論我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的可行性與非必要性

劉文斌

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

論我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的可行性與非必要性

劉文斌

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大第十一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，新的《行政訴訟法》將從2015年5月1日起開(kāi)始實(shí)施，這是《行政訴訟法》實(shí)施24年來(lái)的首次修改。新《行政訴訟法》第60條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！比欢姓徟袑?shí)踐中“變相調(diào)解”現(xiàn)象卻一直沒(méi)有停止過(guò)，從而導(dǎo)致行政案件的撤訴率居高不下，大多學(xué)者及實(shí)務(wù)界對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲日益高漲。不少學(xué)者對(duì)這種制度建立的可行性和必要性進(jìn)行了論證。但綜合考察之后，發(fā)現(xiàn)這些理由和根據(jù)并不充分。當(dāng)前在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度不具備必要性。

行政訴訟法；調(diào)解制度；可行性；非必要性

一、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀

在行政訴訟調(diào)解制度中究竟采用“調(diào)解”、“和解”還是“協(xié)調(diào)和解”的表述，學(xué)者們觀點(diǎn)各異。筆者贊同在概念選擇上使用“調(diào)解”。

我國(guó)1990年頒行的《行政訴訟法》在保護(hù)公民、法人以及其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，還是在維護(hù)社會(huì)公平正義方面，都發(fā)揮了非常積極的作用。但有幾個(gè)重要理論和實(shí)際問(wèn)題一直困擾著人們，其中包括對(duì)于行政訴訟適不適用調(diào)解的爭(zhēng)議。

我國(guó)理論界的通說(shuō)認(rèn)為“行政訴訟不適用調(diào)解”，作為行政訴訟的特殊原則之一，這種通說(shuō)通過(guò)司法解釋指導(dǎo)行政訴訟實(shí)踐。最早做出有關(guān)行政訴訟不得調(diào)解規(guī)定的是1985年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》，該通知指出：“審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確”，“不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問(wèn)題”，“因此，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上做出公正的判決”。1987年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法(試行)〉的若干問(wèn)題的解答》中，再次就不適用調(diào)解作了規(guī)定；1989年頒布的《行政訴訟法》第五十條則更加明確的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”[1]。應(yīng)該說(shuō)，之所以做出這樣的規(guī)定，是基于作為被告的行政機(jī)關(guān)所行使的是國(guó)家權(quán)力，必須是非分明，沒(méi)有折中調(diào)和的余地，于是關(guān)于行政案件的判決要么“維持”，要么“撤銷(xiāo)”，沒(méi)有調(diào)解的余地。確切的說(shuō)，中國(guó)是沒(méi)有行政訴訟調(diào)解制度的，但隨著大量復(fù)雜的行政案件的出現(xiàn)，諸如拆遷、征地、勞保、社保、環(huán)保等案件往往涉及多方利益糾葛，這些案件當(dāng)然首先涉及行政行為的合法與否問(wèn)題，但這些行政訴訟案件中調(diào)解手段和方法的運(yùn)用也有一定的存在空間。在目前行政訴訟不適用調(diào)解的法律規(guī)定下，行政訴訟調(diào)解實(shí)際上一直以隱性的方式存在于行政訴訟實(shí)踐中，而為了規(guī)避法律又能自圓其說(shuō)，這種調(diào)解甚至被稱(chēng)為“協(xié)調(diào)”、“協(xié)商”、“庭外做工作”。由于沒(méi)有實(shí)定法上的依據(jù)，行政訴訟調(diào)解顯得有些過(guò)于隨意，甚至可能異化成為某些法官手中的權(quán)力，實(shí)際工作中“和稀泥”、“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以勸壓調(diào)”、“以誘促調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。這種“和稀泥”式的無(wú)原則調(diào)解及壓服式的非自愿性調(diào)解最直接的表現(xiàn)和結(jié)果就是多年來(lái)行政訴訟案件撤訴率，尤其是非正常撤訴率居高不下[2]。在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了法官配合被告作原告撤訴的動(dòng)員工作。調(diào)解畢竟是中國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)良司法傳統(tǒng)，號(hào)稱(chēng)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，在這樣的狀況下，加之行政訴訟本身脫胎于民事訴訟，于是行政訴訟適用調(diào)解便成了行政審判中一個(gè)“公開(kāi)的秘密”。客觀地講，行政訴訟適用調(diào)解雖有悖于立法精神，但在許多情況下，卻取得了較好的社會(huì)效果。

近年來(lái)，在中國(guó)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的大背景下，實(shí)務(wù)界對(duì)行政調(diào)解制度重新界定和探索的熱情尤其高漲。在2007年3月召開(kāi)的第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上肖揚(yáng)提出要求：“要抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問(wèn)題的司法解釋?zhuān)瑸橥咨铺幚硇姓?zhēng)議提供有效依據(jù)”。來(lái)自最高人民法院的態(tài)度，無(wú)疑推動(dòng)了一直處于被動(dòng)狀態(tài)的行政訴訟調(diào)解問(wèn)題的研究。各地法院也在審判實(shí)踐中進(jìn)行有益的探索，并積累了一些案例[3]。

2013年12月23日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議初次審議的行政訴訟法修正案草案規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣?。草案?guī)定行政賠償和補(bǔ)償案件可以適用調(diào)解，這是一個(gè)進(jìn)步。在目前的司法實(shí)踐中，行政訴訟中不但存在大量的調(diào)解，而且調(diào)解范圍超出了行政賠償和補(bǔ)償，取得了一定效果，積累了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。2014年11月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作修改的決定，將第50條改為第60條，修改為：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！逼鋵?shí)，法律的重要作用之一就是定紛止?fàn)?，如果能通過(guò)調(diào)解最大限度地減少爭(zhēng)議雙方的對(duì)抗，節(jié)約訴訟成本和司法資源，從而減輕法院的壓力，達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，規(guī)定調(diào)解未嘗不可。

三、國(guó)內(nèi)外行政訴訟調(diào)解制度的相關(guān)規(guī)定與實(shí)踐

“不知?jiǎng)e國(guó)法律者，對(duì)本國(guó)法律便也一無(wú)所知”[4]。 從國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐與理論來(lái)看，調(diào)解作為一種有效的糾紛解決方式，在英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家和地區(qū)的行政訴訟中，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都不同程度地允許當(dāng)事人和解或者法院進(jìn)行調(diào)解。

英美法系國(guó)家，根據(jù)法律面前人人平等的原則以及公民與政府受同一法律支配和受同一法院管轄的原則，法院附設(shè)調(diào)解(Court-connected Mediation)制度既適用于民事訴訟程序，也適用于司法審查程序，并且該制度“通過(guò)法院的實(shí)踐，已經(jīng)開(kāi)始成為一種具有普遍性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展前景的經(jīng)驗(yàn)或制度”[5]法院附設(shè)調(diào)解制度是一個(gè)非常重要的審前程序，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等英美法系國(guó)家大都在司法審查程序中采用法院附設(shè)調(diào)解制度，效果是非常顯著的，深受訴訟當(dāng)事人及司法界的青睞。

在大陸法系國(guó)家和地區(qū)中，作為現(xiàn)代行政法的鼻祖德國(guó)，《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第106條規(guī)定，只要參與人對(duì)和解標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解[6]。 由此規(guī)定可以看出，德國(guó)允許有限度地運(yùn)用行政訴訟和解制度。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政訴訟和解比德國(guó)更為靈活?！爱?dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問(wèn)訴訟程序如何，如認(rèn)有成立和解之望者，得隨時(shí)試行和解，受命法官、受托法官亦同”[7]。而法國(guó)，則干脆擺脫了理論上的束縛，毫無(wú)顧忌地在行政訴訟中全面推行調(diào)解制度。但是，在實(shí)踐中由于調(diào)解要比審判花更多的時(shí)間，所以行政法官很少會(huì)采取調(diào)解的方式處理案件[8]。日本法律沒(méi)有對(duì)和解或調(diào)解問(wèn)題作出明確規(guī)定，但實(shí)務(wù)上認(rèn)為，在行政訴訟上，以當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的及其相關(guān)聯(lián)之公法上法律關(guān)系享有得為處分之權(quán)能為限，解釋為可以進(jìn)行裁判上和解，應(yīng)屬正當(dāng)，尤其是就行政機(jī)關(guān)之上述處分權(quán)能，至少只要在屬于其被認(rèn)許自由裁量權(quán)之范圍內(nèi)之事項(xiàng)，應(yīng)予肯定之[9]。

綜合以上國(guó)家和地區(qū)的情況，我們可以有一個(gè)直觀地了解，在行政訴訟程序中融入調(diào)解或和解制度已成為世界潮流，但這些國(guó)家和地區(qū)建立行政訴訟調(diào)解制度，也并不意味著所有國(guó)家和地區(qū)也當(dāng)然可以建立這一制度。所以要建立行政訴訟調(diào)解制度，必須充分考慮自己的國(guó)情以及法制背景和法制體系，對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性進(jìn)行分析。

四、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的可行性

第一，我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)法學(xué)界中對(duì)于行政訴訟不適用調(diào)解的首要理論依據(jù)為“公權(quán)不可處分”的理論。在傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系中，行政權(quán)屬于國(guó)家公權(quán)力，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為都是由法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)定好的，任何人不得自由處分，“公民的權(quán)利可以行使也可以放棄；但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機(jī)關(guān)職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)義務(wù)和責(zé)任，必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說(shuō)就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任”[10]。

然而隨著現(xiàn)代行政理念的不斷發(fā)展，行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張使傳統(tǒng)行政法理論的地位發(fā)生了動(dòng)搖，法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)使行政機(jī)關(guān)對(duì)于同一法律事實(shí)要件可以采取不同的處理方式，以及授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以自行確定法律后果。因此，在這種現(xiàn)代行政權(quán)的行使下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)在一定條件下處分行政權(quán)已經(jīng)變成了可能。此外，服務(wù)行政理念使得非強(qiáng)制性行政行為已經(jīng)逐步打破強(qiáng)制性行政行為的壟斷地位，在現(xiàn)代行政法中扮演重要的角色，行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)等新型行政行為方式體現(xiàn)了公民與政府之間已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的強(qiáng)制服從的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與合作的關(guān)系。面對(duì)行政理念的不斷變遷我們應(yīng)該反思傳統(tǒng)行政理念的價(jià)值取向，從而適應(yīng)現(xiàn)代行政理念的發(fā)展。

反對(duì)行政訴訟適用調(diào)解的另外一個(gè)原因是認(rèn)為行政訴訟調(diào)解可能會(huì)以犧牲公共利益為代價(jià)來(lái)滿足個(gè)人利益從而侵犯公共利益，然而公共利益是不可侵犯的，更不允許拿來(lái)交易。在通常情況下，公共利益與個(gè)人利益是相互依存的關(guān)系，公共利益是個(gè)人利益的集結(jié)和統(tǒng)一，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益主體的多元化，國(guó)家鼓勵(lì)作為市場(chǎng)主體地位的公民維護(hù)個(gè)人利益。因此，在行政訴訟中，不能一味地要求個(gè)人利益必須避讓公共利益，而是要用最小損害的比例原則，以追求利益的最大化。由此可見(jiàn)，在行政訴訟中適用調(diào)解制度，能夠更好地調(diào)節(jié)個(gè)人利益與公共利益之間的關(guān)系，以求社會(huì)效益的最大化。此外，從行政訴訟程序的效率來(lái)講，引入行政訴訟調(diào)解制度是“經(jīng)濟(jì)效率”原則的體現(xiàn)。而行政訴訟調(diào)解制度既節(jié)約了司法資源，又保障了訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)也是“和諧訴訟”理念的體現(xiàn)。

第二，我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的法理基礎(chǔ)。新《行政訴訟法》第8條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等?！边@是我國(guó)行政訴訟法的一項(xiàng)基本原則。該原則貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程中。這為行政訴訟調(diào)解制度提供了法理基礎(chǔ)。具體而言，由于行政法律關(guān)系與行政訴訟法律關(guān)系是兩種不同的法律關(guān)系，在這兩種法律關(guān)系中行政主體與相對(duì)人之間也具有不同的法律地位。在行政法律關(guān)系中，行政主體的地位優(yōu)于行政相對(duì)人，它們代表國(guó)家行使行政權(quán)力，擁有單方面做出具體行政行為的權(quán)力，而行政相對(duì)人則具有服從的義務(wù)，二者的法律地位具有不平等性。然而，一旦進(jìn)入行政訴訟程序，行政相對(duì)人與行政主體就成為行政訴訟法律關(guān)系的主體。根據(jù)新《行政訴訟法》的規(guī)定，它們作為行政案件的當(dāng)事人分別居于原告與被告的地位，平等地享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)，具有平等的訴訟法律地位，即在行政訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人之間可以進(jìn)行平等對(duì)話，充分為各自的行為進(jìn)行申辯。這為當(dāng)事人雙方進(jìn)行協(xié)商和調(diào)解奠定了法理基礎(chǔ)。

第三，我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。新《行政訴訟法》雖然規(guī)定行政案件不適用調(diào)解，但在行政訴訟的司法實(shí)踐中，有些案件用協(xié)調(diào)、和解這類(lèi)帶有調(diào)解性質(zhì)的糾紛解決方式比強(qiáng)行判決的效果要好得多，在我國(guó)司法實(shí)踐中存在大量變相的行政調(diào)解，這為行政訴訟調(diào)解的具體操作方式積累了豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建正?；男姓V訟調(diào)解制度提供了較好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，湖北省是較早試行者之一，在2002到2006年的五年期間，除湖北省法院外，全省各地法院審理的一、二審行政案件共18，569件。其中撤訴7，707件，撤訴率41.50%。在撤訴的案件中，大量的都是經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，原、被告和解后撤訴的。湖北省法院在行政審判改革中嘗試的協(xié)調(diào)已取得了良好的效果。在其他地方，也有許多省份已經(jīng)展開(kāi)行政訴訟調(diào)解的試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的工作，積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[11]?？梢哉f(shuō)，協(xié)調(diào)和解這種變相調(diào)解作為一種糾紛解決方式，在化解官民矛盾、解決行政紛爭(zhēng)、促進(jìn)社會(huì)和諧上起到了重要的作用。實(shí)踐中積累的大量經(jīng)驗(yàn)為構(gòu)建正?；男姓V訟調(diào)解制度提供了較好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第四，我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的外部環(huán)境。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中央政府提出建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，這為行政訴訟調(diào)解制度的建立提供了良好的國(guó)內(nèi)環(huán)境。社會(huì)主義和諧社會(huì)，是民主法治、公平正義、誠(chéng)實(shí)友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。和諧追求協(xié)商、合意、互諒互讓和妥協(xié)解決。和諧主張?jiān)谧裱傻那疤嵯?，盡量避免沖突和對(duì)抗。在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，必須妥善解決各種類(lèi)型的社會(huì)糾紛和矛盾。目前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，各種糾紛紛繁復(fù)雜，而行政權(quán)由于其影響范圍的廣泛性以及與廣大人民生活的不可分性，造成了行政糾紛的廣泛性和復(fù)雜性。因而，如何有效地解決行政糾紛已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門(mén)共同探索的重大課題。而行政訴訟作為“官民糾紛”的解決機(jī)制，需要對(duì)產(chǎn)生沖突的行政主體與行政相對(duì)人之間的利益進(jìn)行平衡與協(xié)調(diào)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。然而，我國(guó)行政訴訟實(shí)踐表明，人民法院以單一化的判決方式來(lái)解決行政糾紛無(wú)法滿足社會(huì)需求，在很多行政案件中，人民法院的判決只具有其形式上的意義，并不能徹底地解決行政糾紛。因?yàn)槿嗣穹ㄔ弘y以做出一個(gè)令訴訟雙方都滿意的判決，這也是司法實(shí)踐中出現(xiàn)“循環(huán)訴訟”和“纏訟”的真正原因所在。人民法院理應(yīng)合理地整合社會(huì)資源，滿足不同利益主體的需要，最大限度地增加和諧因素、最大限度地減少不和諧因素。無(wú)論是為了實(shí)現(xiàn)效益的和諧，還是追求公正的和諧，或者是維護(hù)秩序的和諧，在行政訴訟調(diào)解機(jī)制中都可以實(shí)現(xiàn)，甚至在有些特殊情況下，只有通過(guò)行政訴訟調(diào)解制度才能實(shí)現(xiàn)?？梢赃@樣認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解機(jī)制將成為人民法院實(shí)踐“和諧審判”的理想選擇方式。這是因?yàn)樾姓V訟調(diào)解是在判決之外，采用一種柔性手段來(lái)解決行政爭(zhēng)議，力圖在行政訴訟中通過(guò)一種合意的機(jī)制引入平等的理念。一方面，它能促使行政機(jī)關(guān)工作人員放下官架子，主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤或失誤，真誠(chéng)與相對(duì)人平等協(xié)商；另一方面，行政機(jī)關(guān)工作人員與相對(duì)人平等對(duì)話，能使相對(duì)人消除怨氣。雙方本著“以和為貴”的思想，自愿做出一定程度的讓步，從而及時(shí)地解決糾紛、和平徹底地消解矛盾[12]?？梢?jiàn)，行政訴訟調(diào)解制度與構(gòu)建和諧社會(huì)這個(gè)時(shí)代主題是相適應(yīng)的，和諧社會(huì)的建立為行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建提供了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

五、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的非必要性

通過(guò)對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度可行性研究，這些可行性?xún)H僅只能說(shuō)明我國(guó)行政訴訟的土壤并不排斥調(diào)解的種子，但并不能說(shuō)明我們需要種下這粒種子。許多學(xué)者在分析了我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度可行性的基礎(chǔ)上，列舉了幾條關(guān)于調(diào)解制度存在的好處，就大聲疾呼中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立行政訴訟調(diào)解制度，這樣的邏輯并不合理。如果要建立某項(xiàng)制度不能只看到它將帶來(lái)的好處，還要看到它將帶來(lái)的壞處，更為關(guān)鍵的是要看建立這樣的制度是否是現(xiàn)實(shí)所急需。如果某項(xiàng)制度可以為其他現(xiàn)存的制度所代替，如果建立這項(xiàng)制度的成本很高，如果這項(xiàng)制度不是現(xiàn)實(shí)所急需，那么就沒(méi)有建立的必要性。筆者認(rèn)為我國(guó)目前尚不具備建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性。

第一，行政案件的高撤訴率無(wú)法說(shuō)明建立行政調(diào)解制度的必要。首先，司法實(shí)踐中的高撤訴率是法院“協(xié)調(diào)”的結(jié)果，未必出自當(dāng)事人的本意。我國(guó)的法院內(nèi)部也存在著考核機(jī)制，調(diào)解結(jié)案率的高低和二審案件是否被改判是與考核機(jī)制緊密相連的兩項(xiàng)重要內(nèi)容。有些法院以較高的調(diào)解結(jié)案率為榮，關(guān)于此類(lèi)的報(bào)道也時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端。行政訴訟中雖無(wú)調(diào)解制度，但卻存在著類(lèi)似調(diào)解的“協(xié)調(diào)”制度，通過(guò)協(xié)調(diào)結(jié)案也是備受鼓勵(lì)的甚至是被要求的。其次，行政案件的高撤訴率與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核機(jī)制有關(guān)。江蘇省人民政府法制辦公室高建新副主任從審判實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為行政訴訟協(xié)調(diào)實(shí)際中大量出現(xiàn)重要的一個(gè)原因跟行政機(jī)關(guān)與行政合法的考核機(jī)制有關(guān)系。許多行政機(jī)關(guān)具有一些內(nèi)部考核辦法，將行政機(jī)關(guān)敗訴納入考核范圍，還有提出行政訴訟“無(wú)撤銷(xiāo)、無(wú)敗訴”目標(biāo)，還規(guī)定了敗訴責(zé)任追究機(jī)制。這樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)協(xié)調(diào)的結(jié)果[13]。再次，在我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的大背景下，“息訟”、“少訟”這樣的傳統(tǒng)觀念又被重新重視起來(lái)，整個(gè)社會(huì)都充斥著“和諧的話語(yǔ)”。又由于行政糾紛是公民與國(guó)家機(jī)關(guān)的對(duì)弈，容易激起人們對(duì)弱者的支持。因此，行政案件的“協(xié)調(diào)解決”完全是適應(yīng)整個(gè)社會(huì)的大環(huán)境。由此可見(jiàn)，司法實(shí)踐中行政案件的高撤訴率實(shí)際上是法院、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人三方共同作用的結(jié)果，而在其中起主導(dǎo)作用的還是法院。學(xué)者以現(xiàn)實(shí)中高撤訴率為由主張建立行政訴訟調(diào)解制度，認(rèn)為建立行政訴訟調(diào)解制度可以使“協(xié)調(diào)”這一游離于法律之外的司法救濟(jì)途徑納入法律的監(jiān)控范圍。我們認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)有些空想成分。沒(méi)有建立調(diào)解制度，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以借助“協(xié)調(diào)”名義迫使行政相對(duì)人讓步。建立了調(diào)解制度，行政機(jī)關(guān)都和司法機(jī)關(guān)同樣可以借助“調(diào)解”之名迫使行政相對(duì)人妥協(xié)。而且后者造成的禍害更甚于前者。因?yàn)楹笳呤窃诖蛑胺伞钡拿x迫使軟弱的行政相對(duì)人妥協(xié)，這對(duì)于公民對(duì)法律的信仰、對(duì)于司法機(jī)關(guān)的信任、對(duì)于公平正義的冀望無(wú)異于致命的打擊。要想規(guī)制或者避免司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵犯不能寄希望于建立行政訴訟調(diào)解制度，而應(yīng)當(dāng)從法院系統(tǒng)內(nèi)部的考核機(jī)制、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的敗訴責(zé)任追究機(jī)制著手，修繕相應(yīng)的考核機(jī)制。還應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)法治國(guó)家和和諧社會(huì)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，建設(shè)法治國(guó)家和和諧社會(huì)并不矛盾，和諧社會(huì)也并不是不存在訴訟，通過(guò)國(guó)家權(quán)力強(qiáng)迫“協(xié)調(diào)”的息訟并不和諧，反而為和諧社會(huì)的構(gòu)建埋下了不定時(shí)的炸彈。

第二，我國(guó)行政案件的數(shù)量相對(duì)較少，法院承擔(dān)的案件數(shù)量壓力幾乎不存在。西方國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)建立行政訴訟的一個(gè)重要原因是減輕行政法院的工作壓力。德國(guó)的行政案件每年平均20萬(wàn)件，而德國(guó)只有2400名左右的行政法官；法國(guó)2004年的行政案件數(shù)量接近17萬(wàn)件，而法國(guó)只有行政法官800名左右[14]?？梢源致运阋幌?，德國(guó)每名行政法官一年要審理約83.3件行政案件，法國(guó)每名行政法官一年要審理約212.5件行政案件。法國(guó)行政案件的數(shù)量相對(duì)于行政法官來(lái)說(shuō)已經(jīng)達(dá)到了驚人的程度，即使成立更多的法院，招募更多的司法人員也無(wú)法抵消劇增的案件數(shù)量，所以不得不考慮采取行政訴訟調(diào)解制度以提高解決糾紛的效率，節(jié)省司法成本，減輕審判負(fù)擔(dān)。同樣的理由也存在于德國(guó)和英國(guó)。而我們國(guó)家2004年平均每個(gè)法院僅受理行政案件28.7件，每個(gè)行政法官受理的案件數(shù)量不足10件[15]。所以相對(duì)于建立行政訴訟調(diào)解制度的法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的行政法官而言，我國(guó)的行政法官們不存在來(lái)自案件數(shù)量的壓力問(wèn)題。

第三，調(diào)解與我國(guó)目前的行政訴訟在功能上存在巨大的差異。新《行政訴訟法》第1條規(guī)定：為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。第6條規(guī)定人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?？梢?jiàn)我國(guó)的行政訴訟不僅限于解決糾紛，它還具有憲政意義上的權(quán)力制約功能。而調(diào)解不具有這樣的功能。我國(guó)行政權(quán)極為強(qiáng)勢(shì)，司法權(quán)較為軟弱。這不僅是因?yàn)樾姓?quán)具有能動(dòng)性而司法權(quán)具有被動(dòng)性，更因?yàn)槲覀儑?guó)家司法機(jī)關(guān)的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)自于同級(jí)政府。也即法院在物質(zhì)基礎(chǔ)上要受制于行政機(jī)關(guān)。那么在調(diào)解的時(shí)候，法院是否能夠站在客觀公正的立場(chǎng)上，是很值得懷疑的。它完全可能睜一只眼閉一只眼，甚至主動(dòng)做行政機(jī)關(guān)的傳話筒。而在行政訴訟中，審查行政行為的合法性是法院的職權(quán)也是職責(zé)，法官不會(huì)為了遷就行政機(jī)關(guān)而明顯的違背法律，行政行為必然要受到一定程度的審查。所以，在我國(guó)草率建立行政訴訟調(diào)解制度容易為行政權(quán)逃避審查提供合法外衣，進(jìn)一步的結(jié)果將是行政權(quán)將會(huì)更加有恃無(wú)恐。或許有人會(huì)說(shuō)，我們可以設(shè)計(jì)精密的調(diào)解制度，如規(guī)定適用調(diào)解的案件范圍、調(diào)解的程序、啟動(dòng)方式等等，以防止司法監(jiān)督的缺位。假若真如此，那么調(diào)解制度必然需要設(shè)計(jì)極其嚴(yán)密且復(fù)雜，司法的成本將會(huì)大大提高，這豈不是與建立調(diào)解制度的初衷相違背嗎？

第四，建設(shè)和諧社會(huì)不是建立調(diào)解制度的理由。當(dāng)前，我國(guó)正在大力構(gòu)建和諧社會(huì)，倡導(dǎo)迅速、公平、緩和的糾紛解決機(jī)制，在這種背景下，法院作為國(guó)家機(jī)關(guān)的一員，也應(yīng)該為和諧社會(huì)的建設(shè)“添磚加瓦”，在行政訴訟中引入調(diào)解制度似乎是順理成章的事。然而，要達(dá)到和諧社會(huì)的目的，各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)更應(yīng)該恪守職責(zé)，做好分內(nèi)的工作。法院在行政訴訟中就是要以開(kāi)庭審理、做出判決的方式來(lái)監(jiān)督行政權(quán)的行使，也只有這樣才能體現(xiàn)對(duì)公民權(quán)益的保障，這也是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。和諧社會(huì)不等于“無(wú)訟社會(huì)”、“無(wú)糾紛社會(huì)”，在行政訴訟中，大部分糾紛都是因?yàn)樾姓黧w的“不和諧”行為而造成的，法院沒(méi)有理由也沒(méi)有權(quán)力為這樣的行為“護(hù)短”，所以說(shuō)建設(shè)和諧社會(huì)并不是建立行政訴訟調(diào)解制度的理由。

六、結(jié)論

我國(guó)當(dāng)前建立行政訴訟調(diào)解制度具備可行性但不具備必要性。

上世紀(jì)80年代在制定《行政訴訟法》的時(shí)候，學(xué)界曾掀起了關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的討論熱潮。近年，學(xué)界再次掀起討論行政訴訟調(diào)解制度的熱潮，這是值得欣喜的事情，因?yàn)檫@樣廣泛的討論能夠讓人們?nèi)娴恼J(rèn)識(shí)行政訴訟調(diào)解制度。但是許多學(xué)者在討論這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候流于表層而且重復(fù)論述，往往在列舉了幾條調(diào)解制度的好處之后就得出我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立行政訴訟調(diào)解制度的結(jié)論。顯然，這種對(duì)于政訴訟調(diào)解制度的認(rèn)識(shí)還十分感性，得出的結(jié)論也過(guò)于武斷。中國(guó)具備建立行政訴訟制度的可行性，這是因?yàn)樾姓V訟的與調(diào)解制度都具有解決糾紛的功能，而行政自由裁量權(quán)允許行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)處分行政權(quán)，這就為行政糾紛雙方當(dāng)事人達(dá)成合意提供了前提。行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織在解決行政糾紛的時(shí)候，在法律適用上是平等的，這就確保了調(diào)解時(shí)雙方當(dāng)事人不會(huì)因法律地位不同而被區(qū)別對(duì)待。但具備了可行性并不代表也具備了必要性，中國(guó)目前的司法現(xiàn)狀還不需要建立行政訴訟調(diào)解制度。司法實(shí)務(wù)中的高撤訴率未必體現(xiàn)了公民、法人或其他組織的本意，司法機(jī)關(guān)對(duì)“協(xié)調(diào)”制度的鼓勵(lì)、法院和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核機(jī)制等共同促成了行政訴訟高撤訴率的現(xiàn)實(shí)。高撤訴率的背后是在司法權(quán)和行政權(quán)共同擠壓下公民、法人或其他組織合法權(quán)益的受損。但寄希望于建立行政訴訟調(diào)解制度來(lái)規(guī)制司法權(quán)并審查行政權(quán)不但達(dá)不到目的，反而會(huì)為行政權(quán)逃避審查而提供合法的外衣。我國(guó)行政案件極少，法院在案件數(shù)量上的壓力不大，只要嚴(yán)格依法辦案，通過(guò)現(xiàn)有的行政訴訟制度完全可以解決行政爭(zhēng)議。為防止司法監(jiān)督缺位而設(shè)計(jì)精密復(fù)雜的調(diào)解制度，反而增加了司法成本，得不償失。

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On Feasibility and Non-Necessity of Administrative Lawsuit Mediation System in China

LIU Wen-bin

In November 1,2014,the decision has been approved by voting to modify"Administrative Procedure Law"at the 11th conference of the 12th session of the National People's Congress.The new one will be put into action on May 1,2015.This is the first modification in 24 years.The 60th of articles in it stipulates that the case for people's court is not fit to mediation.But in the practice of administrative judgment,such"mediation"is quite common,causing high rate of withdrawal.Most scholars and practitioners have been calling for the establishment of administrative lawsuit mediation system,some of whom have already made demonstration of its necessity and feasibility.After comprehensive investigation,we found the reasons and basis are insufficient.So,it is unnecessary to establish the administrative lawsuit mediation system in China at present.

Administrative Procedure Law;Mediation System;Feasibility;Non-Necessity

DF71

A

1674-5612（2014）06-0132-07

(責(zé)任編輯：禹竹蕊)

2014-06-11

劉文斌，（1983-），男，山西襄汾人，四川警察學(xué)院2013級(jí)警務(wù)碩士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)。