從國外保險監(jiān)督架構(gòu)談我國保險監(jiān)督制度的改進(jìn)

陸堅

按一般狹義解釋，保險監(jiān)督僅限于行政部門的行政監(jiān)督。實際上，對保險監(jiān)督產(chǎn)生影響的，不僅僅限于行政部門。從英美等國較為完善的保險監(jiān)督體系看，保險監(jiān)督通過國家立法、行政及司法等各個不同職能部門共同實施，各部門有其不同的職責(zé)。首先，立法部門必須制定符合市場現(xiàn)狀的保險法律法規(guī)，作為政府機(jī)關(guān)執(zhí)行保險監(jiān)督的法律依據(jù)。其次，政府行政部門必須秉持依法行政的原則，根據(jù)立法部門所授予的權(quán)限，謹(jǐn)慎地監(jiān)督與切實地管理保險業(yè)的營運。而司法部門則應(yīng)通過其解釋法律及法官合理裁量的功能，補(bǔ)充立法及行政部門忽略的部分，并以此保護(hù)保險合同弱勢一方。最后，為避免公共監(jiān)督過度介入以及因此衍生的監(jiān)督效率低下，保險業(yè)的自我監(jiān)督應(yīng)成為公共監(jiān)督的補(bǔ)充。

一、國外保險監(jiān)督架構(gòu)

（一）立法部門

為能有效地實施保險監(jiān)督的相關(guān)措施，多數(shù)國家都通過保險立法來構(gòu)建起本國保險監(jiān)督體系。一般而言，各國將保險法的內(nèi)容區(qū)分為公法和私法兩種類型。公法一般稱為保險業(yè)法。其內(nèi)容涉及保險監(jiān)督的專業(yè)技術(shù)，不論大陸法系還是英美法系國家，大多以明確的法律條文予以表現(xiàn)，以維持法律的權(quán)威性和公示性。其內(nèi)容除了規(guī)范政府機(jī)關(guān)監(jiān)督管理保險事業(yè)的經(jīng)營外，還包括保險行政監(jiān)督權(quán)限的授予。私法領(lǐng)域，內(nèi)容以保險合同法為主。在大陸法系國家，如德國、日本，保險立法均由立法機(jī)關(guān)就保險合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系詳加規(guī)范；在英美法系國家，保險合同屬于普通法的范疇，原則上由司法機(jī)關(guān)以裁判的方式規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

保險立法的基本功能是提供保險建立的法律依據(jù)。主要用于規(guī)范保險市場的經(jīng)營和保險合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，包括保單條款、保險費率、保險銷售、理賠程序及財務(wù)清償能力等事項。此外，需要通過立法來確定一個專業(yè)監(jiān)督組織來執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)督職能，其內(nèi)容包括該組織的監(jiān)督權(quán)限、管轄范圍、人力配置、經(jīng)費預(yù)算及監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立自主性等。

然而，各種利益團(tuán)體都有可能影響保險監(jiān)督的政策形成。在保險立法過程中，利益團(tuán)體可以通過各種方式表達(dá)其意見，并最終影響立法結(jié)果。以我國《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》的制定為例，它是在保險業(yè)、運輸業(yè)、消費者團(tuán)體以及政府有關(guān)部門的積極介入下，歷經(jīng)多年并多次修改后才予以實現(xiàn)。大多數(shù)情況下，廣大消費者難以凝聚集體力量，消費者團(tuán)體的聲音經(jīng)常是比較微弱和模糊的。如果立法機(jī)關(guān)缺乏客觀的立場，消費者的權(quán)益極容易被忽略。

鑒于保險制度的復(fù)雜性、專業(yè)性及變化性，實施保險監(jiān)督管理時必將涉及許多技術(shù)因素，因此有必要用成文的法律規(guī)范加以明確。此外，隨著保險服務(wù)趨于多樣化、創(chuàng)新化、自由化，利用立法手段將相關(guān)事項組織成系統(tǒng)的法律，應(yīng)當(dāng)成為一項重要工作。

（二）行政部門

保險監(jiān)督管理的主要工作由政府行政部門執(zhí)行，其主要原因在于立法與司法部門缺乏專業(yè)人士和監(jiān)督管理技術(shù)。行政部門通常根據(jù)立法部門的授權(quán)，成立保險專屬監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并設(shè)置“保險監(jiān)理官”等專業(yè)崗位，統(tǒng)籌處理保險監(jiān)督管理的行政工作。

保險監(jiān)理官的職權(quán)范圍極為廣泛，其職權(quán)范圍包含負(fù)責(zé)制定規(guī)則、解決爭端、執(zhí)行政策三個方面，其內(nèi)容除正式的業(yè)務(wù)或財務(wù)方面的規(guī)范外，還可以發(fā)揮職權(quán)范圍以外的影響力來規(guī)范保險業(yè)者。換而言之，保險監(jiān)理官可以針對不同的保險業(yè)務(wù)，采取不同類型的監(jiān)管措施，監(jiān)控保險市場的保單條款、費率、銷售和其他方面。

（三）司法部門

由于具有解釋法律以及解決爭議的權(quán)限，司法部門在保險監(jiān)督管理體系中扮演著非常重要的角色，例如大多數(shù)情況下特指的法院。法院通常受理解決保險當(dāng)事人之間的爭端。法院的司法監(jiān)管，可以平衡當(dāng)事人之間的不公平地位。從消費者保護(hù)的觀點來看，法院可作為“保單持有人最后訴求”。當(dāng)行政部門與立法部門懈怠于行使其應(yīng)有職權(quán)時，法院可以發(fā)揮其法官“自由裁量”的功能，引用必要的法律原則來保障保單持有人的權(quán)益。

此外，美國部分法院采用“合理期待原則”作為司法解釋上的補(bǔ)充工具，給予保單持有人更為平衡的支持。在此項原則下，當(dāng)保單條款文意與投保人（被保險人）的合理期望相抵觸時，法院會依照投保人（被保險人）的合理期望而拒絕適用與之相抵觸的保單條款。

在審理保險訴訟案件時，法院可以發(fā)揮其監(jiān)督管理職能，規(guī)范保險人的下列不當(dāng)經(jīng)營行為，以維護(hù)消費者權(quán)益：

1.杜絕保險人及保險中介人在銷售上的不當(dāng)行為，如欺詐或欺瞞；

2.防止保險人利用保單條款的文字技巧，變更應(yīng)有的基本承保范圍；

3.禁止保險人故意拖延或拒絕理賠。

（四）自我監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

在英美等保險發(fā)展水平先進(jìn)的國家，自我監(jiān)理是最早的保險監(jiān)理形態(tài)，至今仍是一種極為重要的監(jiān)理方式。在自我監(jiān)理制度下，保險業(yè)通過成立自律組織，以合作、協(xié)調(diào)方式進(jìn)行自我監(jiān)督管理，例如保單的標(biāo)準(zhǔn)化、從業(yè)人員的教育培訓(xùn)以及經(jīng)營專業(yè)規(guī)范等。這種組合經(jīng)常會制定專業(yè)守則或其他類似規(guī)范，用來消除保險市場中不正當(dāng)或非專業(yè)的經(jīng)營行為。

自我監(jiān)理的概念極為廣泛，涵蓋數(shù)種不同的情形。其差異往往取決于下列各項因素：

1.獨斷權(quán)力，即自我監(jiān)理機(jī)關(guān)所具有的監(jiān)理所有市場參與者的權(quán)力；

2.授權(quán)程度，即自我監(jiān)理機(jī)關(guān)通過正式程序所取得的授權(quán)；

3.法律地位，即自我監(jiān)理機(jī)關(guān)所制定的監(jiān)理準(zhǔn)則所具有的約束力；

4.外界參與程度，即保險業(yè)以外的人員或機(jī)構(gòu)參與制訂、執(zhí)行監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嶋H自我監(jiān)理的程度。

在保險發(fā)展水平先進(jìn)的國家之中，英國保險業(yè)的自我監(jiān)督制度是比較典型的。在英國，行政主管機(jī)關(guān)對于保單條款并沒有實質(zhì)上的監(jiān)督控制。這種合同形式上的自由，給予保險消費者在保障范圍和購買成本上較大的彈性，同時，也給予保險人開發(fā)保險產(chǎn)品的較大空間。與此同時，由于保險合同法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒有考量雙方當(dāng)事人的議價地位和專業(yè)，使保險消費者經(jīng)常陷于不公平境地。對于這種情況，英國保險業(yè)界通過保險實務(wù)宣言加強(qiáng)自我監(jiān)督管理。此外，英國保險業(yè)還于1981年共同出資成立保險仲裁局，在傳統(tǒng)的司法訴訟程序之外，另外開辟了一個渠道給保險消費者進(jìn)行申訴并作出仲裁，以避免消費者因通過法院訴訟而消耗大量的時間和金錢的情形。

二、我國保險監(jiān)督制度的改進(jìn)

我國保險監(jiān)督體制中雖然有立法、司法、行政與自我監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，但仍有不少需要改進(jìn)和完善的地方。

（一）貫徹保險法規(guī)的一致性

調(diào)查顯示，多數(shù)保險業(yè)者認(rèn)為，現(xiàn)行保險法規(guī)已經(jīng)落后于保險市場發(fā)展的速度，已經(jīng)不能很好地適應(yīng)保險實務(wù)的需求。保險立法的基本政策方針若缺乏明確性與一致性，其衍生的行政命令與措施就無法達(dá)成監(jiān)督目標(biāo)。其結(jié)果經(jīng)常演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)為便于行事而推行逾越母法授權(quán)的行政措施，甚至違反憲法或行政程序法所要求的法律保留原則而不自知。歸根結(jié)底，這是保險法本身結(jié)構(gòu)上的缺失。例如，重復(fù)保險與保險代為求償是否適用于人身保險等問題，經(jīng)常給實務(wù)界造成極大困擾。法律的缺失不僅成為市場創(chuàng)新時的障礙，甚至?xí)?dǎo)致消費者權(quán)益受損。因此，立法部門在進(jìn)行法律研究時，應(yīng)以保障消費者利益以及提升市場機(jī)能為主要目標(biāo)，以專業(yè)角度通盤審視現(xiàn)行保險法規(guī)的弊端，進(jìn)而提出完整的保險法修訂計劃并付諸實施，以消除監(jiān)督缺失等問題。

（二）加強(qiáng)立法過程的透明性

立法機(jī)關(guān)在研究修訂保險相關(guān)法律時，常因缺乏專業(yè)知識或議事效率而無法深入地審查法案，而舉辦聽證會又經(jīng)常流于形式，導(dǎo)致那些希望提供意見的專家、學(xué)者與各類團(tuán)體代表往往不得其門而入。這樣的結(jié)果就是法案內(nèi)容經(jīng)常被行政官僚和產(chǎn)業(yè)團(tuán)體操控，而忽略了無發(fā)言權(quán)的消費大眾。筆者認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)通信發(fā)達(dá)的時代，保險法律的修訂不應(yīng)再以傳統(tǒng)方式進(jìn)行。如果不涉及商業(yè)秘密，可以將各項修訂議案在相關(guān)網(wǎng)站上予以公示并進(jìn)行線上公聽，以利于社會各界提出意見和建議。這種操作，國際上也早有先例，國際保險監(jiān)督官協(xié)會在擬訂各項監(jiān)督原則時，就是采取類似網(wǎng)絡(luò)聽證的方式進(jìn)行意見征詢的。

（三）司法機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮法官的自由裁量職能

我國的法律制度不像英美法系國家以法院判例為主，但法院應(yīng)該適時地發(fā)揮職權(quán)，探求真意，并取得當(dāng)事人之間的平衡，這樣才能彰顯司法正義。然而，若干案例顯示，部分法院不思探究保險制度的真正精神，背離保險學(xué)理，進(jìn)而損及眾多保險消費者的權(quán)益。此外，對于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)所制定的法律與命令，司法機(jī)關(guān)亦應(yīng)扮演監(jiān)督制衡的角色，在運用法律時，充分核查有沒有抵觸憲法或違反法律保留原則。

（四）強(qiáng)化保險業(yè)的自我監(jiān)督機(jī)制

目前，國內(nèi)保險業(yè)的自我監(jiān)督機(jī)制多數(shù)注重約束同業(yè)價格競爭，少有重視提升整體服務(wù)的自律規(guī)范。保險業(yè)自我監(jiān)督管理有很大的改善空間。例如，現(xiàn)在保險業(yè)的糾紛投訴處理機(jī)構(gòu)設(shè)在保險公司內(nèi)部，這一安排較難獲得消費者的認(rèn)同和信賴，因而大多數(shù)消費者選擇媒體曝光或者直接選擇法律訴訟。個人認(rèn)為，有必要參考英國的成功經(jīng)驗，以客觀公正的獨立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查處理保險消費糾紛。目前，國內(nèi)保險行業(yè)協(xié)會下設(shè)的保險糾紛處理部門似乎符合此項功能定位，但其權(quán)威性仍有待提高。筆者建議，加強(qiáng)保險行業(yè)協(xié)會糾紛處理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，同時整合保監(jiān)會與消費者權(quán)益保護(hù)組織的投訴渠道。這樣，一方面可以實現(xiàn)保險業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，另一方面也可以維護(hù)保險業(yè)的整體形象。