構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)
——淺析政府外延實(shí)驗(yàn)室建設(shè)

簡穎濤， 吳建勛， 梁高亮

(佛山市 南海區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站， 廣東 佛山 528200)

0 引 言

環(huán)境監(jiān)測工作是地方人民政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任、完成污染減排約束性指標(biāo)的重要技術(shù)保障。國家對“十二五”期間的環(huán)保工作提出了更嚴(yán)格的要求[1-2]，與時俱進(jìn)地加強(qiáng)和改善環(huán)境監(jiān)測工作，對于探索中國特色環(huán)保新道路、建設(shè)生態(tài)文明、鞏固“十一五”節(jié)能減排的成果、實(shí)現(xiàn)“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 環(huán)境監(jiān)測市場化的背景

隨著環(huán)境管理的不斷深化和人民群眾的對環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)等需求的日益增長，我區(qū)的環(huán)境監(jiān)測工作離國家對新時期環(huán)境監(jiān)測工作的要求仍有很大的差距[3]。主要為：污染源與環(huán)境質(zhì)量常規(guī)監(jiān)測尚處于粗放型，仍需不斷深化完善；污染源監(jiān)督性監(jiān)測嚴(yán)重缺位，不能有效“掌握污染動態(tài)，說清污染源狀況”；企業(yè)自身監(jiān)測能力空白，影響環(huán)境管理向基層延伸等等。

市場新興、南海先行。早在2011年年初，為進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的手段，鞏固“十一五”污染減排成果，南海區(qū)環(huán)保部門與時俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新，不斷探索，提出從現(xiàn)場監(jiān)督管理為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場監(jiān)督與數(shù)據(jù)監(jiān)管雙結(jié)合的工作思路。這與我區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)，通過完善監(jiān)測站建設(shè)、加強(qiáng)企業(yè)自行監(jiān)測能力的配置、開放和規(guī)范社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)的運(yùn)作等方式，建設(shè)一個多元化的環(huán)境監(jiān)測體系。引導(dǎo)社會力量，推進(jìn)我區(qū)環(huán)境監(jiān)測社會化[4]，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)共同參與的環(huán)境監(jiān)測體系[5-6]。

環(huán)境保護(hù)部于2012年2月發(fā)布了《環(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃(征求意見稿)》，提出優(yōu)先發(fā)展污染治理設(shè)施的社會化專業(yè)化運(yùn)營服務(wù)、重點(diǎn)發(fā)展綜合環(huán)境服務(wù)、大力推進(jìn)環(huán)境咨詢服務(wù)、加快發(fā)展環(huán)境技術(shù)服務(wù)、逐步發(fā)展其他環(huán)境服務(wù)、加快建設(shè)環(huán)境服務(wù)支撐體系六項(xiàng)主要任務(wù)。為環(huán)境服務(wù)行業(yè)今后幾年的市場發(fā)展提供了有力的政策支持和巨大的推動力。環(huán)境監(jiān)測服務(wù)雖然未被列入優(yōu)先發(fā)展的對象，但卻被列入逐步社會化的行列。也就是說今后環(huán)境監(jiān)測將逐步擺脫政府壟斷的局面，為此各地環(huán)保廳(局)紛紛出臺第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的規(guī)定[7-8]。

2 組建環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)

如何建立健全一個符合我區(qū)實(shí)際的多元化的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，并從行政監(jiān)管和技術(shù)支持兩個方面來保障環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的有效運(yùn)行，兩年多以來我們不斷在探索：

(1) 強(qiáng)化對環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)的管理。環(huán)保行政主管部門設(shè)置專管機(jī)構(gòu)(或科室)，制訂我區(qū)的環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃、計(jì)劃和相關(guān)的管理規(guī)定；指導(dǎo)、監(jiān)督區(qū)監(jiān)測站提高滿足政府職能的能力建設(shè)；建立準(zhǔn)入和退出機(jī)制，定期評估、監(jiān)督企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能力和行為，備案、公布符合相關(guān)的管理要求的企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)；適時推出企業(yè)自行監(jiān)測和社會機(jī)構(gòu)監(jiān)測的類別和項(xiàng)目。

(2) 組建我區(qū)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。由環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會主管，發(fā)揮行業(yè)自律和技術(shù)指導(dǎo)的作用。按相關(guān)管理規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)為環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的組長單位，主要承擔(dān)貫徹技術(shù)規(guī)范、組織成員資質(zhì)認(rèn)定、能力驗(yàn)證、人員培訓(xùn)，開展實(shí)驗(yàn)室間比對、質(zhì)量控制等技術(shù)支持。這將對區(qū)站的能力建設(shè)有更高的要求，賦予區(qū)監(jiān)測站更大的責(zé)任和業(yè)務(wù)壓力。

3 環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的管理定位

環(huán)境監(jiān)測服務(wù)由于要求布點(diǎn)廣、要求高，全部由政府提供服務(wù)顯然有些力不從心。不妨轉(zhuǎn)換思路，由企業(yè)提供監(jiān)測服務(wù)，政府進(jìn)行服務(wù)購買，從而達(dá)到“多贏”的效果。權(quán)當(dāng)由政府出資，以雇傭臨時合同工、租用實(shí)驗(yàn)室設(shè)備及場所、并重點(diǎn)把政府實(shí)驗(yàn)室的質(zhì)量管理體系移植到監(jiān)測成員單位的方式運(yùn)行。也就是說，把環(huán)境監(jiān)測成員單位作為政府實(shí)驗(yàn)室外延機(jī)構(gòu)來管理。政府任務(wù)以合同的形式確定，以合同的形式進(jìn)行規(guī)管；合同內(nèi)容涵蓋了任務(wù)量、質(zhì)控要求和評估方式。

外延實(shí)驗(yàn)室是新形勢下政府職能轉(zhuǎn)變的一種探索和嘗試，既積極響應(yīng)國家事業(yè)單位精簡機(jī)構(gòu)改革大潮，又有效補(bǔ)充地方監(jiān)測站因人員、經(jīng)費(fèi)、場地等因素制約而出現(xiàn)的能力、資源不足的弊病。有外延實(shí)驗(yàn)室的進(jìn)駐，作為政府直屬的環(huán)境監(jiān)測站任務(wù)壓力就能大大減輕，其職能可逐步提升為開展應(yīng)急監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測和對外延實(shí)驗(yàn)室的提供技術(shù)支持和進(jìn)行質(zhì)控監(jiān)督，這對政府實(shí)驗(yàn)室提出了更高的技術(shù)&管理要求。

政府通過服務(wù)外包的形式，根據(jù)需要建立起不同的外延實(shí)驗(yàn)室，相當(dāng)于政府部門是在規(guī)定的時期內(nèi)，租用了社會檢測機(jī)構(gòu)的人員、設(shè)備和實(shí)驗(yàn)場所，完成下屬監(jiān)測站所應(yīng)承擔(dān)的部分環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)。每個外延實(shí)驗(yàn)室就相當(dāng)于一個專項(xiàng)的小型環(huán)保監(jiān)測站。政府與它們之間的關(guān)系是以合同形式建立的雇用與被雇傭關(guān)系，而不是行政上的上下級關(guān)系。外延實(shí)驗(yàn)室只是按照服務(wù)合同的內(nèi)容要求開展業(yè)務(wù)，而不受政府的其他行政干預(yù)。

外延實(shí)驗(yàn)室有別于一般的實(shí)驗(yàn)室是因?yàn)槠涑巳〉迷趯?shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定資格外，還必須符合本轄區(qū)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的監(jiān)測成員單位的準(zhǔn)入要求。如何對進(jìn)入本轄區(qū)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的監(jiān)測成員單位進(jìn)行有效監(jiān)管，這類外延機(jī)構(gòu)能否依法依規(guī)開展環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)，社會、公眾對這樣的共存體系的接受認(rèn)知過程等等，這是擺在我們面前的一個嶄新的課題，為此需不斷地探索嘗試。

4 管理措施

4.1 建立準(zhǔn)入和退出機(jī)制

制定轄區(qū)內(nèi)《環(huán)境監(jiān)測成員單位質(zhì)量核查管理規(guī)定(試行)》(下稱《質(zhì)量核查管理規(guī)定》)，把區(qū)監(jiān)測站(政府實(shí)驗(yàn)室)質(zhì)量管理體系的規(guī)定要求延伸至成員單位監(jiān)測工作中，準(zhǔn)入機(jī)制中著重對實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)實(shí)力和實(shí)驗(yàn)室對樣品的運(yùn)輸和保存能力提出技術(shù)要求。

依照《質(zhì)量核查管理規(guī)定》的要求，行政主管機(jī)構(gòu)組織相關(guān)部門到成員單位實(shí)驗(yàn)室現(xiàn)場勘察其軟、硬件設(shè)施、核對認(rèn)證認(rèn)可基本信息，通過初步的溝通交流了解企業(yè)的基本能力。目前第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)普遍存在人員流動性大的狀況，但鐵打的營盤流水的兵，健全的質(zhì)量管理體系是監(jiān)測質(zhì)量的有力保障。 組長單位應(yīng)對監(jiān)測成員單位在實(shí)施監(jiān)測過程中進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督；對違反規(guī)定開展監(jiān)測業(yè)務(wù)的成員單位，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，區(qū)環(huán)保部門取消其成員單位資格，并向公共傳媒和負(fù)責(zé)其資質(zhì)認(rèn)證認(rèn)定的機(jī)構(gòu)通報。

4.2 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)作用

區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會的非官方身份為監(jiān)測成員單位提供了一個平等、互助和信息溝通的平臺。

(1) 成員單位通過行業(yè)協(xié)會制定自律機(jī)制，約束社會檢測機(jī)構(gòu)。

(2) 協(xié)會定期舉辦企業(yè)交流會，了解監(jiān)測機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展?fàn)顩r，并及時轉(zhuǎn)達(dá)社會化監(jiān)測工作計(jì)劃和技術(shù)要求。同時，向監(jiān)測機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)監(jiān)測任務(wù)的重要性和嚴(yán)肅性，明確報告劣質(zhì)、數(shù)據(jù)失真的處罰。

(3) 應(yīng)成員單位的一致要求，為規(guī)避行業(yè)內(nèi)的惡性競爭，由協(xié)會牽頭，嘗試進(jìn)行監(jiān)測收費(fèi)的合理定價(最低價)。

4.3 質(zhì)控核查

成員單位開展監(jiān)測業(yè)務(wù)過程中，組長單位實(shí)施有效的監(jiān)測質(zhì)量控制手段，對監(jiān)測工作進(jìn)行監(jiān)督，從有效性方面確保了監(jiān)測質(zhì)量；重點(diǎn)對承接政府監(jiān)測任務(wù)的檢測機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量監(jiān)督核查，核查方式包括：

(1) 核對專業(yè)技術(shù)人員的上崗資質(zhì)和勞動關(guān)系合同，以確認(rèn)實(shí)施監(jiān)測的工作人員是否與中標(biāo)方提供的人員名單一致。

(2) 監(jiān)測過程的核查。① 監(jiān)測現(xiàn)場, 在實(shí)施監(jiān)測的過程中檢查現(xiàn)場采樣的規(guī)范性，樣品的采集是監(jiān)測過程中最為關(guān)鍵的第一步，計(jì)量認(rèn)證[9]、(CNAS—CL01：2006)[10]以及(CNAS—CL10:2012)[11]等實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證&認(rèn)可準(zhǔn)則對抽樣均作出明確的技術(shù)要求，以確保其代表性。檢查的內(nèi)容包括：采樣點(diǎn)位是否規(guī)范準(zhǔn)確、采樣方法是否規(guī)范、儀器是否正常狀態(tài)、測試的環(huán)境條件是否符合要求、樣品保存與運(yùn)輸是否規(guī)范、樣品信息是否規(guī)范等。② 數(shù)據(jù)報告核查。依據(jù)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證&認(rèn)可要求，主要是檢查監(jiān)測項(xiàng)目是否齊全、樣品交接、任務(wù)流程是否符合規(guī)范、監(jiān)測方法和頻次是否與合同一致、有效數(shù)字及數(shù)值的修約是否規(guī)范、監(jiān)測數(shù)據(jù)的相關(guān)性及有效性、報告信息是否齊全、以及監(jiān)測報告與原始記錄數(shù)據(jù)是否一致等。③ 實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量控制核查。主要是校準(zhǔn)曲線的制定、全程室內(nèi)空白&現(xiàn)場空白試驗(yàn)、室內(nèi)平行&現(xiàn)場平行、自帶有證標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)測試是否符合規(guī)范(或合同要求)、內(nèi)部留樣復(fù)測是否一致、內(nèi)部盲樣考核是否通過等。

(3) 定期發(fā)放盲樣考核；

(4) 留樣復(fù)測；

(5) 實(shí)驗(yàn)室比對；等等。

每一次的溝通交流、監(jiān)督核查均做好記錄，定期匯總。在對中介企業(yè)監(jiān)測的質(zhì)量監(jiān)督核查過程中，組長單位逐步摸索了一套較為可行質(zhì)量監(jiān)督核查的方法，協(xié)助行政主管部門規(guī)范進(jìn)入本區(qū)開展監(jiān)測的中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)測行為。同時通過實(shí)施有效的質(zhì)量控制手段，對監(jiān)測工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，確保了監(jiān)測質(zhì)量。

4.4 定期評估

(1) 依照監(jiān)測合同，由組長單位牽頭定期評估實(shí)驗(yàn)室的履約情況，包括工作進(jìn)度、定期匯報、工作總結(jié)和質(zhì)控總結(jié)，人員管理、分包項(xiàng)目&數(shù)量是否符合要求；等等。評估細(xì)則以評分的形式給予量化，評估結(jié)果作為付款的重要依據(jù)。

(2) 行政主管部門依照《質(zhì)量核查管理規(guī)定》，定期對區(qū)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的監(jiān)測成員單位進(jìn)行考評并向公眾公布結(jié)果。

5 應(yīng)用實(shí)踐

國家“十二五”減排任務(wù)“巨壓”之下，廣東頻頻發(fā)力以圖破解環(huán)保困局。早在2011年，廣東發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》，明確提出了要“大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立健全有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系”。去年廣東省環(huán)保部門針對環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化問題，逐步研究制定出社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度及監(jiān)督管理制度[12-13]，監(jiān)測社會化在省內(nèi)以佛山市為試點(diǎn)率先推開。新制度重點(diǎn)明確社會化環(huán)境監(jiān)測的重點(diǎn)領(lǐng)域與監(jiān)測范圍，鼓勵社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供面向政府、企業(yè)等第三方的環(huán)境監(jiān)測與檢測服務(wù)，并計(jì)劃逐步將污染源監(jiān)測、項(xiàng)目驗(yàn)收檢測等向市場開放，拓寬社會化監(jiān)測機(jī)構(gòu)服務(wù)市場。

為此，廣東省環(huán)境監(jiān)測協(xié)會于2012年12月成功召開第一次會員代表大會，順應(yīng)了創(chuàng)新社會管理和培育發(fā)展環(huán)境監(jiān)測社會組織的需要，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立全省環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管服務(wù)體系的需要，是推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測咨詢服務(wù)社會化、促進(jìn)全省環(huán)境監(jiān)測事業(yè)健康發(fā)展的需要。作為一個專業(yè)性、技術(shù)性、服務(wù)性的環(huán)保社團(tuán)組織，廣東省環(huán)境監(jiān)測協(xié)會將秉承“服務(wù)、交流、共享、自律”的宗旨，在環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管中充分發(fā)揮技術(shù)性、服務(wù)性方面的重要作用，為政府服務(wù)，為社會服務(wù)，為行業(yè)服務(wù)，努力成為行業(yè)服務(wù)的提供者、行業(yè)利益的維護(hù)者、行業(yè)自律的組織者、社會管理的參與者。

依據(jù)省級部門的政策指導(dǎo)，佛山市環(huán)保行政主管部門積極響應(yīng)，研究出臺了相關(guān)的管理政策[14-16]，以規(guī)范轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測市場行為，進(jìn)一步探索把環(huán)境監(jiān)測成員單位作為政府實(shí)驗(yàn)室外延機(jī)構(gòu)的管理模式。

6 結(jié) 語

外延實(shí)驗(yàn)室是新形勢下政府職能轉(zhuǎn)變的新生事物，外延實(shí)驗(yàn)室的建立和規(guī)管，是推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)社會化過程中的一種嘗試。環(huán)保行政主管部門在對他們的構(gòu)建與管理中大量地運(yùn)用了資格準(zhǔn)入認(rèn)定、業(yè)務(wù)內(nèi)容規(guī)范化、技術(shù)管理與支持、質(zhì)控考核與評價等手段，促使他們能夠既符合監(jiān)測社會化的要求也能按照環(huán)保體系中“監(jiān)測站模式”提供環(huán)境服務(wù)。

[1] 緊緊圍繞主題主線新要求 努力開創(chuàng)環(huán)保工作新局面——周生賢部長在2011年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上的講話[J]. 中國環(huán)境監(jiān)測， 2011，27(2)：1-10.

Closely around the theme of new requirements and strive to create a new situation of environmental protection work——Speech of minister ZHOU Sheng-xian in the 2011 National Work Conference on environmental protection[J]. Environmental Monitoring In China, 2011, 27 (2): 1-10.

[2] 萬本太. 淺談國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)[J].中國環(huán)境監(jiān)測， 2011，27(6)：1-4.

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[3] 徐廣華，陳 靜. 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測管理的幾點(diǎn)思考[J].中國環(huán)境監(jiān)測， 2009，25(5)：1-4.

XU Guang-hua,CHEN Jing. Some thoughts on strengthening the administration of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring In China, 2009，25(5)：1-4.

[4] 沈穎青.走向市場是環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的必然趨勢[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù), 2004,16(6):40-41,46.

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[5] 劉昌文.縣(區(qū))級環(huán)境監(jiān)測站發(fā)展方向的探討[J].內(nèi)蒙古環(huán)境科學(xué), 2008,20(6):13-15.

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[6] 胡迪峰,翁燕波,高 源.關(guān)于環(huán)境監(jiān)測站在事業(yè)單位改革浪潮中轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考[J]. 中國環(huán)境監(jiān)測， 2013，29(1):137-140.

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[7] 《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法》[Z].2012.

[8] 《山西省環(huán)境監(jiān)測資格管理辦法及評分標(biāo)準(zhǔn)》[Z].2011.

[9] 《實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評審準(zhǔn)則》國家認(rèn)監(jiān)委國認(rèn)實(shí)函[2006]141號.

[10] 《檢測和校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室能力認(rèn)可準(zhǔn)則》CNAS—CL01:2006(ISO/IEC 17025：2005)，中國合格評定國家認(rèn)可委員會；

[11] 《檢測和校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室能力認(rèn)可準(zhǔn)則在化學(xué)檢測領(lǐng)域的應(yīng)用說明》CNAS—CL10：2012，中國合格評定國家認(rèn)可委員會；

[12] 《廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于同意佛山市開展社會化環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理試點(diǎn)的函》(粵環(huán)函[2012]1293號)

[13] 《廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重點(diǎn)污染源自動監(jiān)控設(shè)施社會化運(yùn)營管理的指導(dǎo)意見》(粵環(huán)函[2013]118號)

[14] 關(guān)于印發(fā)《佛山市環(huán)境保護(hù)局社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)管理辦法(試行)》的通知(佛環(huán)[2013]64號))

[15] 關(guān)于印發(fā)《佛山市環(huán)境保護(hù)局社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)環(huán)境檢測質(zhì)量管理細(xì)則(試行)》的通知(佛環(huán)[2013]65號)

[16] 關(guān)于印發(fā)《佛山市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境檢測資質(zhì)認(rèn)定審批流程及年審流程(試行)》的通知(佛環(huán)[2013]66號)

把育人為本作為教育工作的根本要求。人力資源是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源，教育是開發(fā)人力資源的主要途徑。要以學(xué)生為主體，以教師為主導(dǎo)，充分發(fā)揮學(xué)生的主動性，把促進(jìn)學(xué)生健康成長作為學(xué)校一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。關(guān)心每個學(xué)生，促進(jìn)每個學(xué)生主動地、生動活潑地發(fā)展，尊重教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，為每個學(xué)生提供適合的教育。努力培養(yǎng)造就數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計(jì)的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才。