對海關(guān)職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式的探索與思考

范 巍

對海關(guān)職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式的探索與思考

范 巍

在國家實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略條件下，實(shí)現(xiàn)海關(guān)職能管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、效能化，是新時期深化國家行政管理體制改革的內(nèi)在要求。目前，海關(guān)在職能轉(zhuǎn)變過程中在管理思想轉(zhuǎn)變、管理制度的設(shè)計等方面與國家的發(fā)展戰(zhàn)略要求還存在著一些沖突，這些都直接影響到海關(guān)的管理效率和成本。本文在分析海關(guān)職能轉(zhuǎn)變面臨的形勢、要求和存在問題的基礎(chǔ)上，運(yùn)用西方行政管理的原理和借鑒國外發(fā)達(dá)國家海關(guān)的有益經(jīng)驗(yàn)，對海關(guān)職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式提出了四個方面的對策建議。

海關(guān)職能轉(zhuǎn)變；海關(guān)改革；海關(guān)管理

當(dāng)前，我國面對更加復(fù)雜多變的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。國際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長放緩，國際貿(mào)易增速回落，國際金融市場劇烈動蕩，各類風(fēng)險明顯增多；未來一段時期的世界經(jīng)濟(jì)形勢總體上仍將十分嚴(yán)峻復(fù)雜，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的不穩(wěn)定性、不確定性上升。為適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體提出了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，必須實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會公報以相當(dāng)?shù)钠鶑?qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變問題，把“轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)”放到行政體制改革的突出位置。海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，如何不斷適應(yīng)形勢發(fā)展需要，加快推進(jìn)海關(guān)職能重心的轉(zhuǎn)移，在努力打造中國經(jīng)濟(jì)升級版，全面維護(hù)貿(mào)易安全與便利、服務(wù)國家政治經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略中找準(zhǔn)海關(guān)工作的新定位顯得尤為迫切與重要。

一、國內(nèi)外海關(guān)職能調(diào)整演進(jìn)的背景分析

海關(guān)職能涉及到海關(guān)在整個經(jīng)濟(jì)、社會中所扮演的角色和作用，海關(guān)職能定位是海關(guān)體制中的核心問題，也是海關(guān)機(jī)構(gòu)賴以存在的基礎(chǔ)和前提。影響海關(guān)職能變化與調(diào)整的因素是多方面的，包括國際國內(nèi)形勢、經(jīng)濟(jì)體制、歷史積淀和文化傳統(tǒng)以及突發(fā)事件等其他不確定因素。從某種意義上看，不同國家海關(guān)的職能都是處在不斷變化與發(fā)展的過程之中。

（一）西方政府職能轉(zhuǎn)變與改革對海關(guān)職能轉(zhuǎn)變及管理創(chuàng)新的影響

自20世紀(jì)七八十年代以來，追求善治的政府結(jié)構(gòu)和有效的政府職能，已成為一種引人注目的國際性浪潮和趨勢?？v觀西方一些國家政府治理變革運(yùn)動的進(jìn)程，可以看到，盡管各國政府的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)千差萬別，政府治理模式的設(shè)計與選擇也各有千秋，但是，各國政府管理變革的核心與實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻表現(xiàn)出驚人的相似，即都試圖改變傳統(tǒng)的政府職能活動范圍和運(yùn)行機(jī)制，力圖在政府與市場之間尋求更為有效的提升國家生產(chǎn)力、競爭力的制度安排和創(chuàng)新性組織。正是圍繞著這樣一個主題，各國政府在治理改革的實(shí)踐中，不斷地探索新的制度與行為模式，并不斷完善整合政府與社會、政府與企業(yè)之間的權(quán)力、權(quán)利與利益結(jié)構(gòu)。其基本取向是采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)提高以公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”（Managerialism）或“新公共管理”（NPM：New Public Management），走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，已成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”①Economy，Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。目標(biāo)的管理改革運(yùn)動，其主張建立扁平化、公私伙伴化的組織分權(quán)制以及實(shí)行大部制的整體治理體制，一種真正重業(yè)績、重結(jié)果、內(nèi)外監(jiān)督體系完善的協(xié)調(diào)型合作政府。②齊桂珍：《“十二五”期間我國行政管理體制改革的模式選擇與制度設(shè)計》，《經(jīng)濟(jì)參考研究》2011年第59期。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國家乃至全世界。

受西方政府職能轉(zhuǎn)變與改革的影響，美國、歐盟等西方一些發(fā)達(dá)國家海關(guān)改革與創(chuàng)新的內(nèi)容十分廣泛，涉及海關(guān)管理的理念、體制、過程、程序及技術(shù)等各個方面。如美國海關(guān)，實(shí)行了海關(guān)署、移民規(guī)劃署、動植物檢驗(yàn)檢疫署，三署合一，成立了海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP），改屬國土安全部，提出了《海關(guān)便利化及貿(mào)易執(zhí)法再授權(quán)法案》（草案），將口岸管理職能從一味強(qiáng)調(diào)反恐向促進(jìn)貿(mào)易便利化的戰(zhàn)略重心平衡轉(zhuǎn)移和資源配置調(diào)整，特別是2010年3月CBP署長易人，新任署長艾倫·博森（Alan Bersin）上任后不久隨即提出了“四個重新”的口號（即“4Rs理論”）：一是要求重新定位CBP的管理職能，特別強(qiáng)調(diào)參與社會管理，其中特別注重進(jìn)口安全新職能的建設(shè)；二是重新考量邊境管理手段，引入“整體性”概念，積極開展全方位的合作，大力拓展海關(guān)管理的時空和資源；三是重新評估貿(mào)管的內(nèi)在程序，完善建立在風(fēng)險之上的客戶管理模式，簡化式通關(guān)和稅費(fèi)支付便捷化，籌劃建立虛擬的特別行業(yè)通關(guān)服務(wù)中心（針對醫(yī)藥行業(yè)），設(shè)置專門性行業(yè)的客戶主管職位（針對電子行業(yè)），抓緊對自動商貿(mào)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)門戶進(jìn)行改進(jìn)等；四是重新審視報關(guān)行的角色，充分發(fā)揮報關(guān)行的自身優(yōu)勢，要求報關(guān)行在改進(jìn)立法質(zhì)量、改變由企及物的監(jiān)管模式、鑒別企業(yè)身份等方面為CBP提供更多的延展性信息服務(wù)，CBP特將改進(jìn)與之關(guān)系上升到視為最為重要伙伴的高度來加以審視。

除美國海關(guān)外，歐盟海關(guān)推出了AEO制度，加強(qiáng)關(guān)企合作，出臺了《現(xiàn)代化海關(guān)法典》，制定了新的歐盟標(biāo)準(zhǔn)啟動無紙通關(guān)改革，以促進(jìn)歐盟企業(yè)競爭力的提高。俄羅斯海關(guān)提出未來的海關(guān)改革“路線圖”方案，以便利商品進(jìn)出關(guān)境為目的，通過采用新的通關(guān)模式，使辦理海關(guān)手續(xù)的程序變得更加簡單、快速、透明，在提高海關(guān)監(jiān)管效率的同時，減少商品的通關(guān)費(fèi)用。

歸納起來，西方發(fā)達(dá)國家海關(guān)改革的基本內(nèi)容主要有：一是推行大部制，實(shí)行歸口管理，降低行政成本，提高行政效率；二是更加關(guān)注貿(mào)易便利化問題解決，優(yōu)化海關(guān)職能的同時，強(qiáng)化社會、市場管理；三是利用社會力量，將某些海關(guān)管理職能社會化，包括將海關(guān)職能委托給中介組織，建立海關(guān)與企業(yè)的伙伴關(guān)系；四是海關(guān)內(nèi)部的管理制度改革，包括建立與完善信息系統(tǒng)，注重海關(guān)的頂層設(shè)計，強(qiáng)化分權(quán)與權(quán)力下放，注重海關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革，提高海關(guān)服務(wù)質(zhì)量以及改善海關(guān)對外形象。

（二）國內(nèi)海關(guān)職能演變的進(jìn)程

改革開放以來，海關(guān)重新恢復(fù)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，其監(jiān)管、征稅、稽查、統(tǒng)計四大職能的重新恢復(fù)、逐步完善和不斷強(qiáng)化，標(biāo)志著海關(guān)工作走上正軌，其后海關(guān)的職能也是應(yīng)對對外開放的要求而逐步變化。

上世紀(jì)八十年代，海關(guān)的基本職能集中體現(xiàn)在“十六字”方針中，就是監(jiān)督管理、征收關(guān)稅、查緝走私、編制統(tǒng)計，通過行使這些職能，對于合法的進(jìn)出口貿(mào)易給予放行，對非法活動予以制止。主要解決思想路線問題，加強(qiáng)法制建設(shè)，正確行使海關(guān)職能，集中力量管好該管的事，發(fā)揮各級海關(guān)獨(dú)立處理問題的作用。1995年，中國海關(guān)積極參與復(fù)關(guān)談判和中美知識產(chǎn)權(quán)談判，較好地解決了對外經(jīng)濟(jì)斗爭；加強(qiáng)了知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)出境保護(hù)的立法、執(zhí)法和宣傳工作。1999年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院決定，海關(guān)總署增加了統(tǒng)一負(fù)責(zé)打擊走私工作、口岸規(guī)劃和審理、出口商品原產(chǎn)地規(guī)則的協(xié)調(diào)管理、關(guān)稅立法調(diào)研、稅法起草和執(zhí)行過程中的一般性解釋工作等職能?？梢?，實(shí)際上海關(guān)已經(jīng)履行了傳統(tǒng)職能之外的新職能。

2001年，美國“9·11事件”和加入世界貿(mào)易組織后，我國在更大范圍和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化，使改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個新的階段，同時，我國海關(guān)也面臨多方面的影響和挑戰(zhàn)。這就要求海關(guān)必須及時調(diào)整反走私斗爭的重點(diǎn)和策略，有效打擊進(jìn)出境環(huán)節(jié)各類瞞騙走私違法犯罪行為，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全；在通關(guān)效率方面，要求海關(guān)按照守法便利的理念，不斷改革業(yè)務(wù)制度，在有效監(jiān)管的前提下全面提高通關(guān)效率，推進(jìn)貿(mào)易便利化；在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，要求海關(guān)必須遵守世界貿(mào)易組織《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)的協(xié)定》，保護(hù)企業(yè)合法利益，等等。這些都要求中國海關(guān)在新的起點(diǎn)上全面推進(jìn)業(yè)務(wù)制度的改革、管理方法的創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變職能，全面提高海關(guān)執(zhí)法能力和通關(guān)效率。

2007年全國海關(guān)關(guān)長會議首次提出了關(guān)于海關(guān)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)職能的理論論斷，即海關(guān)稅收、監(jiān)管、查緝走私、統(tǒng)計等傳統(tǒng)職能任務(wù)更加艱巨，維護(hù)貿(mào)易安全與便利、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、履行原產(chǎn)地管理職責(zé)、協(xié)助解決國際貿(mào)易爭端、實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)和貿(mào)易保障、參與反恐和防止核擴(kuò)散、負(fù)責(zé)口岸規(guī)劃管理等非傳統(tǒng)職能任務(wù)不斷加重。海關(guān)工作在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、轉(zhuǎn)變對外貿(mào)易增長方式、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、參與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定、促進(jìn)社會和諧等方面的作用更加重要。這是首次在四項(xiàng)傳統(tǒng)職能的基礎(chǔ)上，明確提出七項(xiàng)非傳統(tǒng)職能和七項(xiàng)新增業(yè)務(wù)。標(biāo)志著中國海關(guān)的職能基本上與發(fā)達(dá)國家海關(guān)的職能同步發(fā)展，又呈現(xiàn)出中國海關(guān)根據(jù)自身的特殊國情而表現(xiàn)出的特質(zhì)，預(yù)示著中國海關(guān)職能跨入一個新的發(fā)展時期。

黨的十八大報告中特別指出：“要強(qiáng)化政府社會管理職能，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》2012年11月8日。于廣洲署長在2014年的全國海關(guān)關(guān)長會議上指出：“當(dāng)前，對外開放地域不斷擴(kuò)大，領(lǐng)域逐步拓寬，程度日益加深，海關(guān)在維護(hù)國家安全穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民群眾健康、促進(jìn)貿(mào)易安全與便利等方面面臨著更高要求，有限的監(jiān)管資源不斷稀釋，管住、管好始終是海關(guān)面臨的最大考驗(yàn)。”④于廣洲：《全面深化改革，開創(chuàng)海關(guān)工作新局面——在2014年全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話》，2014年1月21日。這表明海關(guān)職能在實(shí)施有效監(jiān)管、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)方面，在服務(wù)國家外交外貿(mào)大局，關(guān)注民生方面，在扶持區(qū)域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)貿(mào)易便利化方面的作用更大、挑戰(zhàn)更多。

事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下，全球貿(mào)易受到諸多外部因素的影響。主要是日趨增多的對貿(mào)易安全和國家安全的威脅，不斷增加的地區(qū)性貿(mào)易協(xié)定，日益復(fù)雜的貿(mào)易規(guī)則等，對推行貿(mào)易便利化的影響，各國海關(guān)對全球貿(mào)易有效管理的難度加大。海關(guān)在全球貿(mào)易供應(yīng)鏈管理中的貿(mào)易安全和貿(mào)易便利的重要性及其作用的有效發(fā)揮，都將對全球貿(mào)易產(chǎn)生影響，對海關(guān)履行新的職能提出前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)下，對中國海關(guān)而言，亟需進(jìn)一步厘清海關(guān)非傳統(tǒng)職能的內(nèi)涵和外延，加快在海關(guān)法中確認(rèn)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，增強(qiáng)海關(guān)履行非傳統(tǒng)職能的能力，建立與口岸其他部門的分工合作機(jī)制，整合管理資源，加大信息化系統(tǒng)的建設(shè)，把在進(jìn)出境領(lǐng)域中應(yīng)該管住的切實(shí)管好，確保海關(guān)各項(xiàng)職能的有效履行。

二、我國海關(guān)職能轉(zhuǎn)變中存在的問題剖析

在國內(nèi)外制度環(huán)境發(fā)生巨大變遷的背景下，各級政府和政府的各個部門都面臨著何去何從的艱難抉擇。時下，職能轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新、中性政府⑤即能夠代表多數(shù)人的利益與訴求的政府。參見賀大興、姚洋：《中性政府與中國經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第1期。等類似的詞匯不僅被媒體炒作得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，而且也頻頻出現(xiàn)在理論界文章的命題和各級政府的紅頭文件里。但是，我們不難發(fā)現(xiàn)，不論是建立現(xiàn)代海關(guān)制度，還是第二步發(fā)展戰(zhàn)略制定，或者是大監(jiān)管體系建設(shè)目標(biāo)，海關(guān)在精心組織，廣泛論證，大力推動這些規(guī)劃或戰(zhàn)略實(shí)施過程中，或因?yàn)榫窒抻诤ｊP(guān)自身現(xiàn)代化建設(shè)，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的客觀需要而僅有局部收獲；或缺乏融入國家宏觀戰(zhàn)略意識，脫離經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際需要而中止進(jìn)程；或僅僅是被動配合國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推出海關(guān)階段性工作目標(biāo)；或因在執(zhí)行中與實(shí)際情況脫節(jié)，難于操作而流于形式走走過場。⑥薛曉星：《入世十年：中國海關(guān)角色定位的新思考》，《上海海關(guān)學(xué)報》2012年第6期。截止目前，海關(guān)改革，尤其是海關(guān)自身的職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新仍是一塊難啃的“骨頭”。受“官本位、萬能政府”管理理念以及相適應(yīng)的泛官僚體制結(jié)構(gòu)管理體制的影響，目前海關(guān)在職能轉(zhuǎn)變中主要存在以下問題：

（一）職能履行與形勢發(fā)展的需求仍不適應(yīng)

隨著國家實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，電子商務(wù)、服務(wù)貿(mào)易以及新興產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展。而現(xiàn)行體制下，海關(guān)在職能履行上不同程度存在著“重傳統(tǒng)職能，輕非傳統(tǒng)職能”的傾向與意識，難以適應(yīng)新型貿(mào)易方式在監(jiān)管和服務(wù)方面的需求：一是在對服務(wù)貿(mào)易的監(jiān)管，海關(guān)沿用對“貨物”監(jiān)管理念和模式進(jìn)行監(jiān)管，制定的相關(guān)規(guī)定，⑦《海關(guān)總署關(guān)于全面推廣實(shí)施國際服務(wù)外包業(yè)務(wù)進(jìn)口貨物實(shí)行保稅監(jiān)管模式》海關(guān)總署公告2010年第39號。本意在保證有效監(jiān)管的前提下提供有針對性的服務(wù)，但辦法實(shí)施以來，在多個試點(diǎn)城市均出現(xiàn)零備案局面，反映出海關(guān)履行職能的理念和服務(wù)理念都與新興貿(mào)易規(guī)律相背離。二是在化解和應(yīng)對國際貿(mào)易糾紛過程中，缺乏有針對性地措施，沒有在國家機(jī)制中就貿(mào)易預(yù)警和政策支持等方面履行應(yīng)有的職能，發(fā)揮更大作用，如海關(guān)在反傾銷應(yīng)對機(jī)制中發(fā)揮了一定的作用，也取得了明顯的成績，但海關(guān)在其中不僅不是主角，甚至也不是配角，而是處在類似于一種在提供支持的輔助地位。三是在涉及推動國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，國務(wù)院2010年就下發(fā)文件⑧《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》國發(fā)〔2010〕號32號。正式提出將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快培育和發(fā)展成為先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，而目前海關(guān)在研究制定市場準(zhǔn)入機(jī)制方面還是一片空白，稅收政策研究和通關(guān)措施配套等方面也顯得慢半拍。四是在履行職能的方式方法上，往往把正常履職的分內(nèi)事當(dāng)作突擊性工作重點(diǎn)來抓，成立名目繁多的領(lǐng)導(dǎo)小組，用行政手段整合條線資源，推動“綜合治稅”、“大監(jiān)管”、“風(fēng)險管理”等工作，雖說集中力量辦大事，短期內(nèi)能出成績，但沒有從根本上分析和反思垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下“蜂窩式”的管理和運(yùn)行所產(chǎn)生的不適應(yīng)問題。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置與海關(guān)改革的要求仍不匹配

中國海關(guān)機(jī)構(gòu)組合中，設(shè)置海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三級行政組織，是中國海關(guān)垂直管理體制的基本內(nèi)容，符合海關(guān)工作的對外統(tǒng)一性和全國統(tǒng)一性，與中國政府管理總體架構(gòu)相適應(yīng)。但這種機(jī)構(gòu)設(shè)置一個比較突出的問題是直屬海關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量及職權(quán)比較大，而作為決策機(jī)構(gòu)的海關(guān)總署和作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)偏小，呈現(xiàn)出兩頭小、中間大的“橄欖形”管理結(jié)構(gòu)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和海關(guān)自身改革的推進(jìn)，這種組織結(jié)構(gòu)形式仍有明顯的不適應(yīng)：一是部門專業(yè)化，部門間缺乏信息交流，容易造成工作上的脫節(jié)和沖突；二是利益部門化，工作目標(biāo)缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性，結(jié)合部問題多，協(xié)調(diào)工作量大；三是信息傳遞線路長，對新情況不易及時作出反應(yīng)，適應(yīng)性差，容易導(dǎo)致因循守舊。這種海關(guān)管理結(jié)構(gòu)不合理以及三級行政組織的管理事權(quán)配置不夠科學(xué)、不同層級間業(yè)務(wù)運(yùn)行格局缺乏有效集成的問題越來越嚴(yán)重，影響了海關(guān)管理資源的優(yōu)化配置和管理效率的進(jìn)一步提高。

（三）內(nèi)部審批與海關(guān)管理的目標(biāo)仍不對稱

目前海關(guān)總署和直屬海關(guān)實(shí)現(xiàn)“職能管理”的主要方式依然是“審批管理”，這與國家實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略條件下，海關(guān)管理由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)及不對稱。一是審批事項(xiàng)較多，2004年，經(jīng)過國務(wù)院清理、整頓，海關(guān)行政許可審批事項(xiàng)有20項(xiàng)之多，⑨中華人民共和國國務(wù)院令第412號《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》。歷經(jīng)2010年、2012年國家第五、第六次取消和下放行政審批程序的改革步伐下，海關(guān)行政許可審批事項(xiàng)仍有13項(xiàng)，（10）比如加工貿(mào)易備案審批、報關(guān)單修改、撤銷審批等等。（11）國發(fā)〔2010〕號21號，國發(fā)〔2012〕號52號文。二是審批環(huán)節(jié)較多，有的事項(xiàng)法定和人為設(shè)定了多級審批，個別審批環(huán)節(jié)多達(dá)13個，比如減免稅審批，包括經(jīng)辦關(guān)員、科長、處長3級審批，有的項(xiàng)目需要關(guān)長審批、報總署備案，最多可達(dá)5級，這種多環(huán)節(jié)、多層次的審批模式，費(fèi)時費(fèi)力，得不償失。三是服務(wù)功能不足，即職能部門為業(yè)務(wù)現(xiàn)場提供智力支持的功能不足，比如海關(guān)的化驗(yàn)工作由于不能利用社會力量，使得化驗(yàn)業(yè)務(wù)量大的海關(guān)，等待商品化驗(yàn)結(jié)果需要比較長的時間；歸類工作體系和人員不足的問題，也使海關(guān)現(xiàn)場一些難點(diǎn)商品的歸類、估價等待結(jié)果的時間比較長。四是由于海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)管理模式嚴(yán)格按關(guān)區(qū)劃分，在現(xiàn)行審批管理模式下，隸屬海關(guān)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)不得不舍近求遠(yuǎn)到總關(guān)辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，加大了企業(yè)成本。

（四）業(yè)務(wù)運(yùn)行與海關(guān)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)仍不統(tǒng)一

海關(guān)現(xiàn)行的業(yè)務(wù)運(yùn)行管理和監(jiān)控分散在各個業(yè)務(wù)條線上，由各業(yè)務(wù)職能處室分別負(fù)責(zé)，監(jiān)控交叉和缺位的情況同時存在，造成了執(zhí)法的差異性，這也是我們多年以來面臨與存在的問題。對于相同的業(yè)務(wù)指標(biāo)，不同的業(yè)務(wù)職能部門由于統(tǒng)計口徑、采集的系統(tǒng)不同，拿出的數(shù)據(jù)往往相互“打架”，海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)也因此大打折扣。此外，在業(yè)務(wù)運(yùn)行管理和監(jiān)控上還普遍存在著流于形式、防范風(fēng)險的有效性低、過度依賴事后監(jiān)控和時效性差、應(yīng)急處置和快速反應(yīng)能力弱等問題。

從形式上看，上述問題有的是海關(guān)現(xiàn)有監(jiān)管水平滯后于全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易便利化以及國家實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略要求出現(xiàn)的新情況；有的是過去通關(guān)改革（機(jī)構(gòu)改革）沒有涉及到或未解決好的歷史遺留問題；有的是伴隨通關(guān)作業(yè)改革衍生出來的一些新問題等。但是究其根本原因，是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體系下形成的政府（海關(guān)）行政管理思想和管理職能以及管理模式?jīng)]有從根本上變革。一是在管理思想的轉(zhuǎn)變上。目前我國政府的管理理念仍固守“官本位、萬能政府”的窠臼，（12）楊建慧：《“官本位”意識在當(dāng)代的影響及對策》，《黨史博覽》2011年12期。市場經(jīng)濟(jì)要求建立有限政府、服務(wù)型政府，而近些年來社會各界要求推動政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程遭遇到嚴(yán)重障礙，在應(yīng)對危機(jī)沖擊的過程中，政府再度擁有了強(qiáng)大的干預(yù)和控制社會經(jīng)濟(jì)生活的能力。（13）宋小寧：《對我國轉(zhuǎn)型時期財政職能定位與實(shí)現(xiàn)的若干思考》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2013年第2期?？梢钥闯?，政府的職能無處不在，既提供公共服務(wù)，也包辦市場事務(wù)。政府職能所在之處強(qiáng)調(diào)管理遠(yuǎn)多于服務(wù)，突出表現(xiàn)在我們的規(guī)章制度和管理措施大多是方便管理者，而不是方便公民和法人。海關(guān)也管了報關(guān)行業(yè)、口岸的卡口和倉庫等一些不該管的事。各海關(guān)業(yè)務(wù)管理方式不一，同樣業(yè)務(wù)有的在總關(guān)辦，有的在現(xiàn)場海關(guān)辦，不方便企業(yè)的問題也不少。二是在管理體制的設(shè)計上。在政府的整個管理體系中，我國行政管理體制是錯綜復(fù)雜的自上而下的泛官僚體制結(jié)構(gòu)。這種“大而全”和“條塊分割”管理體制不僅職責(zé)模糊，而且效率低下。（14）何俊志、趙永紅、何宏綱：《官僚體制的內(nèi)在缺陷及其結(jié)構(gòu)性沖突》，《西安政治學(xué)院學(xué)報》2001第4期。政府（海關(guān)）管理的官僚制結(jié)構(gòu)的泛化使各職能管理部門之間職能交叉，在具體事務(wù)上相互推諉，缺乏有效的監(jiān)督和激勵。管理體制的不順，一方面使企業(yè)缺乏應(yīng)有的自主權(quán)利和創(chuàng)新動力，想有所為而不能為；另一方面，又使海關(guān)角色發(fā)生易位，要做好一項(xiàng)工作，就需要多個部門協(xié)調(diào)，形成了大家都管，但都管不了的局面。三是在職能權(quán)力的配置上。海關(guān)監(jiān)管按決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)進(jìn)行職能配置，在市場經(jīng)濟(jì)體系下實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，三者獨(dú)立行使職權(quán)。而目前我們政府及部門職能配置基本上是以適應(yīng)行政審批為核心，是決策、執(zhí)行、監(jiān)督的混合體，決策者就是執(zhí)行者同時也是監(jiān)督者。這就使得職能交叉，監(jiān)督乏力的問題長期難以有效解決。四是在整體機(jī)構(gòu)的設(shè)置上。從縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置，總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，三級海關(guān)事權(quán)界定既不科學(xué)也不規(guī)范，三級職能配置或者交叉，或者賦予的管理權(quán)限不完整。從橫向機(jī)構(gòu)設(shè)置，因?yàn)榭v向職能確定不明確，導(dǎo)致了直屬海關(guān)之間，相同名稱職能處室的定位和管理權(quán)限五花八門，隸屬海關(guān)之間的業(yè)務(wù)管轄范圍和管理權(quán)限也是五花八門。此外，機(jī)構(gòu)設(shè)置上的管理幅度與管理層次之間的比例關(guān)系不夠協(xié)調(diào)均衡，有的地方“一省多關(guān)”、“一市多關(guān)”，甚至“一區(qū)多關(guān)”的格局仍未能打破，也直接影響了海關(guān)管理效能的發(fā)揮。

三、對推進(jìn)海關(guān)職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的對策與建議

目前改革已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期，深層次、系統(tǒng)性矛盾的突顯期，牽一發(fā)而動全身。在國家實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略條件下，必須看到各種矛盾與問題的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，以新理念、新思路、新視角加快推進(jìn)海關(guān)職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新，打開長期存在的“玻璃門”和“彈簧門”，這就要求我們在管理理念上需要從傳統(tǒng)的“監(jiān)管治理”向“寓管理于服務(wù)”轉(zhuǎn)變；監(jiān)管方向需要從傳統(tǒng)職能向傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)職能“雙加強(qiáng)”轉(zhuǎn)變；職能實(shí)現(xiàn)方法需要從“單兵作戰(zhàn)”向廣泛合作轉(zhuǎn)變，使海關(guān)工作的價值趨向、基本思路和總體架構(gòu)更加遵從客觀規(guī)律，更加適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求。

（一）職能調(diào)整——尋求“制”的引路

一是借鑒西方新公共管理理論的分權(quán)制，可通過建立私有化契約、市場競爭提供公共資源等一系列體制，來加快海關(guān)職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。如對于加工貿(mào)易殘次品監(jiān)管可借鑒上海松江海關(guān)依托社會資源建立加工貿(mào)易殘次品交易中心的做法，這樣既可以減少海關(guān)公共產(chǎn)品與服務(wù)成本，又利于提高海關(guān)監(jiān)管的實(shí)際效能。二是依據(jù)西方“整體治理”理論，構(gòu)建海關(guān)內(nèi)部和諧、外部協(xié)作配合、海關(guān)國際（地區(qū)）合作三個維度合作機(jī)制，特別是在建立海關(guān)國際（地區(qū)）合作制度方面，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)多邊貿(mào)易體系，促進(jìn)雙邊貿(mào)易體系建設(shè)以及推行“貿(mào)易便利化”為內(nèi)容，堅持以“監(jiān)管互認(rèn)，執(zhí)法互助，信息互換”為重點(diǎn)，研究合作的項(xiàng)目、內(nèi)容和程序，因地制宜，制定計劃，周密部署，按照各個時期的不同需要，推動海關(guān)國際（地區(qū)）合作深入開展。三是建立績效評估機(jī)制，從海關(guān)立法上提供正式的制度供給，改善現(xiàn)有評估制度連續(xù)性、穩(wěn)定性和規(guī)范性不強(qiáng)的弱點(diǎn)，提高海關(guān)績效評估制度的層級與效力。四是建立社會參與機(jī)制，暢通海關(guān)政務(wù)公開渠道，拓展公民的參與途徑，包括公開聽證、民意調(diào)查、關(guān)企對話等，積極探索如分類通關(guān)改革中企業(yè)單證暫存等對海關(guān)通關(guān)事務(wù)授予公民權(quán)利等措施，鼓勵海關(guān)管理中的一定事項(xiàng)或者環(huán)節(jié)的公民自主控制。

（二）職能優(yōu)化——尋求“型”的轉(zhuǎn)變

一是調(diào)整直屬海關(guān)事權(quán)和規(guī)模，重點(diǎn)加強(qiáng)海關(guān)總署和隸屬海關(guān)兩個層級的力量，減少管理層級，保證管理重心下移到基層，實(shí)現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)從“中間（直屬海關(guān)）大、兩頭（海關(guān)總署、隸屬海關(guān)）小”的“橄欖型模型”向“兩頭大、中間小”的“啞鈴型模型”的轉(zhuǎn)變。二是加大機(jī)構(gòu)整合力度，合理調(diào)整布局，大幅精簡中間環(huán)節(jié)，試行大部門制與項(xiàng)目責(zé)任制、委員會制等相結(jié)合的組織管理體制。如將督察審計、監(jiān)察、風(fēng)險等內(nèi)控部門歸并，將財務(wù)、關(guān)保、技術(shù)等機(jī)關(guān)事務(wù)部門歸并，將關(guān)警同類部門融合，努力解決支撐不力、多頭管理、效率不高等問題。三是建立“一體兩翼”，即以監(jiān)管職能模塊為“主體”，保障、監(jiān)督職能模塊為“兩翼”的職能管理模式。其中，針對國際貿(mào)易摩擦與糾紛愈演愈烈的實(shí)際情況，許多發(fā)達(dá)國家都授權(quán)海關(guān)設(shè)立反傾銷、反補(bǔ)貼的調(diào)查機(jī)構(gòu)，（15）建議總署盡快協(xié)調(diào)中編辦等國家機(jī)構(gòu)管理部門，在監(jiān)管職能模塊中設(shè)立反傾銷、反補(bǔ)貼的執(zhí)行局，將海關(guān)納入到應(yīng)對貿(mào)易摩擦的動態(tài)結(jié)構(gòu)，使其成為建設(shè)性的執(zhí)行者，以適應(yīng)形勢不斷發(fā)展的需要。四是進(jìn)一步明確總署與派出機(jī)構(gòu)、外腦機(jī)構(gòu)之間的授權(quán)關(guān)系和職責(zé)范圍，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)管理的作用，強(qiáng)化對區(qū)域海關(guān)間的執(zhí)法協(xié)調(diào)與監(jiān)督。

（三）職能升華——尋求“事”的變革

一是要“放”。對于法律有明確規(guī)定，或雖無法律規(guī)定，但實(shí)踐證明通過權(quán)力集成無實(shí)際效果，或可通過新的職能實(shí)現(xiàn)方式可進(jìn)行內(nèi)部控制達(dá)到嚴(yán)密監(jiān)管要求的，要下放事權(quán)，如適當(dāng)放寬民眾呼聲較高的自用物品進(jìn)出口限制、簡化簡易處罰，將對報關(guān)員的培訓(xùn)與管理下放給報關(guān)協(xié)會等非營利性組織去管理等，從而達(dá)到事半功倍的效果。二是“簡”。在充分研究海關(guān)執(zhí)法環(huán)境和企業(yè)守法狀況的基礎(chǔ)上，對企業(yè)自管約束性強(qiáng)，守法、信譽(yù)度好的，要按照便民原則，效率效益原則，依法簡化許可事項(xiàng)或?qū)徟绦颉Ｈ恰稗D(zhuǎn)”。按照政企、政事、政社分開的要求，堅持市場化、社會化、專業(yè)化改革方向，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變海關(guān)職能，把專業(yè)性較強(qiáng)，海關(guān)事實(shí)上難以承擔(dān)的部分事項(xiàng)與事權(quán)，引導(dǎo)組建并委托事業(yè)單位性質(zhì)的組織進(jìn)行，如把預(yù)歸類推向社會化，把合同審查外包給律師事務(wù)所，把電子口岸制卡企業(yè)備案審批交由數(shù)據(jù)分中心辦理，將加工貿(mào)易單耗標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等生產(chǎn)性、技術(shù)性工作歸于市場和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等等，盡可能地為進(jìn)出口企業(yè)提供方便，促進(jìn)外貿(mào)企業(yè)健康有序發(fā)展。四是“控”。進(jìn)一步細(xì)化和嚴(yán)密海關(guān)執(zhí)法作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善配套制度，建立執(zhí)法統(tǒng)一性長效機(jī)制，規(guī)范、約束自由裁量權(quán)使用的程序、流程，真正讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。五是“融”，主動融入化解和應(yīng)對國際貿(mào)易糾紛事務(wù)中，通過建立一整套貿(mào)易預(yù)警緊急機(jī)制，加強(qiáng)海關(guān)與商務(wù)部以及企業(yè)的聯(lián)動機(jī)制，打造應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦的信息流平臺，充分發(fā)揮海關(guān)統(tǒng)計預(yù)警監(jiān)測作用，提高企業(yè)科學(xué)經(jīng)營和應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦的能力。

（四）職能突破——尋求“管”的創(chuàng)新

一是在職能管理上，可借鑒歐盟、美國“單一窗口”模式，通過統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一系統(tǒng)，統(tǒng)一平臺，實(shí)施“一站式”通關(guān)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管與高效運(yùn)作的統(tǒng)一。二是在業(yè)務(wù)運(yùn)行管理上，優(yōu)化全國審單資源配置，依托各直屬海關(guān)審單中心構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一程序的全國虛擬審單中心，借助直屬海關(guān)對監(jiān)管本口岸重點(diǎn)商品或本轄區(qū)重點(diǎn)企業(yè)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，授權(quán)其對此類商品或企業(yè)在全國范圍內(nèi)的進(jìn)出口報關(guān)單實(shí)施統(tǒng)一的物理上分離、進(jìn)一步減少管理層級，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)信息交流，提升海關(guān)整體通關(guān)效能。三是在綜合管理上，借鑒成功的社會管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行網(wǎng)格化和調(diào)度指揮中心相結(jié)合管理模式，在企業(yè)管理、口岸（場站）管理、聯(lián)合緝私、區(qū)域合作等方面，建立和完善海關(guān)與地方政府、工商、公安、稅務(wù)等部門以及海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部各單位之間的目標(biāo)共管、責(zé)任共擔(dān)、資源共享機(jī)制，分片、分區(qū)管理和集中統(tǒng)一調(diào)度相結(jié)合，優(yōu)勢互補(bǔ)，謀求管理效能最優(yōu)化、最大化。

總之，中國海關(guān)發(fā)展又到了一個重要的歷史關(guān)頭，我們已經(jīng)站到一個新的歷史起點(diǎn)上。在這種形勢下，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展，準(zhǔn)確把握海關(guān)在實(shí)施國家開放戰(zhàn)略進(jìn)程中的方位，關(guān)鍵是海關(guān)職能的轉(zhuǎn)變與管理理念、管理方法與管理制度的創(chuàng)新。因此只有解放思想，集思廣益，努力發(fā)掘海關(guān)職能優(yōu)化和管理制度創(chuàng)新的源泉，才能坐享改革的紅利，建設(shè)好中國特色社會主義海關(guān)，真正實(shí)現(xiàn)美麗海關(guān)之夢。

The Exploration and Contemplation on Transforming Customs Function and Innovating Customs Management

Fan Wei

As the country is implementinga more proactive strategy of opening up，it is inherently required to realize more scientific，modern and efficient management of Customs function in the new period of deepening the administrative management system.Against the background of transforming Customs functions at present，there still remain some challenges from the changes of management concept and the formulation of management system required by national strategies，which will directly influence the efficiency and costs of Customs management.Given the current situation，requirement and existed problems of Customs function transformation，drawing from the principle of western administrative management and useful experience of Customs from developed countries overseas，this paper put countermeasure and suggestion for Customs Function Transformation and realization of management innovation in four aspects.

Customs Function Transformation；Customs Reform；Customs Management

（責(zé)任編輯 趙世璐）

范巍，海關(guān)總署駐上海特派辦。