新自由主義化時期的發(fā)達國家住房政策演變

趙維樹，盧光松

（安徽建筑大學 管理學院，安徽 合肥 230022）

新自由主義化時期的發(fā)達國家住房政策演變

趙維樹，盧光松

（安徽建筑大學 管理學院，安徽 合肥 230022）

20世紀后30年代為資本主義發(fā)達國家住房政策新自由主義化的關鍵時期，文章分析了該時期發(fā)達國家的住房政策演變，內(nèi)容著重于盎格魯—撒克遜國家。首先討論了住房政策新自由主義化的背景，然后從放松住房金融管制、重構(gòu)住房補貼方式、促進住房自有和分散責任與風險四個方面分析了推動住房領域新自由主義化的具體政策，最后指出住房政策的新自由主義化導致了資本主義國家社會性住房剩余化、貧富差距拉大與風險增加。

住房政策；新自由主義；住房金融；放松管制；社會性住房；剩余化

最近幾年國內(nèi)對我國的住房制度改革是否正在走向新自由主義化爭議頗多。2007－2008年中山大學朱亞鵬和中國社科院金融研究所易憲容在香港中文大學中文期刊《二十一世紀》就此展開了小規(guī)模論辯［1-3］，2009年易憲容在《管理世界》發(fā)文再次論及該問題［4］。2010年住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心鐘庭軍撰文對我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中的新自由主義趨向進行了分析［5］。而Glynn論述新自由主義主導之下西方國家底層人民居住困境的《我們還能住哪兒？》一書中文版的發(fā)行更是將此類爭議引向大眾化［6］。

20世紀后30年是資本主義發(fā)達國家住房政策新自由主義化的關鍵時期，本文主要對該時期發(fā)達國家住房政策演變的背景、具體體現(xiàn)與后果進行分析。新自由主義思潮的培育溫床主要是英國、美國、加拿大等盎格魯－撒克遜國家的大學與研究機構(gòu)，同時，新自由主義社會經(jīng)濟政策的最賣力鼓吹者和最徹底奉行者也主要是盎格魯－撒克遜國家，因此，本文對新自由主義化時期發(fā)達國家住房政策演變的分析著重于盎格魯－撒克遜國家。

一、新自由主義與住房政策

新自由主義理論體系主要建基于二戰(zhàn)之后哈耶克與弗里德曼的系列著作，自20世紀70年代以來新自由主義逐漸從學術界抽象的經(jīng)濟思想演變?yōu)橹鲗зY本主義國家經(jīng)濟與社會政策制定的理論依據(jù)。20世紀60年代末，面對福特式大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)方式持續(xù)下降的利潤率和凱恩斯主義福利政策不斷惡化的財政危機，主張削減社會福利、弱化政府角色、強化私有產(chǎn)權和自由競爭的新自由主義相繼被一些老牌資本主義國家作為戰(zhàn)略指導思想，以推進社會各領域的商品化與市場化。90年代，作為新自由主義“政策宣言”的“華盛頓共識”被國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織在發(fā)展中國家以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家積極推動，促進了新自由主義在全球的蔓延。新自由主義的尖銳批判者Saad-Filho和Johnston認為“我們生活在新自由主義時代”［7］。

住房問題的重要性一般被認為次于社會保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生問題，而公共住房供給支出數(shù)額又相對龐大，因此，在資本主義國家新自由主義化伊始，住房領域的私有化、商品化與市場化即被作為首要目標，以壓縮公共財政支出，拉動經(jīng)濟增長。住房領域的變革特別是住房自有的促進，被看作是刺激家庭儲蓄積累財富的重要手段，以提高家庭的自我保障能力，試圖借此減少普通民眾對政府削減退休金、收縮社會保障覆蓋面的阻力，從而撬動整個社會福利保障體系的重構(gòu)。住房兼具消費品和投資品雙重屬性，使得新自由主義對住房政策的影響遠較其他領域深刻。

二、住房政策新自由主義化的背景

20世紀40年代中期至70年代初期，住房在資本主義國家被不同程度地去商品化（decommodification），住房的供給與分配受到政府干預，住房租賃管制被廣泛采用，社會性住房（social housing）建設在資本主義國家特別是二戰(zhàn)中住房遭受嚴重破壞的歐洲資本主義國家得到前所未有的強力支持。其中原因主要有三個方面：首先，這段時期凱恩斯主義主導著資本主義國家的經(jīng)濟與社會政策制定，住房被視作有益物品（merit good），住房領域被認為存在嚴重的市場失靈問題，為實現(xiàn)人人能獲得適當?shù)?、負擔得起的住房，政府的干預被普遍認為是必不可少的。其次，二戰(zhàn)之后，社會民主運動蓬勃興起，要求通過再分配措施減小社會不平等、為貧困家庭提供支持的呼聲高漲，迫使政府不得不在住房等民生領域強化自身角色。最后，20世紀五六十年代為資本主義國家經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期，強勁的經(jīng)濟增長客觀上使政府有條件投入大量的資源補貼住房建設，促進住房供給。

到20世紀60年代末，資本主義發(fā)達國家住房數(shù)量的絕對短缺問題基本緩解，住房供求矛盾不再突出，而經(jīng)濟增長速度趨緩并逐步陷入滯漲困境，于是，成本不斷攀升的各種社會性住房計劃開始被視為政府財政不必要的負擔。

英國政府在二戰(zhàn)之后大量投資興建被稱為“議會住房（council housing）”的社會性租賃住房，到70年代初住房短缺問題得到了根本性緩解，以至在部分地區(qū)社會性住房的房東發(fā)現(xiàn)為空置房找到租住戶越來越困難［8］。70年代中期的經(jīng)濟衰退和通貨膨脹迫使英國政府向國際貨幣基金組織尋求貸款以彌補財政收入虧空，在國際貨幣基金組織的壓力之下，英國工黨政府采用貨幣主義政策試圖控制公共支出、抑制通貨膨脹，從而直接影響了住房政策。1979年上臺的撒切爾保守黨政府激烈批評了工黨政府的大規(guī)模財政支出政策，撒切爾政府不認同議會住房的價值，將議會住房與官僚主義和低效率相關聯(lián)，認為不能對租住戶的需求做出及時響應［8］。

自1937年至70年代初，美國通過若干種政府補貼住房建設計劃為中低收入家庭提供了累計大約280萬套住房［9］。但在70年代早期，有關政府補貼住房設計與施工質(zhì)量低劣的投訴在美國大量出現(xiàn)［10］，引發(fā)了社會對住房建設補貼計劃的成本、效益與公平問題的廣泛關注?？偨y(tǒng)尼克松認為住房建設補貼計劃以高成本的方式提供了低質(zhì)量的住房，沒有公平地對待處于同等境況的家庭，于1973年宣布暫停大多數(shù)聯(lián)邦補貼住房計劃的實施，要求深入檢討國家住房政策［11］。美國住房與城市發(fā)展部經(jīng)過六個月時間的調(diào)查，提交的報告認為：政府補貼住房建設計劃投入的成本大于產(chǎn)生的效益，包括可觀測到的社會效益，盡管可能通過管理措施的改進提高效益，但根本性的低效率與不公平是住房建設補貼計劃所固有的［9］。

加拿大是西方主要資本主義國家中最遲引入社會性住房供應計劃的國家之一，大部分的社會性住房建設發(fā)生于1970－1974年間，加拿大政府對住房的介入一度被其他資本主義國家視作典范［12］。加拿大政府1985年的一份報告認為：政府補貼建設社會性住房計劃成本高效率低，社會性住房計劃應該只針對最需要幫助的社會群體，而不是普通大眾［13］。

新西蘭財政部1987年公布的關于政府管理的簡報認為：政府決策者在確定住房需求因素等方面同樣面臨信息獲取困難；政府沒有能力消除住房市場的不確定性；再分配政策旨在改善人們的福利，但鑒于個人福利組成的復雜性，人們比代表他們利益的公務員更了解自己的偏好，也更能選出合適的消費對象，基于供給的住房補貼政策限制了消費者的選擇；競爭的缺乏與目標的多重性使負責社會性住房建設與管理的主要機構(gòu)新西蘭住房公司（Housing Corporation of New Zealand）沒有動力改善住房供給的效率與有效性［14］。

三、住房政策新自由主義化的具體體現(xiàn)

資本主義發(fā)達國家住房政策向新自由主義方向的轉(zhuǎn)變大多發(fā)生于20世紀70年代石油危機爆發(fā)之后，少數(shù)再分配傾向較強的國家如荷蘭、瑞典與新西蘭等的住房政策轉(zhuǎn)變則遲至80年代晚期到90年代初期［15-17］。與凱恩斯主義主導時期強調(diào)市場失靈形成對比的是，新自由主義化背景下的住房政策制定者強調(diào)政府失靈的可能性，推崇市場配置資源的有效性。

新自由主義化時期的住房政策將理性個體消費者置于中心地位，消費者從同質(zhì)化社會大集體的一員，轉(zhuǎn)變?yōu)榇嬖谄貌町惖莫毩⒆灾鱾€體，能理性地按照自己的偏好與支付能力根據(jù)市場的供給選擇住房。國家不再試圖通過再分配措施去商品化住房，不再決定特定個人或家庭的需求并確定應該供給何種類型住房，國家通過住房市場化制度的建設以及對住房補貼方式的調(diào)整支持與維護參與個體的主觀能動性，通過對市場原則的強化最大化競爭和發(fā)展。社會性住房的角色被剩余化（residualization）和最小化，只局限于為沒有能力參與市場交易的極低收入群體提供住房福利。

發(fā)達國家住房政策的新自由主義化轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下四個方面，這四個方面相互關聯(lián)，存在一定的重合性，某些情況下互為前提。

（一）放松住房金融市場管制

在20世紀80年代之前，資本主義發(fā)達國家的住房金融市場普遍受到高度管制，住房抵押貸款市場一般由專業(yè)化抵押貸款機構(gòu)主導，這些專業(yè)化機構(gòu)享受政府高額資金補貼或稅收優(yōu)惠，在特定區(qū)域市場占據(jù)近乎壟斷的地位。盡管各國管制政策多有不同，但大多包括存貸款利率固定、抵押貸款授信額度限制、按揭成數(shù)和償還期限限制、禁止發(fā)放住房抵押消費貸款等［18］。抵押貸款市場管制導致了長期性或臨時性的信貸配給，限制了家庭的住房購買能力以及利用物業(yè)價格上漲增加消費的能力。

自20世紀80年代初期開始資本主義國家相繼放松對住房抵押貸款市場的管制，促進金融中介機構(gòu)之間的競爭，從而拓寬了抵押貸款的供給渠道，使家庭更容易利用住房權益獲取貸款。各國住房金融市場的自由化進程并不整齊劃一，也沒有統(tǒng)一的模式。英國、美國、澳大利亞、新西蘭以及北歐國家的自由化進程相對較快，到八十年代中期基本結(jié)束，日本和德國、法國等歐洲大陸國家放松管制的進程較慢［19］。

直到1979年，英國的住房抵押貸款市場幾乎等同于房屋信貸互助會（building societies），在1973－1979年期間，房屋信貸互助會占據(jù)抵押貸款市場份額平均為83%，1977和1978年甚至占到96%［20］。英國政府給予房屋信貸互助會許多稅收優(yōu)惠，房屋信貸互助會則以卡特爾的形式提供低于市場利率的住房抵押貸款，抵押貸款按照高度保守的借貸標準限量供應［8，21］。1980年英國取消了信貸控制，為普通銀行進入住房金融市場鋪平了道路，最終導致房屋信貸互助會于1983年廢除了利率設置卡特爾。1983年房屋信貸互助會被允許從貨幣市場借貸資金，1986年出臺的房屋信貸互助會法案（Building Societies Act）強調(diào)了房屋信貸互助會的自我約束，減少了對準備金比率、利率、首付款等方面的要求，甚至允許房屋信貸互助會股份化為營利性公司。到80年代末，傳統(tǒng)的房屋信貸互助會在抵押貸款市場占據(jù)的份額已經(jīng)跌到了60%左右［20］。

20世紀80年代之前，儲蓄與貸款協(xié)會（savings and loan association，儲貸協(xié)會）在美國住房抵押貸款市場占據(jù)主導地位，管制與稅收優(yōu)惠使儲貸協(xié)會的業(yè)務集中于長期固定利率抵押貸款，但儲貸協(xié)會的資金來源僅依賴于短期存款，而美聯(lián)儲的Q條例（Regulation Q）嚴格限制了存款利率的上限，因此當貨幣市場利率高于存款利率上限時存款會大量流出儲貸協(xié)會，導致儲貸協(xié)會無錢可貸［22］。1980年通過的存款機構(gòu)解除管制與貨幣控制法案（Depository Institutions Deregula?tion and Monetary Control Act）解除了美聯(lián)儲Q條例規(guī)定的利率上限，1982年實施的Garn-St.Germain法案則進一步放松了對銀行業(yè)的管制。管制的過度放松在隨后幾年引發(fā)了儲貸協(xié)會的普遍危機，導致再度強化監(jiān)管的金融機構(gòu)改革、復興與強化法案（Financial Institutions Reform，Recovery，and En?forcement Act）在1989年的出臺［23］。1981年里根剛就任總統(tǒng)不久即任命成立總統(tǒng)住房委員會，旨在加強私營部門以促進住房自有［24］?？偨y(tǒng)住房委員會經(jīng)調(diào)查認為，為滿足住房信貸需求，僅依靠高度管制與專業(yè)化的貸款機構(gòu)和單一類型的抵押工具是不夠的，住房借貸者應該不受限制地參與貨幣與資本市場，聯(lián)邦政策應該創(chuàng)造環(huán)境推動住房抵押貸款證券市場的發(fā)展，鼓勵房利美和房地美作為私營公司運作。住房委員會的建議基本都被1984年實施的二級抵押貸款市場促進法案（Secondary Mortgage Market Enhancement Act）吸收［24］。二級抵押貸款市場將美國的住房市場與全世界的金融市場連在了一起，從而為2008年的世界金融危機埋下了伏筆。

加拿大住房抵押貸款市場的放松管制稍早于其他國家，1967年即取消了貸款利率上限，允許商業(yè)銀行參與住房金融，到20世紀90年代末期，銀行在住房抵押貸款市場所占份額從1970年的10%穩(wěn)步攀升至55%［25］。澳大利亞與新西蘭在20世紀80年代初期廢除了信貸控制，1985年取消了大多數(shù)利率上限，到80年代末基本移除了銀行業(yè)準入障礙［19］。

（二）重構(gòu)住房補貼方式

二戰(zhàn)之后資本主義發(fā)達國家對住房的補貼主要采取供給方補貼方式。供給方補貼又稱磚頭補貼，補貼的對象是住房的生產(chǎn)者或供應者，目的在于促進住房的供給，供給方補貼的種類主要有政府直接參與社會性住房建設、為營利性與非營利性住房供給者提供稅收減免、信貸風險保證、低于市場利率的建設貸款等［26］。大多數(shù)資本主義國家自一戰(zhàn)以來陸續(xù)實行了住房租金管制，租金管制短期而言具有明顯的再分配效應，長期來說會導致租賃住房供給不足，而供給方補貼對于維持二戰(zhàn)后高水平的租賃住房建設投資起到了重要的作用。

由于供給方補貼方式被認為效率低下，影響了公平競爭，扭曲了市場，住戶處于被動從屬地位，缺乏選擇權，所以從20世紀80年代開始逐漸為需求方補貼方式所取代。需求方補貼是將住房補貼以現(xiàn)金或類似于現(xiàn)金的形式直接提供給需要幫助的家庭，受補貼家庭從市場上根據(jù)自己的偏好選擇住房，支付市場水平的租金①。在不少西方國家，需求方補貼是在政府試圖解除租金管制、使租金恢復到市場實際水平時所引入的，以保證在租金快速上漲的情況下低收入家庭的租金收入比仍維持在合理的范圍內(nèi)。在市場經(jīng)濟條件下，需求方補貼被認為能增加透明性和有效性，促進市場交易。1993年，世界銀行明確推薦應該轉(zhuǎn)換到需求方補貼，增加補貼的透明性與針對性，去除公共住房建設補貼、隱性補貼和扭曲價格的補貼以及租金管制［27］。

英國自1914年開始對包括私人租賃住房在內(nèi)的所有租賃住房進行租賃管制，1977年的租賃法案（Rent Act）更是進一步強化了管制強度，但從1980年住房法案（Housing Act 1980）開始保守黨政府逐漸放松了住房租賃管制，1988年住房法案解除了租金限制，新租賃合同可以根據(jù)市場情況約定租金。另一方面，由于中央政府大幅度削減了給予地方政府和住房協(xié)會（housing association）的住房建設與維護經(jīng)費，使得地方政府和住房協(xié)會不得不上調(diào)社會性住房的租金以彌補運作成本。與租賃管制放松和供給方補貼削減相對應，英國相繼出臺了1982年社會保障與住房福利法案（Social Secu?rity and Housing Benefits Act 1982）、1986年社會保障法案（Social Security Act 1986）等法案，采取與收入相掛鉤的方式對私人住房和社會性住房租住戶的租金支出進行補貼，住房福利被納入社會保障體系。在1975年80%以上的住房補貼是促進社會性住房建設的供給方補貼，到2000年85%以上的住房補貼是彌補低收入家庭住房支出的需求方補貼［8］。在2009/10財年需求方補貼的主要組成部分住房福利（Housing Benefits）計劃支出達到200億英鎊，英國16歲以上成年人中的接近10%接受住房福利計劃補貼［28］。

美國于1974年實施的住房和社區(qū)發(fā)展法案的第8條（Section 8 of the Housing and Community Development Act of 1974）結(jié)束了過去約40年幾乎完全依賴供給方補貼的住房政策［29］，標志著住房政策開始向供給方補貼和需求方補貼相結(jié)合的方向發(fā)展。1982年總統(tǒng)住房委員會提交的報告建議加強主要依靠現(xiàn)有住房市場滿足低收入家庭住房需求的面向消費者的住房補貼計劃［24，29］，于是，自1982年開始住房政策加速偏向需求方補貼。1998年立法將第8條計劃更名為住房選擇代金券（Housing Choice Voucher，HCV）計劃，新代金券被直接發(fā)放給租住戶。2008年聯(lián)邦政府對租房者的補貼總計約460億美元，其中85億美元是通過HCV計劃直接補貼給租房者［30］。HCV計劃是鼓勵租房者流動的有效手段。

進入20世紀80年代中期加拿大聯(lián)邦政府開始削減社會性住房建設支出，1993年新一屆政府上臺后不再為社會性住房提供建設資金［12］。目前聯(lián)邦政府沒有單獨的住房福利政策，大多數(shù)省也沒有［31］，但在省與地方政府社會救助計劃中一般有專門的居住補貼內(nèi)容［32］。

從1986年開始澳大利亞聯(lián)邦政府逐漸減少支付給州政府的公共住房建設資金，自1983年開始聯(lián)邦政府擴大了于1958年首次設立的房租補貼計劃［33］，1997/98財年房租補貼計劃支出與1984年相比增加了約四倍［34］。

新西蘭于1992年實施的住房重構(gòu)法案（Housing Restruc? turing Act）根本性地改變了對住房的管理與支持方式，供給方補貼被更具有普遍性的需求方補貼——居住補助（Accom?modation Supplement）所取代［35］。

（三）促進住房自有

新自由主義推崇以市場原則解決社會政策問題，擁占性個人主義以及私人財產(chǎn)權至上是其核心思想之一，個人所有制被神圣化為自主與責任的象征，認為個人所有制能約束政府權力、保障個人自由，比保姆式國家更能促進經(jīng)濟繁榮。擁占性個人主義和個人所有制為20世紀80年代資本主義國家私有化公有住房與促進住房自有提供了合法性理由。

于1979－1990年執(zhí)政的撒切爾政府一直不遺余力地推進所謂財產(chǎn)擁有民主制（property-owning democracy），通過公有住房私有化等措施促進住房自有。其中最激進也最具象征性的措施是在1980年住房法案中引入的“購買權（Right to Buy）”政策，該政策允許議會住房的租住戶以較大的折扣購買所住房屋，在1980-1986年間，累計超過200萬套議會住房被銷售給租住戶［33］。撒切爾政府對住房金融市場的放松管制使更多家庭得以通過住房抵押貸款實現(xiàn)住房自有，而1983年抵押貸款利息稅減免政策的調(diào)整則進一步為貸款購房提供了經(jīng)濟上的激勵。另外，以共享產(chǎn)權形式為主的各種低成本住房自有計劃幫助了部分低收入家庭擁有私人產(chǎn)權物業(yè)。

美國近80年來的聯(lián)邦住房政策一直以住房自有為基礎［30］。在強調(diào)削減財政預算支出的20世紀八九十年代，美國社會性住房建設計劃經(jīng)費被大幅削減，但支持住房自有的大部分財政措施基本被保留［36］，聯(lián)邦個人所得稅法一直為住房自有者提供極為優(yōu)惠的稅務處理，如抵押貸款利息稅減免、銷售自住住房資本收益稅減免、不動產(chǎn)稅減免等。自20世紀90年代初期以來，美國住房政策的主題是促進少數(shù)族裔和低收入家庭的住房自有，比爾·克林頓與喬治·布什在擔任總統(tǒng)期間均強力推動房利美和房地美以及聯(lián)邦住房管理局支持擴張向這些家庭的抵押借貸［30，36］。

與美國相似，加拿大的住房政策一直偏向于住房自有。Hulchanski認為，從20世紀80年代中期開始，加拿大的住房政策比以往更將住房自有置于優(yōu)先地位［37］。1992年聯(lián)邦政府設立了首套房貸款保險計劃（First Home Loan Insurance Pro?gram）與住房購買者計劃（Home Buyers’Plan）促進住房自有，這些暫時性措施后來均被轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性政策。

在新自由主義化背景下，澳大利亞官方宣稱住房僅是一種普通商品，沒有必要給予特殊對待［38］，在1986年放松金融管制之后，廢止了傳統(tǒng)的對購房者的金融支持。

新西蘭1992年住房重構(gòu)法案的實施使政府開始私有化公共住房，但2000年通過的住房重構(gòu)法案修正案制止了公共租賃住房的繼續(xù)銷售［35］。

（四）分散責任與風險

在凱恩斯主義主導時期，資本主義國家的經(jīng)濟與社會政策強調(diào)統(tǒng)一計劃和協(xié)調(diào)，盡管程度有差別，但中央政府在住房的建設、分配與管理中大都扮演著重要的角色。在強調(diào)獨立、自治、效率和靈活性的新自由主義化時期，各國中央政府紛紛下放權力，削減支出，分散責任與風險，地方政府和非營利組織逐漸承擔起住房保障的任務。

英國住房協(xié)會源于維多利亞時代的慈善信托，直到20世紀80年代，住房協(xié)會在英國社會性住房供給方面僅扮演邊緣性角色。1988年住房法案對住房協(xié)會籌措資金放松了管制，將住房協(xié)會定義為非政府組織，因而可以像普通私營企業(yè)一樣借貸與投資。從1988年起，英國政府逐步將議會住房的所有權大量轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會，以改善社會租賃住房供給的效率和響應性［39］。大規(guī)模的資產(chǎn)重組與住房協(xié)會的準商業(yè)化運營，一方面使住房協(xié)會成為公共租賃住房的最主要供給者，另一方面徹底改變了社會性住房的管理架構(gòu)和風險分配。

從20世紀30年代到70年代中期，美國幾乎所有的住房計劃均由聯(lián)邦政府設計、籌資與實施，聯(lián)邦政府設定建造標準、租金水平以及申請入住條件等涉及公共住房的各個細節(jié)，州與地方政府僅負責具體執(zhí)行，選擇余地極小［40］。自20世紀70年代中期聯(lián)邦政府設立第一個一攬子撥款計劃以來，各級地方政府對于如何制定和執(zhí)行住房政策與計劃越來越擁有自主權。從20世紀80年代開始國會逐漸認識到地方政府比聯(lián)邦政府更了解當?shù)氐淖》繉嶋H，比國家住房與城市發(fā)展部更能有效地提供住房，因此住房政策更多是通過一攬子撥款和稅收抵免等方式賦予地方政府決策權［41］，其中最為重要的有1986年設立的低收入住房稅收抵免計劃（Low Income Housing Tax Credit program）和1990年設立的住房投資合作計劃（HOME Investment Partnerships program）等。另一方面，20世紀80年代以來聯(lián)邦政府大幅削減了聯(lián)邦住房支出，迫使地方政府和社區(qū)發(fā)展公司以及其他各類非營利組織不得不承擔起責任創(chuàng)造性地解決當?shù)氐淖》啃枨髥栴}。非營利組織已累計為中低收入家庭提供了約150萬套住房，地方政府和非營利組織目前在住房方面的支出每年超過200億美元［40］。

在1996年3月的聯(lián)邦預算中，加拿大政府宣布將聯(lián)邦社會性住房計劃的管理移交給省和特區(qū)政府，從而結(jié)束了50年來聯(lián)邦政府對社會性住房計劃的直接參與［37］。盡管聯(lián)邦政府仍然通過加拿大按揭與住房公司（Canadian Mortgage and Housing Corporation）等機構(gòu)在促進住房自有方面發(fā)揮影響，但不再為解決住房需求提供新的資金。

四、住房政策新自由主義化的后果

新自由主義深刻影響了資本主義國家社會經(jīng)濟政策的各個方面，但住房領域的商品化、市場化和金融化的程度遠超教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等其他民生領域。住房政策的新自由主義化具有明顯的路徑依賴性，其形式、范圍和節(jié)奏取決于各國過去的住房政策模式與福利制度安排，取決于不同利益群體之間的博弈。

新自由主義化的住房政策將住房視作普通商品，強調(diào)住房的貨幣與經(jīng)濟價值以及市場可交換性，強調(diào)住房自有的財富積累作用。直到2008年世界金融危機的爆發(fā)，資本主義發(fā)達國家的住房政策和金融政策一直在加速住房的金融化，將抵押的物業(yè)加速轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆唐坊目山灰椎淖C券化資產(chǎn)，一直是在強化資本主義國家日常生活的交換關系和金融化。

住房政策的新自由主義化一定程度上提高了經(jīng)濟效率，但同時也嚴重侵蝕了住房的社會功能。住房市場是作為利潤最大化的工具，還是作為人人能獲得適當?shù)?、負擔得起的住房的實現(xiàn)途徑，這二者往往是相互沖突的，而不是互補的［42］。

（一）社會性住房剩余化

新自由主義化的住房政策大幅度削減社會性住房建設與維護補貼支出，同時不遺余力地推動住房自有，導致社會性住房的角色嚴重剩余化，社會性住房逐漸淪落為最低收入家庭不得已的居住選擇，社會性住房不再像過去那樣被認為是追求社會融合與社會平等的象征，租住社會性住房已成為在現(xiàn)代消費社會競爭失敗的標志。

資本主義國家收入差距的擴大加劇了居住條件和居住環(huán)境的兩極分化，而最低收入群體集中居住于社會性住房，則進一步惡化了居住空間的隔離分化，使社會性住房租住者產(chǎn)生強烈的不被主流社會接納的隔離感和失落感，從而易于引發(fā)反社會行為。事實上，不少社會性住房集中區(qū)已成為街頭斗毆、吸毒販毒事件的高發(fā)地。

（二）貧富差距拉大

新自由主義化的住房政策通過金融、稅收等刺激措施鼓勵家庭購買投資住房儲蓄財富以建設基于資產(chǎn)的福利社會，試圖借此提高居民的自我保障能力，住房市場的放松管制特別是住房金融市場的放松管制，則為私人資本利用金融杠桿快速積累財富提供了便捷途徑。

但完全自由化的住房抵押貸款市場大都采取基于風險的定價方式來分配信貸資源，不同家庭參與市場交易的機會和利用金融杠桿的能力存在很大差異，具有穩(wěn)定工作、較高收入和較多家庭資源支持的購房者在交易中占據(jù)優(yōu)勢的博弈地位，可以享受更低的首付和更優(yōu)惠的利率，而就業(yè)不穩(wěn)定且缺少家庭資源支持的低收入購房者不得不面臨歧視性的高首付要求，也不得不付出更高的利率。因此，強調(diào)住房資本品屬性的新自由主義化的住房政策，擴大了不同收入階層的財富差異，加劇了相對貧窮問題。

（三）風險增加

住房金融市場管制的放松打破了傳統(tǒng)專業(yè)化抵押貸款機構(gòu)的壟斷，拓寬了抵押貸款資金供給渠道，廢除了保守審慎的借貸標準，放貸機構(gòu)之間的激烈競爭導致借貸門檻放低，最高按揭成數(shù)提高，甚至超過百分之百。因此，新自由主義化的住房金融市場使購房者比以往更容易獲得抵押貸款，也可比以往借得更多，在提高購房者即期支付能力的同時，使購房者承受了更大的風險，房價下跌會負資產(chǎn)化高杠桿貸款購房者，利率提高和就業(yè)市場不景氣則容易引起置業(yè)者無力償還按揭貸款，導致住房被放貸機構(gòu)沒收。

住房抵押貸款的證券化為住房金融市場提供了巨額的流動性，也為放貸機構(gòu)轉(zhuǎn)移貸款風險提供了途徑，從而強化了貸款資格審核過程中的道德風險問題，提高了整個金融體系的系統(tǒng)性風險。2008年的美國次級抵押貸款危機即是代價高昂的例證。

注 釋：

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The Evolution of Housing Policy in Developed Countries during the Period of Neoliberalization

ZHAO Wei-shu，LU Guang-song
(School of Management，Anhui Jianzhu University，Hefei 230022，China)

The last three decades of the 20th century were the critical period for neoliberalization of housing policies in devel?oped capitalist countries.The paper makes an analysis on the evolution of housing policies in developed countries during this pe?riod，with emphasis on Anglo-Saxon countries.Firstly，it discusses the background of neoliberalization of housing policies. Then it carries out a study on the specific policies to promote neoliberalization of housing policies from four aspects：deregulat?ing housing finance，restructuring housing subsidies，promoting homeownership and decentralizing responsibilities and risks. Finally，it points out that neoliberalization of housing policies results in residualization of social housing，widening gap be?tween rich and poor，and intensifying risks in capitalist countries.

housing policy；neoliberalism；housing finance；deregulation；social housing；residualization

F120.4

A

1007-5097（2014）06-0142-06

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.06.026

2013-11-12

教育部人文社會科學研究一般項目（10YJA630074）；安徽省教育廳人文社會科學重點研究基地重點項目（SK2013A043）

趙維樹（1963－），男，安徽六安人，講師，雙學士，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與管理；盧光松（1972－），男，安徽廬江人，教授，博士，研究方向：不動產(chǎn)政策與制度。

張 青］

●理論述評