上海建立地下空間風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的思考和實(shí)踐

哈崴

改革開放三十余年來，我國城市化步伐進(jìn)一步加快，城市有限的土地資源更顯珍貴，大型城市過度開發(fā)造成的人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等“城市病”也日趨嚴(yán)重。為拓寬可利用的土地資源，城市地下空間利用規(guī)模逐年擴(kuò)大。隨著地下空間資源開發(fā)的加速推進(jìn)，地下空間使用安全管理和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的制定等被提上日程，成為政府行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。自2009年起，上海相關(guān)部門開始在地下空間領(lǐng)域開展責(zé)任保險(xiǎn)的研究，探索通過發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能，逐步建立覆蓋地下空間的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，目前已取得一定成效。

一、城市地下公共空間的風(fēng)險(xiǎn)事故特性

（一）危害性大，事故一旦發(fā)生，后果嚴(yán)重

城市地下公共空間是城市公共空間的有機(jī)組成部分，和地面空間相比，地下空間具有視野范圍小、空間封閉性強(qiáng)、通道有限等不足，人們來到地下后視野狹窄、空間方位感差，一旦發(fā)生事故，容易產(chǎn)生恐慌心理，造成擁堵、踩踏等事故，同時(shí)，施救的難度大。

（二）風(fēng)險(xiǎn)事故易造成連鎖反應(yīng)，影響廣泛，波及面廣

城市地下公共空間一般都建立在城市的繁華地帶、CBD商業(yè)圈或交通樞紐地區(qū)，以商業(yè)空間和地鐵為主，并以超大流量的人群為活動(dòng)主體，其所對(duì)應(yīng)的地面建筑多為高層商務(wù)辦公樓或居民小區(qū)，人口集中。由于其特殊的地理位置和功能，一旦發(fā)生事故，除直接威脅到空間內(nèi)人們的生命安全外，影響還將波及地面，甚至影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2009年12月22日上班高峰時(shí)間，上海軌交一號(hào)線發(fā)生兩車相撞事故，列車上乘客被困兩個(gè)多小時(shí)。大批人群堵在人民廣場(chǎng)、上海火車站、徐家匯、莘莊等幾個(gè)換乘車站，事故導(dǎo)致一號(hào)線癱瘓7個(gè)小時(shí)，地鐵方面調(diào)集了大量地面公交，仍無法滿足大批乘客緊急運(yùn)送要求，造成地面道路也大面積擁堵。

（三）風(fēng)險(xiǎn)事故類型多，成因復(fù)雜

地下空間事故類型包括自然災(zāi)害及意外事故，也包括人為疏忽、過失造成的損失，近年還出現(xiàn)地下空間犯罪等一些特殊情況的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)因素疊加，呈現(xiàn)“多因一果”或者“一因多果”的事故形態(tài)。

（四）新型風(fēng)險(xiǎn)事故類型增加，且難以預(yù)測(cè)和防范

近年來，國際社會(huì)局部地區(qū)沖突不斷，恐怖襲擊時(shí)有耳聞?？植朗录陌l(fā)生難以預(yù)測(cè)，后果令人觸目驚心，造成普通民眾產(chǎn)生持續(xù)、廣泛的恐慌心理，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大。

二、地下空間風(fēng)險(xiǎn)狀況分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1970年至1990年的20年間，發(fā)達(dá)國家地下空間開發(fā)利用進(jìn)程中發(fā)生的1415件重大災(zāi)害事故，按照事故類型和發(fā)生頻率依次排序?yàn)椋夯馂?zāi)事故32.1%；空氣污染18.1%；施工事故15.1%；爆炸事故7.4%；交通事故3.7%；水災(zāi)事故3.7%；犯罪行為3.3%；地表沉陷2.1%；結(jié)構(gòu)損壞1.6%；水電供應(yīng)1.5%；地震0.7%；其他10.7%。其中火災(zāi)、空氣污染、施工事故、爆炸事故、交通事故等五類災(zāi)害事故約占事故總數(shù)的76.4%，是地下空間開發(fā)利用中發(fā)生災(zāi)害次數(shù)最多、損失最為嚴(yán)重的幾類災(zāi)害。盡管這些事故和災(zāi)害相對(duì)集中在“開發(fā)建設(shè)和營運(yùn)維護(hù)”兩大環(huán)節(jié)，但是卻貫穿了地下空間設(shè)施從規(guī)劃、建設(shè)到使用、維護(hù)的整個(gè)生命周期，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏忽都可能引發(fā)重大事故和災(zāi)害。結(jié)合調(diào)研情況，上海地下空間存在的風(fēng)險(xiǎn)有以下幾種類型：

（一）火災(zāi)爆炸

火災(zāi)是地下空間人為事故風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)生頻次最高、危害最為嚴(yán)重的災(zāi)害，地下空間內(nèi)火災(zāi)事故幾乎占了事故總數(shù)的1／3。導(dǎo)致火災(zāi)的原因主要有設(shè)備操作不當(dāng)、裝飾材料使用不合理、電線短路、人為破壞等，其中火災(zāi)引發(fā)的次生災(zāi)害——煙害造成的傷亡占到火災(zāi)傷亡人數(shù)的60%。爆炸的原因多種多樣，有火災(zāi)引起的，也有恐怖襲擊造成的。

下表是我國1997年至1999年間地面高層建筑與地下空間火災(zāi)損失情況對(duì)比?？梢钥闯?，地下空間火災(zāi)發(fā)生次數(shù)是地面高層建筑的3～4倍，死亡人數(shù)為5～6倍，直接經(jīng)濟(jì)損失為1～3倍。

地下空間構(gòu)筑在地下巖體或土體中，由于其本身的結(jié)構(gòu)特性，從消防的角度看，它有著比地面建筑更多的不利因素：一是其空間相對(duì)封閉狹??；二是人員出入口少；三是自然通風(fēng)條件差。因此，一旦發(fā)生火災(zāi)爆炸，濃煙、有害氣體難以迅速排出，給救援增加了難度，造成的人員傷亡和損失程度會(huì)更加嚴(yán)重。2003年2月18日，韓國大邱市地鐵中央路站發(fā)生火災(zāi)，造成198人死亡，147人受傷。火災(zāi)系精神病人縱火所致，救援過程中，由于停電，送風(fēng)排煙設(shè)備無法運(yùn)行，造成大量煙霧滯留站內(nèi)，這是人員傷亡重大的主要原因之一。

（二）水災(zāi)

地下空間水災(zāi)多發(fā)于汛期，主要是由暴雨引發(fā)。水災(zāi)會(huì)使車輛、設(shè)備等物資受淹，造成經(jīng)濟(jì)損失，并可能導(dǎo)致人員傷亡。地下空間水災(zāi)的成因主要有：

1.由于雨量太大，城市的排水系統(tǒng)不暢或者雨量超過排水設(shè)計(jì)能力，造成路面積水，而擋水板、沙袋無法抵御災(zāi)害水位。2005年8月5日，受“麥莎”臺(tái)風(fēng)帶來的持續(xù)暴雨的影響，上海地下公共設(shè)施遭遇水災(zāi)事故，受淹地下設(shè)施達(dá)78處，直接經(jīng)濟(jì)損失超過1億元。2013年10月7日，受“菲特”臺(tái)風(fēng)影響，上海經(jīng)歷了臺(tái)風(fēng)、暴雨、天文大潮和上游洪水“四碰頭”的嚴(yán)峻局面，嘉定區(qū)“城市岸泊”小區(qū)東南側(cè)的青龍河水位暴漲，河水漫溢超過堤壩設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，倒灌進(jìn)小區(qū)地下車庫，多輛私家車被淹沒，損失嚴(yán)重。

2.地下空間的排水系統(tǒng)故障（由架空電纜被臺(tái)風(fēng)刮斷或遭雷擊、電氣設(shè)備被水淹造成跳閘等各種原因的停電造成）導(dǎo)致排水能力完全損失，造成積水。2006年3月，虬江路某地下車庫，由于水管球閥突然損壞，大水從缺口噴涌而出，淹沒了五六百平方米的地下車庫，大約百來輛自行車、助動(dòng)車被淹，還造成整幢大樓停電。由于水泵無法作業(yè)，工人雖然全力施救仍然無法避免損失的發(fā)生。2013年1月26日，滬太路和泰花園小區(qū)地下車庫蓄水池進(jìn)水控制閥損壞，導(dǎo)致車庫內(nèi)16輛私家車被水淹沒。

表 1997年至1999年我國地面高層建筑與地下空間火災(zāi)損失對(duì)比

（三）恐怖襲擊

地下空間的結(jié)構(gòu)特性及人員密集的特點(diǎn)使地下空間成為恐怖分子襲擊的首選場(chǎng)所之一。近年來，在倫敦、莫斯科、東京等大城市發(fā)生過多起地鐵襲擊事件。

（四）泊車管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

停車場(chǎng)管理人員在保管停泊車輛過程中因疏忽導(dǎo)致停泊車輛或車上財(cái)物被損被盜，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

（五）地下空間犯罪行為

地下車庫燈光昏暗，管理人員和保安數(shù)量稀少，監(jiān)控探頭設(shè)置不合理，有些車庫甚至沒有安裝監(jiān)控探頭，導(dǎo)致地下車庫內(nèi)車輛被盜被損、車上物品失竊的案件時(shí)有發(fā)生，車主在地下車庫被殺害的案件也有發(fā)生。在本市某大型超市地下車庫內(nèi)就發(fā)生過消費(fèi)者取車時(shí)被殺害的案件，法庭判決顯示，案發(fā)時(shí)被害者與歹徒搏斗了近十分鐘并多次呼救，由于當(dāng)時(shí)車庫只有一名保安在值班，因距離遠(yuǎn)沒有聽見呼救，最終導(dǎo)致了事故的發(fā)生。由于車庫管理方存在一定過失責(zé)任，法院判定被害者家屬得到20余萬元的賠償。地下車庫易發(fā)生犯罪風(fēng)險(xiǎn)主要與其存在以下安全隱患有關(guān)。

1.客觀條件限制、技防措施不足。為了節(jié)約成本，不少地下車庫照明不足，光線昏暗，車位后方、墻角等都成了照明死角，老人、小孩以及視力不佳的人很容易被地上的隱蔽物絆倒。如果犯罪分子藏身于此，很難被發(fā)現(xiàn)。很多地下停車場(chǎng)都安裝了監(jiān)控?cái)z像頭，但是一般只在出入口處安裝，數(shù)量很少，存在不少監(jiān)控死角，比如消防樓梯、墻柱后方、拐角處等。

2.安保人員配備少，人防力量匱乏，管理不規(guī)范，人員巡視不到位，形成管理真空區(qū)域。另外，地下車庫面積大、樓層多，一旦發(fā)生危險(xiǎn)，保安很難聽到偏遠(yuǎn)區(qū)域的求救聲。

3.通信信號(hào)差、出口標(biāo)識(shí)不清。地下車庫內(nèi)手機(jī)信號(hào)弱，又沒有緊急呼叫裝置，一旦遇到危險(xiǎn)很難向外界求助。電梯間以及出入口處標(biāo)識(shí)不清晰，一旦發(fā)生意外求助或逃生困難。

因此，管理方加大投入、健全管理是防范此類風(fēng)險(xiǎn)的根本措施。

（六）污染及有毒化學(xué)品泄漏

部分地下空間被當(dāng)作倉庫儲(chǔ)存貨物，有毒有害物品泄漏、相關(guān)設(shè)備的閥門和管路損壞甚至恐怖主義行為都可能造成社會(huì)公共安全損害事件。地下車庫存在比較嚴(yán)重的空氣污染，靜安區(qū)衛(wèi)生防疫站和上海醫(yī)科大學(xué)曾聯(lián)合進(jìn)行過一次地下車庫汽車廢氣污染狀況調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，地下車庫微環(huán)境空氣污染很嚴(yán)重，其中一氧化碳濃度、鉛濃度最大超標(biāo)倍數(shù)分別為國家標(biāo)準(zhǔn)的21.4倍和4.64倍。長(zhǎng)期在地下車庫工作的人員面臨著嚴(yán)重的健康威脅。

（七）食品污染

此類風(fēng)險(xiǎn)事故多發(fā)生于地下商場(chǎng)、地下娛樂場(chǎng)所。很多大型地下商場(chǎng)都會(huì)設(shè)置餐飲區(qū)域，在人流量大、用餐人員多的情況下，經(jīng)營者可能會(huì)因?yàn)槭韬龃笠鈱?dǎo)致提供的食品、飲料摻有異物或有毒，造成食用者中毒。

（八）供電故障

由于地下空間沒有自然照明，采光完全來源于燈光，所以供電保障相當(dāng)重要。如果突發(fā)供電故障，地下空間將陷于一片黑暗之中，人員的恐慌心理容易引起擁擠、踩踏事故的發(fā)生。同時(shí)，電力中斷將導(dǎo)致運(yùn)行中的電梯無法正常運(yùn)行，電梯內(nèi)的人員將被困其中。

三、上海市地下空間開發(fā)利用情況

近年來上海地下空間開發(fā)利用規(guī)模逐年擴(kuò)大。截至2006年，已建成各類地下工程23069個(gè)，總建筑面積達(dá)到2846萬平方米，其中，用于生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)的總建筑面積為2508萬平方米，占地下空間總建筑面積的88%。政府部門在地下空間安全使用管理方面遇到了一些新情況和新問題，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是地下空間的產(chǎn)權(quán)人、產(chǎn)權(quán)人委托的管理單位以及實(shí)際使用人三方承擔(dān)的安全責(zé)任不明確，可能導(dǎo)致其對(duì)安全使用的重視程度不夠；二是行政管理部門缺乏有效的安全使用管理措施，需要利用市場(chǎng)化手段建立適應(yīng)地下空間快速發(fā)展的長(zhǎng)效管理模式；三是地下空間安全使用管理涉及多個(gè)行政管理部門，需要建立綜合協(xié)調(diào)管理的機(jī)制。

（一）功能的多樣化

《上海市地下空間安全使用管理辦法》定義的地下空間，包括民防工程、普通地下室和軌道交通地下車站。其中，民防工程僅指人民防空工程，包括為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室；普通地下室是指結(jié)合地面建筑修建或者單獨(dú)修建的，未達(dá)到人民防空工程防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的地下建筑；軌道交通地下車站是指位于地面以下的軌道交通出入口、通道、站廳層和站臺(tái)層等。然而，隨著地下空間的不斷開發(fā)和利用，大量的人防工程被商業(yè)化運(yùn)行，目前上海的地下空間的功能不僅有軌道交通地下車站，有人員密集的商場(chǎng)、旅館、餐飲、娛樂場(chǎng)所，還有物資集中的倉儲(chǔ)場(chǎng)所和車庫，與影響國計(jì)民生的大型地下變電站，更有包含商業(yè)、娛樂、交通樞紐等多功能的地下綜合體。功能的多樣化增加了風(fēng)險(xiǎn)管控的難度。

（二）體量的大型化

據(jù)調(diào)查，上世紀(jì)70年代的地下空間建筑單位面積均不到2000m2；80年代建造的地下空間單位建筑面積也未突破5000m2；到1990年，隨著黃浦區(qū)人民廣場(chǎng)地下人防工程的建成，投入使用的迪美廣場(chǎng)地下空間面積達(dá)4.9萬m2，成為當(dāng)時(shí)地下空間之“最”；隨后建成的金茂大廈、正大廣場(chǎng)、環(huán)球金融中心、上?；疖嚹险镜冉ㄖ牡叵驴臻g面積均突破5萬m2；2011年竣工的上海文化廣場(chǎng)6.5萬m2的地下空間是全球最大的地下劇場(chǎng)；在建的上海中心地下空間面積達(dá)14萬m2；規(guī)劃建設(shè)中的真如城市副中心地下工程面積更是接近40萬m2。超大的體量，積聚了潛在的、巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）規(guī)模的群體化

隨著上海城市建設(shè)尤其是軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，人民廣場(chǎng)地鐵商城、中山公園上海小馬路等地下商場(chǎng)相繼涌現(xiàn)，上海各大商業(yè)圈的地下空間由于軌道交通的出現(xiàn)而連成一個(gè)整體。最典型的是徐家匯商圈，軌交1號(hào)、9號(hào)線將周邊的港匯恒隆廣場(chǎng)等12個(gè)商城的地下空間串聯(lián)起來，各大商城通過地下走廊均可通達(dá)，整個(gè)商圈地下空間建筑面積達(dá)到了20.5萬m2的空前規(guī)模。地下空間正由單一的建筑逐步向地下城市群演化。

（四）人群的聚集化

在已開發(fā)利用的上海地下工程中，人類活動(dòng)頻繁的旅館、商場(chǎng)、餐飲、娛樂、辦公、生產(chǎn)及停車等地下生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施的地下工程總面積為3862.45萬m2，占整個(gè)地下空間面積的74%。另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上海的地下生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施多達(dá)28211個(gè)，人民廣場(chǎng)、徐家匯地下商圈的日均客流量均超過30萬，在地下生活的人居全國首位，地下空間已經(jīng)成為人類活動(dòng)的另一主要場(chǎng)所。

上述情況是伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生的，需要加快建立配套的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，通過機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)地下空間的風(fēng)險(xiǎn)管控。

四、建立地下空間風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的思考和實(shí)踐

（一）加快完善地下空間領(lǐng)域責(zé)任保險(xiǎn)法律法規(guī)體系

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十五條規(guī)定：“國家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》第五條規(guī)定：“大力發(fā)展責(zé)任保險(xiǎn)，健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。充分發(fā)揮保險(xiǎn)在防損減災(zāi)和災(zāi)害事故處置中的重要作用，將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系?！薄渡虾Ｊ械叵驴臻g安全使用管理辦法》（市政府2009年第24號(hào)令）第九條規(guī)定：“本市鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)人、物業(yè)管理單位或者使用人向保險(xiǎn)公司投保相關(guān)的責(zé)任保險(xiǎn)?！鄙鲜龇伞⒎ㄒ?guī)及政策為開展相關(guān)保險(xiǎn)試點(diǎn)提供了一定的依據(jù)，但由于缺乏強(qiáng)制性，對(duì)地下空間責(zé)任險(xiǎn)的開展無法形成更強(qiáng)有力的支持。因此，應(yīng)從立法角度，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的步伐，完善城市地下空間強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律、法規(guī)體系。

（二）進(jìn)一步明確地下空間保險(xiǎn)責(zé)任主體

多年來，根據(jù)國防需要，國家投入大量物力、財(cái)力建設(shè)了大量的地下空間。在和平時(shí)期，其維護(hù)、保養(yǎng)仍然需要投入一定的資源，因此，對(duì)地下人防工程適當(dāng)使用，既減輕政府維護(hù)保養(yǎng)的負(fù)擔(dān)，又提高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，人防工程的社會(huì)化使用應(yīng)成為常態(tài)。同時(shí)，在房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，政府出臺(tái)了相應(yīng)鼓勵(lì)政策，吸收社會(huì)力量建設(shè)了大量普通地下室，在和平時(shí)期用于經(jīng)濟(jì)目的。多種形態(tài)的“建設(shè)、管理、使用”模式，造成責(zé)任主體模糊、事故責(zé)任無法明確的現(xiàn)狀。因此，在構(gòu)建地下空間風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的過程中，我們提出，落實(shí)地下空間安全管理責(zé)任，相關(guān)地下工程在所有權(quán)和使用權(quán)相統(tǒng)一時(shí)，產(chǎn)權(quán)人享有和履行使用人的權(quán)利和義務(wù)；所有權(quán)和使用權(quán)相分離時(shí)，須由產(chǎn)權(quán)人通過授權(quán)或委托方式指定使用人，并通過合同明確使用人的權(quán)利和義務(wù)；明確綜合責(zé)任保險(xiǎn)是安全管理責(zé)任的延伸和補(bǔ)充，地下工程使用人承擔(dān)參保第一責(zé)任人的義務(wù)；投保經(jīng)費(fèi)由地下工程使用人承擔(dān)等原則。把開展地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)納入地下空間安全管理體系，將投保情況列為日常安全檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容。明確要求產(chǎn)權(quán)人與實(shí)際經(jīng)營人，在原地下空間經(jīng)營使用合同期限屆滿續(xù)簽新的合同時(shí)，將“地下空間經(jīng)營人或使用人應(yīng)履行購買責(zé)任保險(xiǎn)的義務(wù)”作為新合同的必備條款。

（三）創(chuàng)新地下空間風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

1.產(chǎn)品創(chuàng)新。目前本市地下空間尚未建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，大多數(shù)地下空間的管理者、使用者缺乏保險(xiǎn)意識(shí)，即使有些管理者已經(jīng)購買了保險(xiǎn)，但保障范圍狹窄、保額不足，對(duì)于火災(zāi)爆炸、恐怖襲擊等容易造成群死群傷的風(fēng)險(xiǎn)保障沒有涵蓋在內(nèi)，對(duì)于犯罪等一些特殊的風(fēng)險(xiǎn)缺乏管理手段?！吧虾Ｊ械叵驴臻g綜合責(zé)任保險(xiǎn)”是針對(duì)地下空間特定風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)品種，保險(xiǎn)責(zé)任涵蓋了地下空間產(chǎn)權(quán)人或使用人在經(jīng)營中常見的風(fēng)險(xiǎn)類型，保障范圍包括公眾責(zé)任，火災(zāi)或爆炸責(zé)任，食品飲料責(zé)任，恐怖活動(dòng)責(zé)任，停車場(chǎng)責(zé)任、車內(nèi)物品責(zé)任，暴雨水患責(zé)任，供電故障責(zé)任，有毒氣體泄露、污染責(zé)任，地表沉陷、塌方責(zé)任，犯罪責(zé)任以及地下空間工作人員意外傷害責(zé)任等11項(xiàng)責(zé)任。

2.創(chuàng)新地下空間管理新機(jī)制。地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)采用以主承保共保模式，保險(xiǎn)公司須按照經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案的統(tǒng)一條款、統(tǒng)一費(fèi)率進(jìn)行承保，經(jīng)過公開的招標(biāo)程序，確定并公布實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、服務(wù)優(yōu)的保險(xiǎn)公司組成共保體，承保該險(xiǎn)種。地下空間綜合責(zé)任事故發(fā)生時(shí)，共保體可啟動(dòng)應(yīng)急賠付機(jī)制，防止事故損失擴(kuò)大，3天內(nèi)預(yù)付應(yīng)急資金開展施救工作。運(yùn)用保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和安全檢查、隱患排除工作，并在保險(xiǎn)信息分類管理的基礎(chǔ)上逐步建立地下空間安全信息平臺(tái)。

3.建立適應(yīng)市場(chǎng)的綜合推進(jìn)機(jī)制。以“市場(chǎng)化運(yùn)作”為核心，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，以“政府鼓勵(lì)引導(dǎo)”為輔助，由地下空間管理責(zé)任方負(fù)責(zé)推動(dòng)實(shí)際使用單位投保，對(duì)積極配合參加試點(diǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的單位，可以在地下空間商業(yè)使用方面給予適當(dāng)優(yōu)惠，吸引企業(yè)積極投保。針對(duì)上海市地下空間安全管理的需要，由市民防辦及各區(qū)縣民防辦相關(guān)部門結(jié)合日常的地下空間安全管理工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)相關(guān)單位積極辦理地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)。相關(guān)職能部門積極宣傳地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)的重要意義，通過“地下空間誠信企業(yè)”等創(chuàng)建活動(dòng)引導(dǎo)相關(guān)地下空間企業(yè)投保；地下空間安全責(zé)任方結(jié)合日常服務(wù)和管理，協(xié)助推進(jìn)地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)的具體實(shí)施?！渡虾Ｊ械叵驴臻g安全使用監(jiān)督檢查管理規(guī)定》（滬府辦發(fā)2010年29號(hào)）第十一條“安全責(zé)任書”規(guī)定：“地下空間安全管理相關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)與地下空間產(chǎn)權(quán)人、物業(yè)管理單位以及使用人層層簽訂安全責(zé)任書”。將《管理辦法》第九條關(guān)于責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定明確寫入責(zé)任書中，從而為進(jìn)一步落實(shí)地下空間產(chǎn)權(quán)人、管理單位以及使用人的相關(guān)職責(zé)提供依據(jù)。同時(shí)，通過推進(jìn)“地下空間誠信體系”建設(shè)，對(duì)于管理規(guī)范、符合安全管理體系認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估狀況良好并積極投保參與試點(diǎn)的相關(guān)企業(yè)，實(shí)行必要的鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)責(zé)任方認(rèn)真貫徹落實(shí)《管理辦法》第九條的有關(guān)要求。

（四）試點(diǎn)實(shí)施情況

上海市于2009年正式啟動(dòng)地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍為上海行政轄區(qū)內(nèi)商場(chǎng)、餐飲、住宿、娛樂休閑場(chǎng)所、辦公場(chǎng)所、車庫及生產(chǎn)倉儲(chǔ)等影響面廣、風(fēng)險(xiǎn)大的地下空間領(lǐng)域。保費(fèi)計(jì)算借鑒世博會(huì)模式，按照經(jīng)營面積、性質(zhì)安全狀態(tài)和管理狀況等綜合考慮，每平方米1.28～3.12元左右，比傳統(tǒng)公眾責(zé)任和火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)僅高5%左右。同時(shí)，地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)的保障范圍更大，保障額度更高，最高可達(dá)到3億元，超過傳統(tǒng)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的賠償限額。保險(xiǎn)公司組成共保體對(duì)應(yīng)急處理承諾提供必要的資金保證，在地下空間綜合責(zé)任事故發(fā)生時(shí)，啟動(dòng)應(yīng)急賠付機(jī)制，緊急預(yù)付應(yīng)急資金，開展施救工作。同時(shí)保險(xiǎn)公司在出險(xiǎn)后快速做好查勘、定損、理賠等善后工作，主動(dòng)履行保險(xiǎn)賠償責(zé)任，幫助出險(xiǎn)的企業(yè)迅速恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，保障投保人和受益人的合法權(quán)益。鑒于目前國家尚無地下空間綜合責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的法定要求，可通過各方廣泛引導(dǎo)發(fā)動(dòng)，并采取有效的鼓勵(lì)措施，使地下空間產(chǎn)權(quán)人、使用人、管理人充分認(rèn)識(shí)保險(xiǎn)的意義，積極參保。保險(xiǎn)方案的實(shí)施“公開、透明”，向地下空間相關(guān)責(zé)任人公開保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)理賠、保險(xiǎn)費(fèi)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)情況，制定規(guī)范明確的操作細(xì)則。在具體實(shí)施過程中，根據(jù)地下空間安全管理的不同情況區(qū)別對(duì)待，穩(wěn)步推進(jìn)，不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)市場(chǎng)份額，最終形成一個(gè)良性循環(huán)、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的地下空間綜合責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)。

目前，推進(jìn)工作已在上海14個(gè)區(qū)縣全面展開，截至2013年年底，已有超過500家獨(dú)立的地下空間投保了該險(xiǎn)種。在2013年臺(tái)風(fēng)“菲特”等引發(fā)的較大的災(zāi)害性天氣過程中，上海市地下空間責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制初步發(fā)揮作用，長(zhǎng)寧區(qū)、黃浦區(qū)和浦東新區(qū)均有地下空間遭受水災(zāi)，造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，通過保險(xiǎn)理賠都及時(shí)得到了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。保險(xiǎn)的社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能得到了充分發(fā)揮。