食品安全監(jiān)管中信息公開例外規(guī)則正當性分析

董妍，楊凡

（天津科技大學食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心，天津300222）

食品安全監(jiān)管中信息公開例外規(guī)則正當性分析

董妍，楊凡*

（天津科技大學食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心，天津300222）

食品安全監(jiān)管中的部分信息需要免于公開才能實現(xiàn)其價值，這種信息公開例外規(guī)則的存在有其正當性基礎。理論正當性包含：權力分工、國家職能、權力間對抗與平衡；現(xiàn)實正當性包含：權利主張的困境、統(tǒng)一規(guī)則的缺失、歷史正當性、國際立法慣例。同時，食品安全監(jiān)管中信息公開和例外規(guī)則還存在著現(xiàn)實和法律兩個銜接點。

食品安全信息；例外規(guī)則；正當性

食品安全信息公開制度的正當性表明在當代社會建立政府信息共制度的必要性。而正如王名揚老先生所言，行政生活的主旋律并不永遠是公開[1]，很多情況下信息必須以保密的形式來實現(xiàn)其價值。這便形成了食品安全信息公開制度中的例外——食品安全信息公開例外規(guī)則。明確、具體而合理的例外規(guī)則的存在能夠使得食品安全信息公開制度的作用最大程度地發(fā)揮，能夠更好地實現(xiàn)食品安全信息公開制度的目的。而在公開作為行政主要任務的今天，談例外規(guī)則并非顯得不合時宜，而是有其正當性。

1 理論正當性

1.1 權力分工

政府存在的目的是保障人民的利益和自由。著名學者孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出，政治自由只有在權力未被濫用的時候才會享有。但是古往今來的實踐已經(jīng)證明，握有權力者經(jīng)常會濫用權力而且經(jīng)常會將權力濫用到極限[2]。按照孟德斯鳩的觀點，能鞏固抑制這種權力濫用的只有權力，即應當以權力制約權力。只要法律沒有禁止公民為某種行為，該公民就可以去做；法律只要允許公民為某種行為，任何人都不能強制其不為這種行為。按照孟德斯鳩的構想，一個國家存在著立法權、司法權和行政權3種權力。司法權和行政權的統(tǒng)一會導致公民自由的喪失，司法權和立法權的合并會使得法官擁有無上的權力，公民便會任人宰割，這就是非常著名的三權分立理論[3]。孟德斯鳩的三權分立理論不僅在理論上得到了廣泛的承認，更是在實踐中被許多國家所證實。

這一理論要求三權之間權力劃分明確，各司其職。在這一要求下，行政機關負責行使行政權力，需要在法律允許的范圍內，為了一定的利益，不予公開一些信息。這些信息與行政機關履行專有的行政職能密切相關，行政機關壟斷地占有這部分信息，才能夠體現(xiàn)其行使行政權的專有性，這些信息一旦公開，不但會給行政機關履行行政職能帶來一定困擾，而且會使得該部分信息脫離了行政機關的專有，其他權力很有可能對行政機關的事務進行干預。

我國是社會主義國家，實行人民代表大會制度，雖然不奉行西方三權分立式的政體，講的是國家機關之間的互相合作。其實，三權分立的核心途徑就是權力分工。但是，我們須知，權力配合的前提便是權力分工，沒有明確的權力分工，權力的配合就無從談起。因此，我國雖然不實行三權分立，但是基于權力分工原理而產(chǎn)生的例外規(guī)則的論證在我國同樣適用。

1.2 國家職能

保障公民權利是國家最重要的職能，也是國家存在的終極目標。例外規(guī)則的存在是為了盡量避免發(fā)生因公開信息而侵犯公民權利情況的發(fā)生。行政主體在履行行政職能時應當保證自己的行為不會侵犯到公民的利益。例外規(guī)則共分為三類，分別是基于國家利益和公共安全的例外，基于第三方利益的例外，基于行政機關內部信息的例外。這3種例外正是基于保護3種不同利益而產(chǎn)生的。

基于國家利益和公共安全的例外是例外規(guī)則的最高層次，其所保護的是社會公眾的安全。生命權、生存權是最基本的人權，喪失了這兩項權利，其他權利便因無所依附而變得無從談起。在政府信息中有這樣一類信息，它們往往涉及到重大的國家秘密或者公共安全，一旦泄露或者被他人利用，則會給整個國家的利益帶來損害，或者給公眾的安全帶來重大威脅。不予公開此類信息是保障國家利益和公共安全的必要舉措。第二種例外情形是基于第三方利益的例外。在行政主體履行行政職能的過程中，不可避免地獲知一些第三方的信息。在尊重和保障基本人權的國度里，這些信息都是應當受到保護的，這些信息的泄露，會給相關當事人的工作、生活帶來不利影響，可能致使其遭受歧視等不公平待遇，而如果允許行政主體公開其借助行政權力而收集到的涉及第三方利益的信息，則會造成行政主體利用公權力對公民的個人隱私和商業(yè)秘密進行侵犯，這在民主社會中是不能容忍的。另一方面，如果允許行政主體公開還有個人隱私和商業(yè)秘密的信息而給信息相關當事人造成損失，造成的后果是第三方不再愿意將與自己相關的信息提交給行政主體，也不再愿意配合行政主體履行行政職能，給行政主體的工作的開展帶來了障礙。因此，設定第三方利益例外是保護公民權利的必要。

總之，國家保障公民的基本目的要求在食品安全信息公開中設定例外規(guī)則。

1.3 權利間的對抗與平衡

在社會利益多元化的情勢下，勢必會出現(xiàn)不同權利間的沖突與對抗。具體到食品安全信息公開制度當中，前文已經(jīng)述及，公開政府信息，是保障公民知情權等權利的必要途徑，而對于有些信息，如果公開則可能侵犯到公眾、第三方或行政機關的其他利益。由此在食品安全信息公開制度當中，在政府公開政府信息這一個行為當中，便產(chǎn)生了權利沖突。由于法律是一個以設置權利和義務為內容的龐大的規(guī)范和制度體系[4]，權利的背后滲透著價值指引，因此權利的沖突蘊含的是權利背后價值的沖突。這種價值沖突呈現(xiàn)出復雜的現(xiàn)象，要解決價值沖突就需要一整套理論和制度的安排。

在食品安全信息公開制度中，作為該制度主要保障的知情權經(jīng)常和其他的權利和價值發(fā)生沖突。這些權利間的沖突在食品安全信息公開制度中表現(xiàn)得十分一致也十分簡單，就是信息公開與不公開的沖突。在面對這種沖突時，應當具有一整套法律制度來化解這種沖突?；诨鉀_突的需要，在食品安全信息公開制度中就必須有例外情形的出現(xiàn)，這些例外情形就是食品安全信息公開的例外規(guī)則，例外規(guī)則的存在就是為了化解食品安全信息公開過程權利間的沖突。

化解沖突的第一個步驟就是確定價值位階。食品安全信息公開制度“以公開為原則，以不公開為例外”，這就表明在原則上，知情權是處于較高位階的權利。但是，有原則必有例外。通常情況下對于知情權的保護并不能推導出知情權在價值位階上就一定高于其他權利。權利間的價值位階是不能夠在沒有個案支撐的情況下，籠統(tǒng)進行判斷的。這種價值位階的判斷方式就決定了例外規(guī)則只能籠統(tǒng)地規(guī)定一種判斷的方法，而具體的判斷過程和結果要在司法過程中完成。

因而食品安全信息公開例外規(guī)則其實是針對食品安全信息公開過程中權利間沖突化解而設置的。

2 現(xiàn)實正當性

2.1 權利主張的困境

自2008年5月1日《政府信息公開條例》開始實施以后，各地的信息公開申請層出不窮，各地所謂的信息公開第一案頻現(xiàn)[5]。這表明信息公開制度在我國已經(jīng)從文本轉化到了實踐當中。其實在《政府信息公開條例》實施以前，就有公民依據(jù)地方的信息公開規(guī)則主張這項權利[6]。《政府信息公開條例》實施以后，公民的申請和訴訟更是呈現(xiàn)了上升趨勢。無論是《政府信息公開條例》實施之前還是實施之后，整理這些申請或者是訴訟案件，都可以發(fā)現(xiàn)一個問題：公民在主張獲取政府信息權利時遇到了困境。公民在申請獲取政府信息時，行政主體經(jīng)常以所申請信息涉及國家秘密或者商業(yè)秘密等為由，拒絕公開信息。

這涉及到了食品安全信息公開例外規(guī)則的運用。而目前我國《政府信息公開條例》以及相關規(guī)范當中，并沒有涉及到例外規(guī)則的明確規(guī)定，特別是具有可操作性的規(guī)范，更是少之又少。公民在遭遇上述情況之后，無論是尋求行政復議還是提起行政訴訟，在權利主張上都遇到了困境。這種權利主張困境的存在使得食品安全信息公開制度的保障公民知情權的效果大打折扣，不能達到預期的制度目的。

2.2 統(tǒng)一規(guī)則的缺失

目前在食品安全信息公開制度中，尚沒有存在統(tǒng)一的例外規(guī)則，這種規(guī)則層面的障礙給食品安全信息公開制度的實施造成了明顯的問題。食品安全信息公開例外規(guī)則的內容散件于各種規(guī)范當中，缺乏統(tǒng)一性和整體性。首先，零散的規(guī)范削弱了規(guī)則的整體性和制度性。這種規(guī)范導致行政主體不能將例外規(guī)則作為一種具有可操作性的制度來實施。第二，這種零散的規(guī)則使得公民很難清晰地了解例外規(guī)則的現(xiàn)狀，進而難以依據(jù)規(guī)范提出恰當?shù)男畔⒐_申請，同時也難以主張自身權利。第三，沒有成體系的規(guī)則，行政復議和行政訴訟制度也難以發(fā)揮救濟功能。我國大陸地區(qū)的行政訴訟制度由于法律規(guī)定尚不健全，沒有明確的規(guī)定，法院不能受理案件，這也使在實踐中很多案件由于缺乏法律的明確規(guī)定而不能被受理，公民權利得不到有效救濟[7]。另外一方面，目前僅存的例外規(guī)則也存在著內容粗疏、可操作性差的問題?！墩畔⒐_條例》中對于例外規(guī)則僅限于籠統(tǒng)性規(guī)定，對于例外規(guī)則的使用條件和程序則完全沒有規(guī)定，這種規(guī)定一方面缺乏可操作性，另一方面也不符合國際潮流。

2.3 歷史正當性

食品安全信息公開例外規(guī)則的建立不僅有其理論和現(xiàn)實的正當性，而且有其建立的歷史正當性。在例外規(guī)則演進過程中，雖然食品安全信息公開例外事項的范圍呈現(xiàn)出越來越小的趨勢，并且也受到多方的質疑。但是，可以肯定的是，食品安全信息公開例外規(guī)則一直存在，并且例外規(guī)則的歷史要遠遠長于公開規(guī)則的歷史。當然，無論是當代的例外規(guī)則還是歷史上的例外規(guī)則，都存在一些不合理之處，但是我們不能否認的是，這些例外規(guī)則的存在必然有其合理性。歷史上例外規(guī)則雖然與當代例外規(guī)則有著不同的理念和政治基礎，但是這些規(guī)則無一不是結合當時的政治形勢和面臨的情況所確定的。目前我們的政治制度和所面臨的形勢雖然已經(jīng)發(fā)生了變化，但是在一個時代中，總是有些信息需要遵照歷史的慣例進行公開例外，這也是例外規(guī)則歷史發(fā)展帶給我們的一個重要啟示。

2.4 國際立法慣例

加強行政公開法制、增加行政透明度是當今的一個世界潮流[8]。梳理這些規(guī)范文本可以發(fā)現(xiàn)，其中都毫無意外地規(guī)定了食品安全信息公開的例外范圍，這表明例外規(guī)則在食品安全信息公開制度中的重要地位。雖然公開是食品安全信息公開制度的主旋律，但是適當?shù)睦夥秶拇嬖诓坏潜ＷC行政主體行政職能獨立性的重要途徑之一，同時亦是保障公開順利有效進行的必要舉措。正如1976年美國空軍部訴羅斯案中最高法院的判決書所言：“有限的例外并未使基本的政策變得含糊不清”?？梢姡鈼l款的存在并未使食品安全信息公開制度的目的受到不良影響。

在實踐當中，各國均發(fā)現(xiàn)例外規(guī)則是食品安全信息公開制度實施的重要問題，例外規(guī)則直接決定著食品安全信息公開制度實施的實效性，因此各國在實踐中，不斷地對食品安全信息公開例外規(guī)則進行修正，以使其范圍和內容更為恰當。這表明，例外規(guī)則在食品安全信息公開制度中的重要地位已經(jīng)得到了各國的普遍承認，也應形成了國際食品安全信息公開立法中的一項慣例。

3 公開正當性與例外正當性的關聯(lián)：法律與現(xiàn)實兩個銜接點

食品安全信息公開與例外的存在均有其理論和現(xiàn)實的正當性，顯然這二者之間也并非是割裂而沒有聯(lián)系的。食品安全信息公開正當性與例外正當性的在現(xiàn)實和法律層面上都存在著銜接點。

信息作為一種財富，其價值在當代社會越來越受到重視。有國外學者甚至指出：“沒有材料會導致一無所有，沒有能力會導致寸步難行。然而，如果沒有信息，這一切都會變得毫無意義。社會機構和歷史關系都以信息、能量和物質的組織和使用為條件[9]?！边@表明人們對于信息的重視已經(jīng)到了一個前所未有的程度。

然而信息自身并不會自發(fā)地產(chǎn)生價值，必須要通過一定的方式將信息轉化，才能使其產(chǎn)生價值。將信息進行轉化的方式有兩種——公開和例外。有些信息以公開為途徑實現(xiàn)其價值。有些信息以公開為途徑，實現(xiàn)其價值。而有些信息則恰恰相反，其價值的產(chǎn)生一定要以保密的途徑才能實現(xiàn)。因此公開與保密都是對信息進行保護的重要途徑。二者的共存是信息保護本身性質與特征所決定的。因此二者的共存是客觀現(xiàn)實的需要，這是二者的現(xiàn)實銜接點。

除此以外，二者的法律銜接點在于法律對于權利保護的平等性。在信息獲取方面，公民的知情權應當受到法律保護，特別是在當代民主社會中，這是毋庸置疑的。但是，無論在任何社會，在何種狀態(tài)下，法律所保護的公民權利都不會是單一的，法律必定會在同一時間，保護多種權利。而由于社會關系的復雜性和利益的多元性，就決定了這些同樣受法律保護的權利之間必然會發(fā)生沖突。在處理權利沖突的過程中，必定會涉及到權利位階的問題。在位階排序中，知情權不可能永遠凌駕于其他權利之上，在某些情況下一定會基于其他權利保護的需要而被克減。這種情形下，便是例外規(guī)則所保護的權利處在更高的價值位階上。這是食品安全信息公開與例外同時共存的法律銜接點。

由上述分析可以看出，食品安全信息公開正當性和例外正當性的有其現(xiàn)實和法律上的銜接點，其在食品安全信息公開制度中共存不但是正當?shù)亩沂潜匾摹?/p>

[1]王名揚.美國行政法[M].北京：法制出版社，2005：967-968

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍，譯.北京：商務印書館，2010：165-166

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神（上卷）[M].許明龍,譯.北京：商務印書館,2010：166-167

[4]朱景文.法理學[M].北京：中國人民大學出版社,2008：70-71

[5]丁國元.各地頻現(xiàn)“信息公開第一案”[N].工人日報,2008-05-12

[6]趙正群，董妍.中國大陸首批信息公開訴訟案件論析(2002-2008) [J].法制與社會發(fā)展,2009(6)：85

[7]趙文明.“食品安全信息公開第一案”至今未立案也未裁定駁回[EB/OL].(2008-6-25)[2014-9-2].http：//unn.people.com.cn/GB/ 14748/7423025.html

[8]莫于川.行政公開法制與服務型政府建設[J].法學雜志,2009(4)：10-11

[9]丹·席勒.信息拜物教[M].邢立軍,譯.北京：社會科學文獻出版社, 2008

Justification Food Safety Supervision in Dxception Rules of Information Disclosure

DONGYan，YANG Fan*
（Food Security Strategy and ManagementResearch Center，Tianjin University ofScienceand Technology，Tianjin 300222，China）

Someof the information in food safety supervision froMthepublic needs toachieve itsvalue，the information disclosureexception rulehas its legitimacy basis.Theoretical justification includes：confrontation and balanceofpowerdivision，national function，power；realistic legitimacy includes：uniforMrules for the plightof the claims，lack of legitimacy，history，international legislation practice.At the same time，the regulation of food safety information disclosure rulesand exceptionsstillexist the realistic and law two pointsof articulation.

food safety informationl；exceptions；legitimacy

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.066

2014-09-17

2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“政府信息公開例外規(guī)則的司法審查”（14YJC820016）；天津市2013年度哲學社會科學規(guī)劃課題“食品安全信息公開制度研究”（TJFX13-05）

董妍（1985—），女（漢），講師，博士，研究方向：食品安全監(jiān)管，政府信息公開。

*通信作者：楊凡（1982—），男（漢），博士后，法學博士，研究方向：公民基本權利。