社會工作在創(chuàng)新社會治理體系中的地位和作用
——一種基礎—服務型社會治理

王思斌

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社會工作在創(chuàng)新社會治理體系中的地位和作用
——一種基礎—服務型社會治理

王思斌

本文從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度說明了從傳統(tǒng)的、維穩(wěn)取向的社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的合理性；從社會工作的角度闡述了社會治理的邏輯結(jié)構(gòu)：理念上的源頭治理—主體上的系統(tǒng)治理—機制上的綜合治理和原則上的依法治理，據(jù)此指出了社會工作參與社會治理的主要層面；總結(jié)了社會工作參與社會治理的基礎性、服務性特點，并將社會工作參與治理概括為基礎—服務型治理；認為社會治理創(chuàng)新首先是政府理念的創(chuàng)新，社會工作群體則應該通過有效服務和政策倡導來增強自己參與社會治理的能力，促進社會治理和善治。

社會治理 社會工作 基礎—服務型治理

王思斌，北京大學社會學系教授，博士生導師（北京 100871）。

我國進入社會快速轉(zhuǎn)型的新時期、新階段后，經(jīng)濟增長取得了較好成績，人民生活特別是基本民生得到了一定改善，但是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展也遇到新的問題。中共中央十六屆六中全會在構(gòu)建和諧社會的總部署中對發(fā)展社會工作強化公共服務和社會管理給予的高度重視就反映了新的期待。近年來，政府十分關(guān)注社會管理，并期望社會工作能在其中發(fā)揮協(xié)同作用，十八屆三中全會創(chuàng)新性地提出社會治理的治國思路，社會工作必須在新的框架下找準自己服務社會、參與創(chuàng)新社會治理的介入點，本文在這方面做一些初步分析。

一、從社會管理走向社會治理中的社會工作

（一）從社會管理走向社會治理是治國理念的重要發(fā)展

進入新世紀以來，我國經(jīng)濟仍在快速發(fā)展，但是由于國際環(huán)境壓力和國內(nèi)粗放式發(fā)展方式的約束，我國經(jīng)濟高速發(fā)展遇到了結(jié)構(gòu)性的不可持續(xù)問題。在尋找刺激經(jīng)濟高速發(fā)展新增長點的過程中，擴大內(nèi)需、加大國內(nèi)投資成為“理所當然”的選擇，而在此過程中追求GDP高速增長一直是各級政府和干部的巨大內(nèi)在動力。這種在一定程度上受新自由主義影響的發(fā)展政策帶來了對社會公平正義的傷害，貧富差距持續(xù)加大，弱勢群體雖然獲得一些關(guān)照但其被邊緣化的程度在加深。隨著GDP崇拜下對城市化、土地財政思路的選擇，各種社會矛盾不斷積累，官民矛盾愈加尖銳。在這種大背景下，中共中央十六屆四中全會提出的“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”再次以更加集中和突出的方式提上議事議程，社會管理這一政府日常用語也成為政府和學術(shù)界關(guān)注的核心話題。

在我國改革發(fā)展處在關(guān)鍵時期，社會利益關(guān)系更為復雜，新情況新問題層出不窮的基本判斷下，社會管理的基本任務是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定。這里傳遞的信息是社會管理就是處理各種社會問題、化解社會矛盾、保持社會穩(wěn)定。在維穩(wěn)思路的主導下，社會管理也就成了對地方官員所認定的“破壞穩(wěn)定”行為的管理和控制，尤其是對上訪、群體性事件和惡性事件的強制性管控。雖然社會管理也被賦予某種服務的含義，但是在許多實踐中這種服務只是加強管理的一種手段。

實際上，對社會管理一直有不同的理解：它被理解為維穩(wěn)的代名詞和社會參與管理。前一種理解是強勢政府的主張，即認為政府的主要職能是對社會的管理。在征地、拆遷、失業(yè)、下崗所導致的群體性事件和惡性事件突發(fā)多發(fā)的情況下，政府的首要職能就是對這些事件的強有力控制和平息，以保障社會穩(wěn)定。但是這只是一種治標的、甚至是基于政績目標的理解。把社會管理視為社會參與管理是一種多元的、民主的、并帶有治本追求的理解。這里所說的社會既包括人民團體、也包括社會組織甚至廣大民眾。于是，社會管理就是相關(guān)各方共同參與的管理，其管理方式既包括強制、約束，也包括通過解決有訴求、有困難群體的問題而保持穩(wěn)定，這就是服務。這樣，我們所要構(gòu)建的社會管理格局中的“社會協(xié)同”就既包括一般管理，也包括服務管理。事實說明，許多問題、特別是復雜的群體性問題的出現(xiàn)并不都是由群眾方面的原因造成的，政府行為不當也是問題產(chǎn)生的重要原因。在這種情況下，向有訴求、有困難的群體提供服務就是一種重要的社會管理方式。應該說，按照對社會管理的雙重理解，通過創(chuàng)新社會管理實現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定是可能的。社會工作作為一種新生的社會力量也是在后者（即服務）的意義上參與社會管理的（王思斌，2012）。

在現(xiàn)實中，在維穩(wěn)任務十分繁重、政績考核日趨嚴格的情況下，許多政府官員不自覺地對社會管理理解為維穩(wěn)，這也被稱為傳統(tǒng)的社會管理（李立國，2013）。這顯然不利于社會問題的真正解決，也不利于對和諧社會建設的推進，甚至有可能進一步激化矛盾、埋下新的不穩(wěn)定根源。面對社會問題有增無減、群眾權(quán)利意識提高、網(wǎng)絡維權(quán)作用日益增強的現(xiàn)實，以及全面建成小康社會的迫切任務，必須改變強制維穩(wěn)的社會管理思路。社會治理概念和思路的提出在一定程度上為解決這一問題創(chuàng)造了條件、開辟了道路。

社會治理是相關(guān)各方在溝通、協(xié)商的基礎上，基于共識而進行的對相關(guān)事務的管理，也是一種合作共治。社會治理是多方的共同治理，它強調(diào)協(xié)商、共識的達成，強調(diào)相關(guān)各方的平等參與而不是權(quán)力的行使或強制（鮑勃·杰索普，2000）。這里的“多方”不只包括在社會管理中有權(quán)力的政府部門和權(quán)力群體，也包括被治理的對象。于是，與一般行使權(quán)力的社會管理不同，社會治理希望通過相關(guān)多方協(xié)商達成共識，通過達成共識的過程和落實成為共識的解決問題的方案使復雜問題得以解決，而且是在深層次上得以解決。社會治理思路與強制性維穩(wěn)在許多方面有不同。這包括：社會治理基本上不是對立沖突的思路，而是認為矛盾各方可以找到共同點予以解決；社會治理不固守有不同訴求的一方就是作對的看法，而是認為各方都有解決問題的愿望；社會治理不以權(quán)力相威脅，而是以平等協(xié)商為考慮問題的基點；社會治理不是按照某一方（主要是擁有權(quán)力方）預先設計好的步驟解決問題，而是在相互討論和協(xié)商以至妥協(xié)中尋找解決問題的方法；社會治理不是追求問題的表面解決和沖突平復，而是通過互動、溝通、協(xié)商來達成共識，各方在認識上相互靠近，并對問題給予實質(zhì)性解決。當然，即使如此，社會治理與社會管理也不是兩個完全不同的概念，它們都是政府面對復雜的社會問題的反應措施，都是維護、實現(xiàn)社會秩序和社會穩(wěn)定的措施。二者不同的是解決問題的著眼點不同，解決問題的思路和方法不同，社會治理更符合現(xiàn)代民主國家的慣常做法。因此可以說，社會治理是社會管理的發(fā)展和“升級版”，它是與現(xiàn)代國家制度和現(xiàn)代治理方式是連在一起的。

（二）從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變中社會工作地位的變化

前文說明了對社會管理的兩種理解：強力管理和服務性管理。在強力管理模式下，以服務困難群體、弱勢群體為直接目標的社會工作幾乎沒有發(fā)揮作用的空間，因為社會管理者的強力控制與社會工作的服務觀是比較對立的。可以看到某些地方政府拉著社會工作者去維穩(wěn)，政府用維穩(wěn)的“成果”來考核社會工作機構(gòu)，社會工作成了政府維穩(wěn)的工具，社會工作者不可能用自己的專業(yè)方法去從事服務，社會工作被異化。據(jù)說某負責社會建設的官員向負責維穩(wěn)（社會管理）的上級介紹社會工作在社會管理中的作用，后者基本不理解、不知所云。在第二種理解下，社會管理被認為是社會參與的管理，這樣社會工作作為社會力量的組成部分，其基本角色是協(xié)同。這里的協(xié)同是指對政府社會管理的協(xié)同（王思斌，2012a）。在這里，管理是明確的目標，社會工作服務只是協(xié)同的手段。政府在社會管理中是主導者，社會工作只是次要的協(xié)助者、協(xié)同者，二者的地位是明顯不同的。

當向社會治理模式轉(zhuǎn)變時，由于社會治理強調(diào)多元主體、平等協(xié)商、合作共治，所以社會工作的角色和地位也會發(fā)生明顯變化，社會工作在社會治理中的作用將會增強。

二、社會工作在創(chuàng)新社會治理體制中的地位

（一）社會治理的基本理念和邏輯結(jié)構(gòu)

十八屆三中全會對創(chuàng)新社會治理體制做了全面的闡述，包括改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制等重要方面。由于社會治理涉及到多元責任主體和眾多方面，各個主體的工作領(lǐng)域、內(nèi)容和方法有不同，因此不同主體參與社會治理的內(nèi)容、角度和方法也會有不同。社會工作參與社會治理體系的建構(gòu)與它的獨特的價值觀、工作領(lǐng)域和方法有關(guān)，與它的具有社會合法性的職能有關(guān)。社會工作是秉持助人自助的價值觀、用科學的方法幫助有需要的、遭遇生活困境的人士，解決其基本生存問題、調(diào)適其與環(huán)境的關(guān)系、促進社會正義和社會進步的活動。從社會工作的角度看社會治理體制，對社會治理的理念、方式、目標如下述理解：

社會治理的基本理念是維護最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，并由政府主導社會秩序建設。按照十八屆三中全會的提法，社會治理的方式包括在黨委領(lǐng)導、政府主導下，社會各方面積極參與的系統(tǒng)治理；運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的依法治理；強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題的綜合治理；以及標本兼治、重在治本，反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求的源頭治理。

如果從切實改善民生、實現(xiàn)社會正義、促進社會和諧的社會發(fā)展目標來看，社會治理也有自己的邏輯結(jié)構(gòu)：這就是理念上的源頭治理、主體上的系統(tǒng)治理、機制上的綜合治理和原則上的依法治理。

首先是源頭治理。過去多年以維穩(wěn)為目的的社會管理（有時也稱治安綜合治理）是救火式的和基于政績壓力的，目的不是從根本上解決問題，而是要盡快平復問題，將問題壓下和不擴散，以達到維穩(wěn)指標。社會治理雖然也注重治標，但更注重治本，即通過服務、“及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”，解決問題。實際上，不樹立從源頭解決問題的基本理念，就會頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，就會滋生各種政績行為，就會有只看眼前“成績”不顧長遠后果的“挖坑”行為，就會出現(xiàn)拆西墻補東墻的機會主義行為，最后會釀成更大、更嚴重的損害民生和社會秩序的后果。因此，從制度理念上看，堅持源頭治理是第一位的。

其次是系統(tǒng)治理。過去的綜合治理和社會管理是政府系統(tǒng)各部門之間的協(xié)同，以及在政府主導下單位組織、社區(qū)的配合?，F(xiàn)在的系統(tǒng)治理強調(diào)政府的主導作用，同時鼓勵和支持社會各方面參與。很明顯，隨著社會問題和社會結(jié)構(gòu)的復雜化，只靠政府系統(tǒng)解決問題已變得越來越不可行。在解決民生問題、解決社會沖突、社會矛盾等方面，必須依靠多元主體，其中包括各種社會組織的作用，甚至包括發(fā)揮當事人的正面的積極作用。

在機制上堅持綜合治理。社會治理的任務是解決現(xiàn)實的社會問題，并為形成健康的社會結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。維穩(wěn)思路下的社會管理強調(diào)問題的盡快解決，在許多情況下使用強制性、懲罰性手段，眼前的問題解決了，但更深的矛盾積累了，這不符合建設和諧社會的長遠目標，更無利于現(xiàn)代社會建設。社會治理重視和尊重民眾的利益訴求和權(quán)益保護，強調(diào)通過強化道德約束、規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、協(xié)調(diào)社會關(guān)系等社會性手段和措施解決社會問題。這里強調(diào)的不是強力維穩(wěn)，而是充分運用協(xié)商、調(diào)節(jié)、道德約束等機制，盡量從和諧而不是對抗的角度去面對問題、處理問題，這是建設和諧社會的應有之義。

當然，現(xiàn)代社會不可能沒有法制。在社會治理問題上，依法治理是整個社會治理的基本保障和社會治理體制的原則。依法治理要求治理主體遵守法律，也要求被治理事件的當事人遵守法律。在以維穩(wěn)為目標的社會管理中，常常存在不依法辦事的現(xiàn)象。政府官員面對來自民眾的比較強烈的權(quán)益訴求，采取超越法律的處置手段已屢見不鮮，他們常常不顧法律而“自由裁量”。問題在高壓下暫時解決了，但是不公正、甚至埋下問題根源，這也造成越維穩(wěn)越不穩(wěn)的現(xiàn)象。此外，民眾也有不依法做事的現(xiàn)象，我國有很多人是法盲，缺乏法律意識。也有的人“得理不讓人”，在社會學習的機制下信奉“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”。這些都不利于形成公平合理的處理社會問題的制度。社會治理強調(diào)依法治理，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，這是基本的社會治理原則。

最后，社會治理的目標是保障人民安居樂業(yè)、社會安定有序。創(chuàng)新社會治理的目的不是為了把社會控制住，不發(fā)生社會問題，而是要建構(gòu)一種與現(xiàn)代社會相適應的有效的“自組織治理”（鮑勃·杰索普，2000）體制機制。這里的“自組織治理”是指當社會領(lǐng)域甚至更寬闊領(lǐng)域發(fā)生問題時，政府和各種社會力量會主動啟動、協(xié)商調(diào)解、化解和解決問題。很明顯，這就是一種新型的、不同于強制維穩(wěn)所形成的社會秩序，但它是更有活力和可持續(xù)的社會秩序。在這種制度形成的背景下，社會治理指向的最終目標是人民安居樂業(yè)。

按照社會制度理論，體制是較高層次的制度體系。社會治理體制是由一系列具體制度結(jié)合而成的，社會治理體制的建構(gòu)還需要從一系列具體制度建設著手。另外，要建設現(xiàn)代社會治理體制，一個重要的方面就是要發(fā)展有能力參與治理的社會組織。它們應該是有活力，良好地發(fā)揮自己的基本職能，了解社會治理的制度規(guī)則，并具有充分自主性的組織。此外并非不重要的是民眾權(quán)利意識、責任意識和法律意識的強化。由此看來，一個支持“善治”的社會治理體制的形成還需要諸多努力。

（二）社會工作在創(chuàng)新社會治理體制中的貢獻和地位

可以發(fā)現(xiàn)，上述對社會治理體制理解是社會性的而不是政治性的。也就是說，這是從保障基本民生、妥善解決基層社會發(fā)生的利益和權(quán)益問題、促進社會和諧的角度出發(fā)的。雖然其中會有一些微觀政治，但是我們并未強調(diào)沖突、權(quán)力博弈等方面。

按照上述理解，社會工作可以而且應該在創(chuàng)新社會治理、建構(gòu)社會治理體制中發(fā)揮積極的作用。李立國（2013）在《創(chuàng)新社會治理體制》一文中指出：“要加強專業(yè)社會工作人才隊伍和志愿者隊伍建設，開展專項社會關(guān)愛行動，對流浪兒童、精神病人、艾滋病機會性感染者、吸毒人員、刑滿釋放人員等特殊人群進行專業(yè)心理疏導和矯治，幫助他們修復社會功能、回歸社會”。這里指出社會工作對于特殊人群的服務是社會治理的重要方面，正是社會工作參與社會治理的重要領(lǐng)域。如果從社會治理體制的角度思考問題，那么，社會工作對創(chuàng)新社會治理、促進社會治理體制建設方面所發(fā)揮的空間要大得多。

從社會工作本質(zhì)與社會治理體制建設相契合的角度來分析問題，構(gòu)建社會治理體制可以有理念和治術(shù)之分。所謂理念是指創(chuàng)新社會治理體制被看成是一種理念上的重要變化，是不同于傳統(tǒng)社會管理的新思想、新理念。所謂治術(shù)就是把創(chuàng)新社會治理看作是社會管理技術(shù)和手段的變化。從十八屆三中全會對于創(chuàng)新社會治理體制的強調(diào)來看，它首先強調(diào)的是理念，這可以從與以往的不同表述中看出。從傳統(tǒng)的、權(quán)力行使和維穩(wěn)導向的社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，最根本的應該是理念的變化。理念或價值體系是社會制度的靈魂，是一種制度之所以存在、并具有合法性的基礎（王思斌，2012b）。社會治理的基本理念是維護廣大人民的根本利益和社會秩序。社會工作的基本理念與之是相契合的。社會工作的基本理念是以人為本，幫助有需要的人士解除困擾、得以正常生活，并促進社會正義和社會進步。社會工作不是一般地談論維護人民利益，而是著眼于困難群體、弱勢群體的現(xiàn)實生活，運用“助人自助”的服務理念，切實解決他們的生活問題，進而促進社會公正，實現(xiàn)有深厚基礎的社會秩序。如果從基本民生和民本的角度去理解社會治理，就會將社會治理立于堅實的民眾擁護的基礎之上，就能夠?qū)⒅螛撕椭伪居袡C地統(tǒng)一起來。

解決民眾特別是困難群體、弱勢群體和其他有需要群體的現(xiàn)實問題，也是源頭治理的基本內(nèi)容。毫無疑問，社會治理有解決社會沖突、社會矛盾的含義。社會轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)、沖突頻繁且有所加劇是執(zhí)政黨尋求社會治理的重要原因。社會治理的本意不是服務，但是良好的公共服務和社會服務則可以從源頭上減少社會沖突和社會矛盾，在沖突、矛盾出現(xiàn)之后也可以通過服務予以緩解和化解。因此，通過服務來進行社會治理的理念應該是社會工作對創(chuàng)新社會治理體制的重要貢獻。

在實踐層次上，社會工作對社會治理的貢獻在于提供令服務對象和政府滿意的服務。社會工作提供的服務不是某些政府官員送溫暖式的恩賜，更不是為了宣揚政績的擺樣子，而是真心實意的服務。這種服務充分考慮了服務對象的需要，在工作過程中尊重受助者，并注重在服務過程中發(fā)揮受助者的能動性，增強其能力。這種幫助困難群體、弱勢群體和其他有需要群體的做法，會使受助者感到溫暖、獲得支持和能力感。就是在遇到自以為不公正待遇的情況下，這種來自非政府的、他人的幫助，也會使其減少沖突和對抗意識（王思斌，2006），這就在某種程度上增加了和諧因素。實際上，那些承擔社會治理職能的部門及官員，應該很好地反思為什么自己可能是善意的行動并沒有得到治理對象的接納，原因可能來自管理中的權(quán)力形成的角色關(guān)系和管理者未能平等對待治理對象。社會工作在服務中強調(diào)理解、尊重、一起工作，能夠在深層次上促進社會治理。

社會工作能對社會治理做出的另一個貢獻是它的社會倡導或政策倡導的功能。社會工作在本質(zhì)上是改良主義的，它希望通過解決困難群體、弱勢群體的問題而避免各種社會風險和危機的發(fā)生，這里表現(xiàn)的是人本主義和人道主義的關(guān)懷。在困難群體、弱勢群體的問題是由政策或制度因素造成時，社會工作就扮演著倡導者的角色，通過提供政策建議呼吁改善或改變政策（王思斌，2013），以對困難群體、弱勢群體的生存狀況予以整體性關(guān)注，給他們以制度性的扶助和合理待遇。當政府制定了有利于困難群體、弱勢群體的政策，他們的生存狀況有所改善時，基層的社會危機就有可能減少或消除。在這里，社會工作以自己的社會良知、正義感和由深入接觸底層群體而獲得的真實資料為基礎，運用社會政策倡導的知識和方法，能夠?qū)ι鐣卫碜龀鲋匾暙I。社會工作者（機構(gòu)）介于政府（政策制定者）和民眾之間，他們參與到社會治理體系之中，“吃透兩頭”和利益上的相對超脫，使他們對問題有更客觀、更全面、更深刻的認識，參與社會治理也更加理性。

（三）社會工作的基礎—服務型治理

在發(fā)達國家和地區(qū)，社會工作參與社會治理已經(jīng)形成制度。不管是法團主義還是社會中心主義，都對社會力量參與國家和社會治理給予很大關(guān)注（張靜，1998）。薩拉蒙（2008）對非營利組織與政府的伙伴關(guān)系的論述指出在自由主義體制下非營利組織參與社會治理的特點，社會工作群體參與社會治理比較符合薩拉蒙的分析。

從上面的分析我們看到，社會工作作為社會系統(tǒng)的重要組成部分，可以參與系統(tǒng)治理。在政府的社會政策和社會福利制度的指導下，社會工作可以運用自己專業(yè)的工作方法，通過服務去處理困難群體、弱勢群體及其他有需要群體的問題。十八屆三中全會指出，要正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，要重點培育和優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等社會組織，激發(fā)社會組織活力，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔。這就給社會工作服務社會、參與治理開拓了巨大空間。社會工作可以有效地參與綜合治理。傳統(tǒng)的社會管理常常是以行使權(quán)力為特征的、強制性的。社會工作則通過服務合理地滿足服務對象的需要，通過深入和真誠的對話找尋問題的成因，通過生態(tài)系統(tǒng)分析動員各種資源，建立正向的社會關(guān)系，幫助其走出困境。這是社會工作的特點，也是傳統(tǒng)的社會管理所缺乏的。實際上，從社會治理的角度看問題，社會工作的最顯著特點是源頭治理。社會工作的職能是解決問題、預防問題、促進服務對象的發(fā)展。如果預防在先，問題一旦發(fā)生就通過人性化、個別化的服務予以解決，人們就不會以激烈的方式去表達，甚至沖撞社會秩序。

由此可以做出這樣的概括：在社會治理體制中，社會工作所從事的是基礎—服務型治理。它有如下基本特點：第一，社會工作主要通過提供服務來參與社會治理。社會工作的天職是為困難群體、弱勢群體和其他有需要的群體提供福利服務。不管是物質(zhì)性的服務，還是促進人際關(guān)系的改善和心理輔導，都有利于服務對象走出困境、融入社會、增強社會內(nèi)聚力、減少社會矛盾和沖突。

第二，社會工作是面對社會基層的服務。社會工作服務的基本對象是最基層的民眾，是社會中的困難群體、弱勢群體、特殊群體，在某種程度上他們也是利益被傷害的主要群體。社會工作服務可以向他們施以援手，解決困難、反映訴求、促進社會問題的解決。

第三，社會工作要解決的是基本民生問題?，F(xiàn)階段我國的社會矛盾眾多，但基本民生一直是最受社會關(guān)注的問題。城鄉(xiāng)貧困者、失依老人和兒童、失業(yè)下崗人員、殘疾人和精神障礙者、失地農(nóng)民和農(nóng)村留守人員等群體遇到的主要問題還是基本生活問題，社會工作的職能就是協(xié)助政府更有效地解決這些民生問題，穩(wěn)定他們的生活，也穩(wěn)定社會秩序。

第四，社會工作力圖在深層次上解決社會問題。治標不治本是人們對傳統(tǒng)社會管理的主要批評，服務上的表面化和形式化則是對政績沖動的政府服務的概括和質(zhì)疑。社會工作的服務是深入的、綜合性的，它既關(guān)注介入的結(jié)果又關(guān)注介入過程中人的改變，社會工作所追求的是深刻的改變，追求的是改變效果的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

這就是說，面向基本民眾，關(guān)注基本民生問題，運用最接近基本民眾的方法為困難群體和困境人士服務，社會服務與政策倡導相結(jié)合，基本民生問題的解決與人的發(fā)展和良性社會秩序的建構(gòu)相聯(lián)系，這就是社會工作的基礎—服務型治理的基本內(nèi)容與特征。

三、結(jié)語：走向社會善治

本文闡述了從傳統(tǒng)的、維穩(wěn)取向的社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的合理性，從社會工作的角度對社會治理體制的邏輯結(jié)構(gòu)進行分析，指出了社會工作在建構(gòu)現(xiàn)代社會治理體制中的重要作用，闡述了社會工作參與社會治理的主要層面，說明了社會工作參與社會治理的基礎性、服務性特點，并將這種治理概括為基礎—服務型治理。這種分析和概括是立基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基礎之上的，它走出了傳統(tǒng)的、維穩(wěn)取向的社會管理思維，也走出了狹義的、將社會治理看作直接的矛盾調(diào)解的理念，而把社會治理視為治標與治本相結(jié)合、相貫通的系統(tǒng)，將社會治理看作現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的建設過程。在這種意義上，社會工作對創(chuàng)新社會治理、建構(gòu)社會治理體制就具有重要的、不可替代的作用。本文指出社會治理創(chuàng)新首先是理念的創(chuàng)新，同時指出必須以服務為主、服務與管理相結(jié)合、通過廣泛參與和協(xié)調(diào)去構(gòu)建現(xiàn)代社會治理體制。

另外需要指出的是，社會工作有效地參與社會治理體制建設還必須具備一定的條件。從外部條件來說，首先作為具有主導功能的政府必須有新的更寬闊的社會治理觀。首先，政府必須擺脫傳統(tǒng)的社會管理思路，并走出新管理主義，建設一個服務型政府，在這方面可以借鑒新公共服務理論（珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特，2010）。另外，應該切實認識到社會治理是關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展、利益分配、公共事業(yè)發(fā)展、基本民生、社會矛盾解決等幾乎所有領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，對標本兼治必須做更全面深入的理解。在這種思維下，社會組織應該獲得政府的功能讓渡，應該“被承認”（王思斌，2013b），以自主地、創(chuàng)造性地開展服務，解決社會問題，對建構(gòu)現(xiàn)代社會治理體制做出貢獻。另一方面，社會工作群體必須增強自己參與社會治理的能力。雖然我們把社會治理的范圍拓展到公共服務和社會服務，但是社會服務和社會工作畢竟不是社會治理。社會治理強調(diào)協(xié)商共治，社會工作則強調(diào)服務，二者之間還是有差異的。本文將政府治理、社會組織參與治理、廣大民眾參與聯(lián)系起來，把社會治理體制看作一個系統(tǒng)，這樣社會組織（包括社會工作機構(gòu)和群體）就有了自己的地位。從現(xiàn)實來看，社會工作群體必須增強自己參與社會治理的能力，與政府建立良好的治理關(guān)系，增強自己提供有效社會服務、建構(gòu)良性社會秩序的能力，這樣才能更有力地促進社會治理和善治。

[1]鮑勃·杰索普，2000，《治理的興起極其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，載俞可平主編《治理和善治》，北京：社會科學文獻出版社。

[2]萊斯特·薩拉蒙，2008，《公共服務中的伙伴》，北京：商務印書館。

[3]李立國，2013，《創(chuàng)新社會治理體制》，《求是》第24期。

[4]王思斌，2006，底層貧弱群體接受幫助行為的理論分析，載王思斌主編《中國社會工作研究》（第四輯），北京：社會科學文獻出版社。

[5]王思斌，2012a，試論社會工作對社會管理的協(xié)同作用，《東岳論叢》第1期。

[6]王思斌，2012b，社會學教程（第三版），北京：北京大學出版社。

[7]王思斌，2013a，《社會工作導論（第二版）》，北京：高等教育出版社。

[8]王思斌，2013b，《走向承認：中國專業(yè)社會工作的發(fā)展方向》，《河北學刊》第6期。

[9]俞可平，2000，《治理和善治》，北京：社會科學文獻出版社。

[10]張靜，1998，《法團主義》，北京：中國社會科學出版社。

[11]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特，2010，《新公共服務：服務，而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社。

編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2014)01-0003-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.01.001

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“中國特色社會工作制度和模式研究”（項目號：09JZD0026），北京大學—香港理工大學中國社會工作研究中心課題“中國社會工作教育研究”的階段性成果。