重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提出了新的契機(jī)與挑戰(zhàn)。

在當(dāng)前各國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化交織并存的背景下，雖說(shuō)開(kāi)發(fā)開(kāi)放長(zhǎng)吉圖作為東北亞區(qū)域的局部經(jīng)濟(jì)合作，但已足以映射出東北亞各國(guó)促進(jìn)地區(qū)整體繁榮的共同目標(biāo)。因此，充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)長(zhǎng)吉圖的率先發(fā)展，內(nèi)可增強(qiáng)自身發(fā)展力量，為全面振興東北老工業(yè)基地和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推波助瀾;外可發(fā)揮對(duì)外開(kāi)放合作的潛力，進(jìn)而推動(dòng)次區(qū)域合作向區(qū)域合作轉(zhuǎn)變的步伐，逐步形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域、高水平的長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)與東北亞合作新格局，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)與東北亞其他國(guó)家的互利共贏意義深遠(yuǎn)。但還應(yīng)看到，當(dāng)前開(kāi)發(fā)長(zhǎng)吉圖存在諸多不利因素。一方面，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，在與周邊國(guó)家開(kāi)展區(qū)域合作時(shí)存在明顯的相互排斥的傾向。再加上東北亞各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性、市場(chǎng)體制和貿(mào)易規(guī)則的不同，給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的外延拓展帶來(lái)極大的障礙，不同程度的影響著長(zhǎng)吉圖外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]。另一方面，東北亞各國(guó)民族心理、文化習(xí)俗及意識(shí)形態(tài)等方面的差異導(dǎo)致各國(guó)在合作方面動(dòng)機(jī)各異，對(duì)區(qū)域合作的預(yù)期收益估測(cè)不一，在多邊合作上各行其是，所以長(zhǎng)吉圖的開(kāi)發(fā)建設(shè)非朝夕之功，需要長(zhǎng)時(shí)間的不懈努力。由此可看出，區(qū)域合作能否開(kāi)展以及開(kāi)展的好壞，受到各方面因素的綜合影響。如何采取正確的區(qū)域治理方針，實(shí)施有效治理是當(dāng)前突破瓶頸的關(guān)鍵。治理理論源于“有效的治理能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的理論假設(shè)，研究者們多期待以“治理”來(lái)更有效地協(xié)調(diào)社會(huì)乃至國(guó)家間的事務(wù)。區(qū)域治理是“基于一定的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和自然等因素而聯(lián)系在一起的地域的政府、非政府組織以及社會(huì)公眾對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理的過(guò)程”[9]。區(qū)域治理是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程，它不僅僅是區(qū)域內(nèi)各國(guó)的事情，而且還要依賴(lài)和吸納區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者的加入，區(qū)域治理的主體至少應(yīng)包括政府、社會(huì)組織、公民、企業(yè)等，實(shí)現(xiàn)多元主體的共同治理。區(qū)域政策只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者平等互惠關(guān)系之上，匯集眾多利益相關(guān)者的愿景，才能在實(shí)踐中有效實(shí)施，切實(shí)解決區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題，這在長(zhǎng)吉圖與東北亞區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題上便得以充分體現(xiàn)。

三、共治共贏：東北亞區(qū)域發(fā)展的路徑選擇

(一)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)：構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的合適模式

經(jīng)濟(jì)全球化使得東北亞各國(guó)均認(rèn)識(shí)到要不斷開(kāi)發(fā)和利用本國(guó)的技術(shù)、資源和人才等優(yōu)勢(shì)，使國(guó)內(nèi)的資本和產(chǎn)業(yè)大量向國(guó)外、特別是向周邊國(guó)家和地區(qū)輸出，同時(shí)又要吸取國(guó)外利于本國(guó)發(fā)展的資本，進(jìn)而能在激烈的全球資源競(jìng)爭(zhēng)中更勝一籌。這一背景下的各相關(guān)利益國(guó)對(duì)長(zhǎng)吉圖區(qū)域的開(kāi)發(fā)熱情尤為高漲，并在該區(qū)域進(jìn)行了諸多務(wù)實(shí)有效的合作?？梢哉f(shuō)，一方面，東北亞區(qū)域合作為長(zhǎng)吉圖地區(qū)資本聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了有利的發(fā)展契機(jī)。另一方面，長(zhǎng)吉圖的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)已得到東北亞各國(guó)的普遍認(rèn)可，它必然成為滿(mǎn)足東北亞各國(guó)輸出資本，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要的首選。如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，建設(shè)長(zhǎng)吉圖將進(jìn)一步促使生產(chǎn)要素集聚，加快以現(xiàn)代加工制造業(yè)、先進(jìn)高級(jí)物流體系及高科技等為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)基地的形成，并且能借助長(zhǎng)吉圖區(qū)域口岸群優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作的力度和規(guī)模，逐步建立雙邊跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，進(jìn)而探討建立更加開(kāi)放的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)域。

但是，當(dāng)前東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于資源的稀缺性造成各利益主體間的相互矛盾和沖突，區(qū)域內(nèi)的人才、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)等仍處于碎片化狀態(tài)，條塊分割、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)將是困擾東北亞區(qū)域當(dāng)前及未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的難題。以大城市為輻射中心，進(jìn)而拉動(dòng)周邊地區(qū)的溢出效應(yīng)并沒(méi)有得到完全發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性可能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成空間集聚。同時(shí)，區(qū)域治理的傾向性問(wèn)題又一定程度限制了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。諸如，“優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)要向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，都需要一定層次行政區(qū)的政府合作”[10]?；诖?，東北亞區(qū)域各國(guó)之間必然開(kāi)展跨國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，選擇合適的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式，經(jīng)濟(jì)上互通有無(wú)、揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)雙邊或多邊鄰近區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，這符合各國(guó)的整體利益，是東北亞各國(guó)的必然選擇。

(二)政治協(xié)調(diào)：建設(shè)區(qū)域政治資源共享格局

東北亞各國(guó)間的關(guān)系不是固定不變的，區(qū)域治理中各國(guó)的準(zhǔn)確定位和利益的實(shí)現(xiàn)，是區(qū)域健康、可持續(xù)發(fā)展的保證。同時(shí)，區(qū)域的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生許多共同利益和共同需求，諸如生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等。但各國(guó)在區(qū)域政策制定和實(shí)施過(guò)程中都從自身利益出發(fā)，相互博弈的最后結(jié)果可能割裂了各種資源之間的相關(guān)性和協(xié)調(diào)性，區(qū)域治理的各主體很難真正實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果。因此，區(qū)域治理過(guò)程中，要以政治協(xié)調(diào)為手段，把公共政策與市場(chǎng)機(jī)制有效對(duì)接，形成區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)力量，生成新的政治資源。還需要不斷對(duì)各國(guó)關(guān)系運(yùn)行的機(jī)制和規(guī)則進(jìn)行制度創(chuàng)新，為區(qū)域合作主體提供一個(gè)有效的利益交換平臺(tái)，發(fā)揮并釋放其應(yīng)有政治功能和政治能量，以政治協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)均衡區(qū)域政治資源共享布局。

另外，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是東北亞各國(guó)的重頭戲，但必須看到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性是東北亞地區(qū)的現(xiàn)實(shí)，這就決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)一定程度形成空間集聚，致使東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出一定的阻隔性和非連續(xù)性，在空間上很難形成步調(diào)一致、整齊劃一的區(qū)域聯(lián)合共同體，地方治理能力的有限性根本無(wú)法全面滿(mǎn)足區(qū)域整合發(fā)展的跨界管理需求，改變這一狀況需從區(qū)域治理的視角出發(fā)，充分考慮和發(fā)揮政治協(xié)調(diào)的功能，以非均衡發(fā)展的不斷推進(jìn)進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。正如研究者所言，“政府協(xié)同營(yíng)造能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)生產(chǎn)要素跨界自由流通、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)配套統(tǒng)一、共同重建跨界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域政策體系。[10]”

(三)文化互通：培育區(qū)域發(fā)展共有認(rèn)同

“區(qū)域文化內(nèi)在地體現(xiàn)著一個(gè)地區(qū)獨(dú)有的風(fēng)格和精神狀態(tài)，常常從根本上決定著一個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略變革和制度設(shè)計(jì)的可能空間。區(qū)域文化包括區(qū)域共同分享的價(jià)值觀、信仰、態(tài)度、習(xí)慣和行為規(guī)范等，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的規(guī)范作用”[11]。東北亞各國(guó)具有不同的文化差異，區(qū)域文化的差異會(huì)對(duì)區(qū)域治理產(chǎn)生不同的影響。各國(guó)間應(yīng)注重文化上的交流溝通，而且地緣上的密切關(guān)系使得各國(guó)間能很好的進(jìn)行深入溝通，尊重文化的多樣性，打破各國(guó)民間文化交流的障礙，構(gòu)建區(qū)域共同認(rèn)可的規(guī)則和機(jī)制。曾有研究者提出優(yōu)性文化的理念，主要內(nèi)容包括創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、合作、信用、信任、開(kāi)放、自由等等。這一過(guò)程中，“區(qū)域優(yōu)性文化的引入，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、正式制度的演進(jìn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境建設(shè)、企業(yè)家精神和科技創(chuàng)新能量的釋放具有積極的意義”[12]。文化上的互通與融合，對(duì)于培育共有的地區(qū)認(rèn)同至關(guān)重要。地區(qū)認(rèn)同是一種超國(guó)家認(rèn)同，會(huì)使該地區(qū)成員國(guó)形成一種對(duì)地區(qū)共同體強(qiáng)烈認(rèn)同感和歸屬感，這對(duì)于緩和地區(qū)內(nèi)的矛盾和紛爭(zhēng)，推進(jìn)地區(qū)治理政策施行意義重大。

區(qū)域文化的誘導(dǎo)功能在此得以體現(xiàn)，而這一功能的實(shí)現(xiàn)“就是以區(qū)域的文化共性或認(rèn)同內(nèi)生區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在邏輯與基本動(dòng)力。激發(fā)區(qū)域文化的規(guī)制功能，打破行政體制帶給各地方部門(mén)和民間文化交流的障礙，構(gòu)建區(qū)域共同認(rèn)可的規(guī)則和機(jī)制。[10]”以東北亞地區(qū)長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)來(lái)看，近些年，依托長(zhǎng)吉圖，東北亞各國(guó)間舉辦了各種卓有成效文化交流活動(dòng)，充分展現(xiàn)了各國(guó)的特色和風(fēng)情，這些方面的文化交流得到了各國(guó)的普遍認(rèn)可，進(jìn)一步加深了各國(guó)間其他領(lǐng)域的深入合作。文化上的共通與互補(bǔ)使具有不同政治傾向、政治利益的國(guó)家和地區(qū)得以合作，自覺(jué)協(xié)調(diào)各自關(guān)系，減少摩擦和避免沖突，共同營(yíng)造和諧穩(wěn)定的政治格局。

(四)社會(huì)管理：創(chuàng)造區(qū)域治理的平等空間

隨著東北亞區(qū)域的深入發(fā)展，會(huì)不斷出現(xiàn)大量危及區(qū)域治理的社會(huì)問(wèn)題，如安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、恐怖事件、自然災(zāi)害、大規(guī)模群體事件等。而且經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使會(huì)導(dǎo)致各類(lèi)人群以較快的速度在較短時(shí)間內(nèi)向城市集聚，會(huì)急劇涌現(xiàn)如住房、子女教育、養(yǎng)老、就業(yè)等公共服務(wù)和公共需求。這些問(wèn)題的有效解決需要政府把社會(huì)力量、社會(huì)資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)管理創(chuàng)新，拓展社會(huì)管理的空間，合理讓權(quán)于社會(huì)，以提高區(qū)域政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。“區(qū)域公共服務(wù)是區(qū)域治理的核心概念之一，是解決區(qū)域公共問(wèn)題的有效手段……適時(shí)推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)供給機(jī)制的研究有利于區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于提高區(qū)域治理水平”[13]。通過(guò)適時(shí)的社會(huì)管理可使居住人口在區(qū)域內(nèi)得到合理配置，使人才實(shí)現(xiàn)合理的流動(dòng)和安置，平等的享有區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利，保證區(qū)域公共服務(wù)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、人才政策等諸方面的公正供給。另外，在區(qū)域范圍內(nèi)，還要鼓勵(lì)多種形態(tài)的民間合作，在最需要國(guó)家與社會(huì)共同治理的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作，有利于國(guó)家整體治理績(jī)效的提高。并且，非政府組織各項(xiàng)社會(huì)功能的發(fā)揮，對(duì)于增進(jìn)文化相融，推進(jìn)人才交流，建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享意義深遠(yuǎn)。

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