以實(shí)踐理性破解新開放戰(zhàn)略下海關(guān)定位與改革難題

李志剛

以實(shí)踐理性破解新開放戰(zhàn)略下海關(guān)定位與改革難題

李志剛

海關(guān)定位與改革的命題較為宏觀，為把它論述透徹，筆者轉(zhuǎn)變視角，立足實(shí)踐需求反向闡述，即在對(duì)其“定位與改革內(nèi)在關(guān)系、發(fā)展歷程、自身特性”展開系統(tǒng)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，從“傳統(tǒng)觀念、工作積習(xí)、革新進(jìn)度、戰(zhàn)略更換、作業(yè)制度、管理模式、系統(tǒng)融合、評(píng)估機(jī)制”八個(gè)方面對(duì)新開放戰(zhàn)略期海關(guān)定位與改革存在的難題深入地進(jìn)行了探析，并有針對(duì)性地提出了理性的破解之策。

實(shí)踐理性；海關(guān)定位；海關(guān)改革；海關(guān)職能

黨的十八大提出實(shí)施更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，全面提高開放經(jīng)濟(jì)水平，把我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力提高到新的水平。在這種形勢(shì)下，海關(guān)的職能定位應(yīng)該如何與國(guó)家促進(jìn)開放戰(zhàn)略相對(duì)接，如何按照“管精、管少、管準(zhǔn)、管好”海關(guān)職能轉(zhuǎn)變的總要求，讓海關(guān)定位與改革方向更準(zhǔn)確，更清晰，全面實(shí)現(xiàn)“管得住”和“放得開”和諧統(tǒng)一，是我們海關(guān)人必須面對(duì)的共同課題和難題。為此，筆者以實(shí)踐需求思考，嘗試?yán)硇云平狻?/p>

一、海關(guān)定位和改革的時(shí)代認(rèn)知

從海關(guān)若干改革歷程看，多呈現(xiàn)“由點(diǎn)到線、再到面”，好中選優(yōu)、試點(diǎn)、完善、推廣的線路，屬于問(wèn)題擠壓過(guò)多非改不可的被動(dòng)推進(jìn)型。然而，當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入改革的深水區(qū)，過(guò)去那種遇到問(wèn)題再改的做法已很難適應(yīng)新時(shí)代、新開放戰(zhàn)略的需求。

（一）海關(guān)定位與改革異體同位

海關(guān)定位與改革是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)階段，定位需要改革來(lái)不斷調(diào)整和完善，改革是海關(guān)職能定位新發(fā)展的有效途徑，二者看似沖突，實(shí)則方向一致，都是為了更好地適應(yīng)和促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。

（二）海關(guān)定位與改革發(fā)展階段

第一階段：1949年新中國(guó)成立前——軍事從屬期。人民海關(guān)先于新中國(guó)成立建立，主要集中在山東、東北等老解放區(qū)，解放部隊(duì)臨時(shí)管制，當(dāng)時(shí)全國(guó)還沒(méi)解放，其職能定位帶有很強(qiáng)烈的軍事色彩，服從解放戰(zhàn)爭(zhēng)的需要。

第二階段：1949年新中國(guó)成立到1978年改革開放前——政治保衛(wèi)期。這一時(shí)期，關(guān)稅收入非常少，海關(guān)處于半軍事管制狀態(tài)，還一度被劃歸地方，敵我斗爭(zhēng)和反和平演變的斗爭(zhēng)強(qiáng)烈，海關(guān)職能主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治的保衛(wèi)。

第三階段：1978年開放后至1998年緝私警察成立——促進(jìn)為主期。關(guān)稅翻倍增長(zhǎng)，海關(guān)地位提高，全民經(jīng)濟(jì)、對(duì)外貿(mào)易活躍，海關(guān)機(jī)構(gòu)得到空前大發(fā)展，海關(guān)職能定位主要側(cè)重于促進(jìn)和服務(wù)對(duì)外貿(mào)易上，腐敗開始滋生。

第四階段：1998年緝私警成立到2008年——把關(guān)與服務(wù)鐘擺期。對(duì)外貿(mào)易高速發(fā)展，監(jiān)管壓力陡增，海關(guān)擁有刑事偵查權(quán)、增添政法色彩，非傳統(tǒng)職能提上議程。

第五階段：2008年至今——監(jiān)管與服務(wù)改進(jìn)期。經(jīng)過(guò)了10年的“鐘擺”和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，國(guó)家、地方政府、企業(yè)的訴求更高，“誰(shuí)適應(yīng)誰(shuí)”成為革新困惑，海關(guān)改革漸入深水區(qū)。

（三）海關(guān)定位與改革的特性

1.導(dǎo)向性。海關(guān)定位與改革是對(duì)各作業(yè)領(lǐng)域的微觀思考和宏觀提煉，涵蓋的業(yè)務(wù)內(nèi)容全、門類齊，牽扯的資源多，屬于綱領(lǐng)性的，具有鮮明的工作導(dǎo)向性，圍繞定位的海關(guān)改革更應(yīng)具有方向性。

2.集成性。主要體現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)模式，H2000全國(guó)統(tǒng)一平臺(tái)作業(yè)；二是監(jiān)控手段，信息技術(shù)集成、智能監(jiān)管，如指揮中心；三是服務(wù)方式，融入地方推行“中心制”服務(wù)形式，單一窗口服務(wù)機(jī)制。

3.風(fēng)險(xiǎn)性。改革就意味著突破，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。海關(guān)定位本身就具有風(fēng)險(xiǎn)性，若定位偏差則會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致一系列改革方向性的選擇錯(cuò)誤，誘發(fā)更多風(fēng)險(xiǎn)。

二、新開放戰(zhàn)略期海關(guān)定位與改革存在的實(shí)踐難題

新開放戰(zhàn)略正指引中國(guó)改革走向深水區(qū)，必然觸發(fā)新一輪職能定位調(diào)整和利益改革的切換，海關(guān)定位與改革更是如此。

（一）傳統(tǒng)作業(yè)觀念束縛海關(guān)定位與改革的設(shè)計(jì)思維

思想觀念是行為的先行者，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。經(jīng)過(guò)30多年的經(jīng)驗(yàn)沉淀，在我們海關(guān)人內(nèi)心已經(jīng)締造起獨(dú)有的傳統(tǒng)作業(yè)觀念，并且在某一段時(shí)間或某些作業(yè)領(lǐng)域內(nèi)會(huì)繼續(xù)延續(xù)，或多或少地限制著海關(guān)事業(yè)的進(jìn)一步革新。

1.通關(guān)審核理念滯后，新作業(yè)模式創(chuàng)設(shè)受影響。海關(guān)通關(guān)審核屬于流水線作業(yè)，有固定的程序，每個(gè)數(shù)據(jù)都有紙面單證或?qū)嵨镒鲗?duì)應(yīng)，這種工作方式一代一代傳承幾十年，可謂根深蒂固。然而，無(wú)紙化通關(guān)改革后，通關(guān)審核主要以電子數(shù)據(jù)為主，過(guò)去“單單相符、單機(jī)相符”變成了單一的計(jì)算機(jī)邏輯審核，沒(méi)有了作業(yè)的實(shí)質(zhì)感，正在挑戰(zhàn)著現(xiàn)場(chǎng)人員數(shù)據(jù)審核的思想觀念和工作習(xí)慣，同時(shí)對(duì)人員的計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力和操作水平提出了新的要求。

2.數(shù)據(jù)安全使用錯(cuò)亂，創(chuàng)新理念受困嚴(yán)重。海關(guān)條線作戰(zhàn)意識(shí)過(guò)強(qiáng)，橫向部門配合力不足是當(dāng)前最大的實(shí)情，在系統(tǒng)開發(fā)上顯現(xiàn)得更為突出；信息安全“緊箍咒”束縛創(chuàng)新能力，現(xiàn)實(shí)操作中哪些涉密、哪些不涉密現(xiàn)場(chǎng)很難判定，現(xiàn)實(shí)中，我們關(guān)員會(huì)寧左勿右，主動(dòng)拉起“保密”大旗，并以此為盾牌擋住了社會(huì)不同層次或?qū)用嬉蠛ｊP(guān)提供或開放某些數(shù)據(jù)信息的請(qǐng)求，中規(guī)中矩執(zhí)法，嚴(yán)重困擾著海關(guān)定位與改革設(shè)計(jì)的創(chuàng)新視野。

3.數(shù)據(jù)管理長(zhǎng)期錯(cuò)位，集中管控實(shí)踐推進(jìn)受阻。一是“上面松、下面嚴(yán)”：海關(guān)存在自我封閉性，且上下不一，突出表現(xiàn)在數(shù)據(jù)傳輸應(yīng)用上，如電子口岸，海關(guān)上傳提供的數(shù)據(jù)運(yùn)維是最及時(shí)可靠的，而基層海關(guān)一般是無(wú)權(quán)向外傳輸數(shù)據(jù)，更談不上實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，致使海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)被人為物理地隔離在口岸智能監(jiān)管平臺(tái)之外。二是“輸出易、索取難”：部門內(nèi)外合作不暢，海關(guān)能履行承諾，將內(nèi)部數(shù)據(jù)信息與其他部門共享；然而，當(dāng)我們想共享其他部門數(shù)據(jù)時(shí)，往往遭受回絕，這種單向不對(duì)等的數(shù)據(jù)資信傳送，不利于海關(guān)將來(lái)數(shù)據(jù)集成化管控理念的推進(jìn)，也損害了海關(guān)形象和關(guān)員的自我榮譽(yù)感。

（二）固有工作習(xí)慣干擾海關(guān)定位與改革的思考視角

1.逆向監(jiān)管的作業(yè)分析習(xí)慣，迷惑視線。近些年，逆向監(jiān)管逐步引起重視，并業(yè)已成為監(jiān)管工作創(chuàng)新的一個(gè)亮點(diǎn)。但這種監(jiān)管做法會(huì)無(wú)形地、無(wú)邊界地?cái)U(kuò)大海關(guān)職權(quán)，迷惑海關(guān)正常監(jiān)管執(zhí)法的視線，使其陷入自我認(rèn)可、自我陶醉的成果之中。例如：海關(guān)對(duì)退稅的監(jiān)管，每年都有大批的企業(yè)被逆向監(jiān)管，即因?yàn)橄嘟嗨颇：亩愄?hào)間存在退稅差，而去懷疑企業(yè)一定存在騙稅故意，而讓企業(yè)屈從于海關(guān)，被脅從改號(hào)；更甚者是海關(guān)在做不到疏而不漏時(shí)，還常被主觀地納入瀆職侵權(quán)之嫌。

2.過(guò)錯(cuò)擬定的作業(yè)思維習(xí)慣，禁錮視野。這是懷疑一切思維的現(xiàn)實(shí)版應(yīng)用，就是在具體執(zhí)法中，先擬定這一企業(yè)或這批次貨物有問(wèn)題，帶著查出案件的想法和心態(tài)去執(zhí)法，必然會(huì)禁錮我們下一步海關(guān)定位與改革的視野，把大家蒙蔽在這樣一個(gè)擬定設(shè)想的作業(yè)空間里，如當(dāng)下即決式布控查驗(yàn)工作，就是這類慣性思維的現(xiàn)實(shí)版體現(xiàn)，有時(shí)候沒(méi)查到還會(huì)有種失落感，與企業(yè)守法便利原則顯著不符。

3.非傳統(tǒng)職能拓展作業(yè)習(xí)慣，放大視聽。隨著改革的深入，非傳統(tǒng)職能正在被成倍放大執(zhí)行，且在《海關(guān)法》上至今都尚未確認(rèn)，一定程度上正在干擾下一輪的業(yè)務(wù)革新，例如：“邊境保護(hù)”囊括國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化四大領(lǐng)域，使海關(guān)職權(quán)滲透至國(guó)家各行各業(yè)之中，海關(guān)基于當(dāng)下的幾萬(wàn)人能否勝任？況且“口岸管理”又增加了海關(guān)口岸開放和事權(quán)協(xié)調(diào)職能，特別是國(guó)際“單一窗口”建設(shè)，容易讓大家誤認(rèn)為海關(guān)一家獨(dú)大。

（三）社會(huì)革新進(jìn)度不同步阻礙海關(guān)定位與改革進(jìn)程

通關(guān)活動(dòng)是一個(gè)由眾多部門共同作用的系統(tǒng)過(guò)程，涉及單位多、業(yè)務(wù)面寬，海關(guān)改革只是社會(huì)改革的一部分，規(guī)劃不協(xié)調(diào)、改進(jìn)不同步，已嚴(yán)重?fù)p害海關(guān)革新成效。主要體現(xiàn)在：

一是海關(guān)改革能作用的面過(guò)窄，社會(huì)配合力不足。長(zhǎng)期以來(lái)，海關(guān)的改革訴求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自身單元個(gè)體能力所能承受的范圍，更沒(méi)能兼顧與其他部門業(yè)務(wù)的整體協(xié)同性。如無(wú)紙化通關(guān)，早在10年前海關(guān)就提出無(wú)紙化通關(guān)的改革設(shè)想，但由于沒(méi)能同環(huán)保局、商檢局等單位實(shí)現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)被一拖再拖。二是部門利益左右改革取向，海關(guān)革新簡(jiǎn)化的事權(quán)領(lǐng)域被侵占。從歷史看，晚清海關(guān)除以征收關(guān)稅、監(jiān)督外貿(mào)為核心外，還兼辦港務(wù)、檢疫、引水、郵政等業(yè)務(wù)，①陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》，人民出版社2002年版。然而，現(xiàn)在這些部門非但不能整體配合，還蠶食或直接接管海關(guān)簡(jiǎn)化或弱化的事權(quán)，如商檢每年都在擴(kuò)大必檢商品目錄范圍；海事由管運(yùn)輸工具向管貨延伸；邊防由管人向管貨滋長(zhǎng)；而海關(guān)不但主動(dòng)減少了作業(yè)環(huán)節(jié)，還主動(dòng)放棄了船邊監(jiān)管之實(shí)，管貨的空間也被一而再、再而三擠壓。這樣，一強(qiáng)一弱、一進(jìn)一退的改革，嚴(yán)重困擾著海關(guān)整體改革的規(guī)劃和實(shí)施進(jìn)度的推進(jìn)。

（四）戰(zhàn)略方案更新過(guò)頻擾亂海關(guān)定位與改革延續(xù)性

海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出境貨物物品的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，是一個(gè)典型的在外貿(mào)口岸環(huán)節(jié)的執(zhí)行部門。然而，近些年海關(guān)戰(zhàn)略方案調(diào)整過(guò)頻，已嚴(yán)重影響海關(guān)的定位與改革問(wèn)題。

一是戰(zhàn)略規(guī)劃的繼承性不足，海關(guān)整體發(fā)展可持續(xù)性差。海關(guān)自身發(fā)展和深化改革需要將近期目標(biāo)與中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)好，近些年，一些中長(zhǎng)期戰(zhàn)略方案沒(méi)能真正得以實(shí)施完成就被另外一個(gè)所替代。如2004年，海關(guān)總署制定的第二步發(fā)展戰(zhàn)略，提出到2010年打造科學(xué)、文明、高效、廉潔、和諧的現(xiàn)代化智能型海關(guān)，回首看看我們實(shí)現(xiàn)了嗎？2010年，總署黨組又提出大監(jiān)管建設(shè)方案，然而還沒(méi)得以正式實(shí)施，就被綜合監(jiān)管體系所取代。這種因人而變的戰(zhàn)略，缺失一個(gè)核心的工作主線，前后的繼承性不足，不利于整體發(fā)展的持續(xù)性和持久性。二是自我認(rèn)識(shí)存在偏頗，執(zhí)法規(guī)定過(guò)寬、過(guò)細(xì)、操作難。海關(guān)是對(duì)外貿(mào)易環(huán)節(jié)的一個(gè)執(zhí)行部門，而非政策決策部門，從管理控制學(xué)而言，也不可能同時(shí)把決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都賦予海關(guān)，裁判員和運(yùn)動(dòng)員不可兼得，即使在某些地區(qū)有些海關(guān)主動(dòng)融入了地方，實(shí)現(xiàn)了某些程度的參政議政，只不過(guò)是增加了些許話語(yǔ)權(quán)罷了，其實(shí)質(zhì)如同列席，陪客執(zhí)行而已。

（五）作業(yè)制度有缺陷影響海關(guān)定位與改革穩(wěn)定發(fā)展

隨著改革的深入和外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大發(fā)展，海關(guān)基于開放之初的國(guó)情以及在此基礎(chǔ)上選擇的國(guó)際規(guī)則而制定的一些制度，已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展的需求。以統(tǒng)計(jì)作業(yè)制度為例：一是旅客行李物品的監(jiān)管規(guī)定不完善。我國(guó)只對(duì)進(jìn)出境旅客攜帶的超過(guò)自用、合理數(shù)量的那部分進(jìn)行申報(bào)統(tǒng)計(jì)管理，然而，新開放戰(zhàn)略下進(jìn)出旅客會(huì)更多，任何小的數(shù)據(jù)乘以一個(gè)絕對(duì)大值都是一個(gè)不能忽視的數(shù)字，若再考慮到“水客”現(xiàn)象和超值攜帶等現(xiàn)象，每年通過(guò)旅客進(jìn)出境帶入的商品價(jià)值是一個(gè)非常龐大的數(shù)值，足以影響到數(shù)據(jù)完整性。二是國(guó)際郵遞快遞物品監(jiān)管不容忽視。隨著電子商務(wù)的流行和普及，海外代購(gòu)商品越來(lái)越流行，800元或1000元人民幣限值的海關(guān)驗(yàn)放標(biāo)準(zhǔn)日益被人們熟知。然而，此類物品年監(jiān)管量都在億件以上，并以每年5%的增速增加，若按照免征物品換算，每年有數(shù)十億美元的免稅快遞物品流入國(guó)內(nèi)，這是一個(gè)非常大的數(shù)值。三是緝私偵辦案件的后期處理不系統(tǒng)。緝私偵辦的案件在對(duì)其作出刑事或行政處罰后，多數(shù)沒(méi)能有效督促相關(guān)人員按照正確的申報(bào)要求，規(guī)范地補(bǔ)充完成相關(guān)手續(xù)，比如價(jià)格，沒(méi)能按照正確的價(jià)格更正前期申報(bào)，系統(tǒng)中錯(cuò)誤仍舊存在。這部分不真實(shí)或沒(méi)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)必然影響我國(guó)同期的外貿(mào)總值。四是申報(bào)事項(xiàng)時(shí)代需求的更新不及時(shí)。業(yè)務(wù)多層次、多架構(gòu)精細(xì)化統(tǒng)計(jì)能力不足，以企業(yè)性質(zhì)為例，現(xiàn)有海關(guān)統(tǒng)計(jì)的企業(yè)性質(zhì)分類還是按照國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)等類別進(jìn)行劃分，完全不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀。五是加貿(mào)統(tǒng)計(jì)口徑不合理。加工貿(mào)易“兩頭在外”，我國(guó)僅是加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈中間的一環(huán)，實(shí)際增值部分較少，進(jìn)出口值都納入貿(mào)易總額不合時(shí)宜，也不能真實(shí)反映我國(guó)在貿(mào)易體系中的真實(shí)地位。

（六）科層式管理模式困擾海關(guān)定位與改革新發(fā)展

科層式管理的監(jiān)管戰(zhàn)線冗長(zhǎng)，資源配設(shè)捉襟見肘，制約海關(guān)定位改革的進(jìn)一步發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是崗位配設(shè)分散，審批環(huán)節(jié)多行政效率低。分工作業(yè)的精細(xì)化，促使海關(guān)實(shí)際監(jiān)管的作業(yè)崗位越分越細(xì)，使原本緊張的監(jiān)管資源又被分散，多級(jí)多層多人；從節(jié)點(diǎn)管控來(lái)看都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的片斷式的任務(wù)流，都會(huì)被其自身崗位獨(dú)特地作業(yè)工序人為割裂，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)貨物的系統(tǒng)化管控，指揮鏈長(zhǎng)，決策者無(wú)法對(duì)工作環(huán)境變化作出快速反應(yīng)，導(dǎo)致行政效率低下。二是事權(quán)配置不科學(xué)，權(quán)責(zé)設(shè)置陷入業(yè)務(wù)結(jié)合部利益交叉糾紛中。目前，海關(guān)部門事權(quán)配設(shè)主要以業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分的，單純從其管控的業(yè)務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，各部門既負(fù)責(zé)“管什么”，也負(fù)責(zé)“怎么管”。遇到具體業(yè)務(wù)糾紛則會(huì)出現(xiàn)“有利互爭(zhēng)、有過(guò)互推”局面，且部門間的職責(zé)邊界平時(shí)看似很明朗、但理論起來(lái)又多不清晰，都有其合理性。進(jìn)而導(dǎo)致在總署和直屬海關(guān)層面，常常是業(yè)務(wù)管理政出多門，多頭向下，彼此間缺乏協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)銜接不暢，相互交織，相互抵觸。

（七）系統(tǒng)融合度不夠削弱海關(guān)定位與改革功能發(fā)揮

一是監(jiān)控系統(tǒng)多雜亂，人力資源被浪費(fèi)。這些年，為推進(jìn)海關(guān)管理的智能化，相繼開發(fā)了執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)、關(guān)稅分析監(jiān)控系統(tǒng)、歸類監(jiān)控分析系統(tǒng)、HL2008等一系列系統(tǒng)，在信息采集、風(fēng)險(xiǎn)分析等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在問(wèn)題：一是系統(tǒng)條線內(nèi)自我封閉、實(shí)踐操作的開放度不高，基層使用關(guān)員的直觀感受是點(diǎn)擊的系統(tǒng)太多、工作負(fù)擔(dān)重；二是功能重復(fù)疊加，甚至自相矛盾沖突，關(guān)員應(yīng)用感同“雞肋”，繼續(xù)用則只增負(fù)擔(dān)不見成效，還會(huì)產(chǎn)生些許內(nèi)部消耗。

二是系統(tǒng)作業(yè)領(lǐng)域分散，獨(dú)立整合難度大。各個(gè)監(jiān)控分析系統(tǒng)分散在各個(gè)不同的業(yè)務(wù)部門獨(dú)立使用，系統(tǒng)之間不能實(shí)現(xiàn)信息共享；當(dāng)下，海關(guān)以企業(yè)為單元監(jiān)管理念需要更多企業(yè)信息作支撐，而這些信息散落在各業(yè)務(wù)管理部門，缺少一個(gè)實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)間有效傳遞信息的平臺(tái)，海關(guān)成為了“信息孤島”，難以形成風(fēng)險(xiǎn)管理的合力，實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用效果不明顯。因此，缺乏信息轉(zhuǎn)化、傳遞、共享的載體成為當(dāng)前的一大發(fā)展障礙。

（八）評(píng)估機(jī)制不科學(xué)牽制海關(guān)定位與改革良性設(shè)計(jì)

一是指標(biāo)的差別化設(shè)置缺失，與分類管理要求不適應(yīng)。指標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)根據(jù)各自客觀條件、資源稟賦的不同進(jìn)行有差別化的分類考核，動(dòng)態(tài)設(shè)置性較差，與守法便利企業(yè)分類管理要求不匹配，無(wú)論海關(guān)業(yè)務(wù)量大小、無(wú)論沿海還是內(nèi)陸均在同一起跑線上，如“一刀切”的查獲率設(shè)置，小關(guān)因查驗(yàn)基數(shù)小，每捕獲一票查獲率都得到大幅提升；而大關(guān)因查驗(yàn)基數(shù)大，得需要查獲更多方能有相同幅度提升。

二是面向基層的指標(biāo)過(guò)多，過(guò)分看重考評(píng)結(jié)果應(yīng)用。事無(wú)巨細(xì)、面面俱到是當(dāng)前考評(píng)指標(biāo)的最大特點(diǎn)，也是基層海關(guān)痛處所在。一方面是指標(biāo)線條垂直設(shè)計(jì)未能有效跳出部門利益的限制，導(dǎo)致考核指標(biāo)多；另一方面一切以考評(píng)結(jié)果論成敗，已不合理地占據(jù)為當(dāng)前海關(guān)工作的主流思想，嚴(yán)重背離了海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)改進(jìn)目標(biāo)和方向。將“中心工作”變成了“指標(biāo)工作”，就指標(biāo)而結(jié)果，機(jī)械應(yīng)付。

三、海關(guān)定位與改革新開放難題的破解之策

（一）樹立“融合與重構(gòu)”的革新指導(dǎo)思維

思維決定出路，信心鑄造成功。要想打破傳統(tǒng)觀念、積習(xí)的思維限制，必須構(gòu)設(shè)起一個(gè)開放的思維理念，“融合與重構(gòu)”是海關(guān)定位與改革歷史使命的自我選擇，“融合”則要包羅萬(wàn)象，具有開放、包容的理念，能夠滿足將來(lái)海關(guān)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之需；“重構(gòu)”則會(huì)破舊立新，具有優(yōu)化、創(chuàng)新的思維，能夠永葆海關(guān)內(nèi)在青春活力。海關(guān)定位與改革是一個(gè)不間斷持久的自我“改”與“革”的過(guò)程，需要“轉(zhuǎn)變更新”、需要“破舊換新”，是立足現(xiàn)有、放眼未來(lái)的改革，是對(duì)各類資源、各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各種手段的綜合思考和全面整合，需要擁有一顆包容萬(wàn)象的心、一個(gè)融合萬(wàn)物的頭腦和一片敢想肯干的膽識(shí)，才能系統(tǒng)、全面、客觀地啟動(dòng)構(gòu)思。為此建議：

一是宏觀層面：積極借鑒國(guó)外和晚清洋人管制下海關(guān)的權(quán)責(zé)配設(shè)，向國(guó)家相關(guān)部門呼吁，將海關(guān)置身于中國(guó)口岸管理的大局之中，整體統(tǒng)籌口岸執(zhí)法的縱深化改革問(wèn)題研究，以大部制思維，收集政府與企業(yè)呼聲、提出“合、并、放”等革新建議，厘清整合與海事、商檢、邊防、引水、港口等部門的職權(quán)關(guān)系，徹底消除因部門利益引發(fā)的執(zhí)法糾紛，整體推進(jìn)口岸執(zhí)法的電子化、智能化。

二是中觀層面：海關(guān)總署應(yīng)本著“有為才有位”的理念，弄清并圍繞“誰(shuí)適應(yīng)誰(shuí)”的革新問(wèn)題，進(jìn)而主動(dòng)融入兩個(gè)“絲綢之路”建設(shè)，改變一些傳統(tǒng)作業(yè)模式，徹底創(chuàng)新一些配套的制度和機(jī)制，甚至是某些落后的體制，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制及制度的協(xié)調(diào)革新和優(yōu)化；并持續(xù)強(qiáng)化口岸管理工作，借助口岸開放審批管理的這個(gè)“國(guó)字頭”的職權(quán)，做大、做好、做強(qiáng)與地方的關(guān)系，增強(qiáng)海關(guān)話語(yǔ)權(quán)。

三是微觀層面：本著“以改革找出路、以革新求發(fā)展”的思路，以實(shí)踐為改革的主導(dǎo)方向，著力破除關(guān)際障礙，著重同一口岸管理交叉執(zhí)法、管轄區(qū)域等問(wèn)題，消除口岸多次開箱、多次查驗(yàn)收費(fèi)等不合理情事，當(dāng)前主要在“三個(gè)一”的基礎(chǔ)上，深化與商檢“三個(gè)互”革新合作，真正保護(hù)并維護(hù)企業(yè)市場(chǎng)主體地位。

（二）有限體制創(chuàng)新維護(hù)海關(guān)重大戰(zhàn)略決策一脈相傳

要實(shí)現(xiàn)海關(guān)戰(zhàn)略政策不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，就必須實(shí)施有限度地體制改革與制度創(chuàng)新，打破領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人長(zhǎng)官意志的膨脹，用強(qiáng)力的法規(guī)來(lái)限制領(lǐng)導(dǎo)決策的施政空間和程序。同時(shí)還必須做到以下三方面：一要構(gòu)建螺旋上升邏輯思維，把海關(guān)當(dāng)前、今后與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)確立下來(lái)，穩(wěn)妥處理好中短期和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，并細(xì)化實(shí)施方案，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)兼顧當(dāng)下有節(jié)點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)；二要建設(shè)有限海關(guān)，決不可盲目自大，想管一切眼可見之物，務(wù)必堅(jiān)持實(shí)踐可操作性，理性設(shè)計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃中的具體事項(xiàng)，不宜過(guò)寬、更不宜過(guò)細(xì)，不能做到的盡可能規(guī)避，不然會(huì)捆綁自己手腳，陷入瀆職侵權(quán)的陷阱；三要盡快梳理和固化海關(guān)非傳統(tǒng)職能的事權(quán)配設(shè)關(guān)系，并修訂《海關(guān)法》，在海關(guān)職能章節(jié)增加海關(guān)非傳統(tǒng)職能的條款內(nèi)容，明確相關(guān)海關(guān)執(zhí)法和違法責(zé)任。

（三）海關(guān)任何改革都不可以損害海關(guān)傳統(tǒng)職權(quán)為代價(jià)

任何以改進(jìn)監(jiān)管與服務(wù)為借口的“委屈自我式”或放棄自身應(yīng)有權(quán)力的改革都是在“犯罪”。為此，就必須處理好減權(quán)、放權(quán)和控權(quán)度的節(jié)奏，再也不要出現(xiàn)爭(zhēng)取了緝私警察刑事權(quán)，而拋棄海關(guān)市場(chǎng)調(diào)查行政權(quán)的情事，更不能要“自廢武功式”的改革，應(yīng)做到以下三方面：

1.減權(quán)不可片面。減權(quán)就是在全面準(zhǔn)確履行法律賦予海關(guān)的職責(zé)的基礎(chǔ)上，大力減少我們不該管和管不了的權(quán)力，讓權(quán)力歸位于社會(huì)、市場(chǎng)，還權(quán)于民，杜絕權(quán)力尋租、滋長(zhǎng)腐敗的空間。有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)，必須清楚哪些該減、哪些能減，以及如何減，決不可以此為契機(jī)丟包袱、卸責(zé)任，更不可放棄監(jiān)管。

2.放權(quán)不應(yīng)過(guò)急。放權(quán)是指向市場(chǎng)放權(quán)、向基層放權(quán)，讓權(quán)力配置更加合理科學(xué)，但都需要逐步實(shí)施，不然就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力下放后激發(fā)起新的矛盾。如將部分專業(yè)性強(qiáng)的工作任務(wù)委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，例如稽查、加貿(mào)核查等，但這些工作的開展必須有相配套的保障機(jī)制作為支撐，不然就會(huì)導(dǎo)致信息失真，監(jiān)管失控。此外，海關(guān)還應(yīng)向國(guó)際放權(quán)，以專員外派形式開展國(guó)際海關(guān)事務(wù)合作，對(duì)貨物嘗試實(shí)施裝貨港監(jiān)管，提升海關(guān)國(guó)際作業(yè)生存空間。

3.控權(quán)不能太死?？貦?quán)就是要限制權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，確?，F(xiàn)有權(quán)力的行使合乎法律、合乎程序。但基于海關(guān)自身權(quán)責(zé)的特性，不宜太死，若如此，則會(huì)導(dǎo)致關(guān)員們以此為借口冷酷執(zhí)法、消極執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)處置的靈活性不足。

（四）制度設(shè)計(jì)要完善確保海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確有用

在業(yè)務(wù)革新設(shè)計(jì)中要兼顧思考多層面、多架構(gòu)、多維度的數(shù)據(jù)調(diào)閱問(wèn)題，以便滿足不同客戶的不同需求。一是完善統(tǒng)計(jì)制度設(shè)計(jì)，修正統(tǒng)計(jì)口徑，對(duì)“加工貿(mào)易”只計(jì)算實(shí)際增值部分精準(zhǔn)數(shù)據(jù)，作為獨(dú)立數(shù)據(jù)單列入貿(mào)易統(tǒng)計(jì)范疇。二是運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)查方法修正數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。針對(duì)進(jìn)出境物品的統(tǒng)計(jì)問(wèn)題，海關(guān)除了持續(xù)加大對(duì)旅客、行郵、國(guó)際快遞物品監(jiān)管力度的前提下，還應(yīng)積極實(shí)踐探索，嘗試“市場(chǎng)調(diào)查”方法，以科學(xué)規(guī)范的抽樣調(diào)查來(lái)彌補(bǔ)全面調(diào)查，按照國(guó)際慣例或標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算確定漏統(tǒng)計(jì)系數(shù)，合理?yè)Q算修正數(shù)據(jù)，維護(hù)數(shù)據(jù)的可信度和精確性。三是以法規(guī)制度形式明確，對(duì)于海關(guān)在清關(guān)前查獲偵辦的偽報(bào)瞞報(bào)品名、數(shù)量、低瞞報(bào)價(jià)格、騙退稅等類型的走私案件，應(yīng)當(dāng)在處理結(jié)果完畢后責(zé)令企業(yè)按照實(shí)際進(jìn)出口貨物的品種、數(shù)量、價(jià)值，完成相關(guān)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確全面反映外貿(mào)進(jìn)出口情況。

（五）要?jiǎng)诱娓竦赝瓿蓸I(yè)務(wù)流程再造和資源系統(tǒng)配置

新開放戰(zhàn)略下海關(guān)面臨著機(jī)遇、更多的是挑戰(zhàn)，路如何走，歸宿在哪里，已在困擾我們海關(guān)人，所以，不可以再形式應(yīng)付，必須動(dòng)真格的。主要從兩個(gè)方面入手：

一是實(shí)施業(yè)務(wù)組團(tuán)合作中心配設(shè)制度。逐步打破經(jīng)濟(jì)區(qū)域及現(xiàn)有科室管理的限制，立足于改革開放持續(xù)深化的需要及當(dāng)下各類需求的基礎(chǔ)上，重新梳理業(yè)務(wù)作業(yè)流程，并前瞻適應(yīng)“兩步申報(bào)”通關(guān)革新，構(gòu)設(shè)扁平化的作業(yè)模式，以若干中心為個(gè)體統(tǒng)一對(duì)外，如情報(bào)誠(chéng)信管理中心、通關(guān)服務(wù)中心、案件偵辦處置中心等等，最大可能減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化手續(xù)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步上收事權(quán)，最終在全國(guó)形成一個(gè)統(tǒng)一的情報(bào)中心、通關(guān)中心、處置中心和指揮中心，徹底解決執(zhí)法不統(tǒng)一問(wèn)題。為此，必須做到兩個(gè)調(diào)整：一方面資源配設(shè)要調(diào)整到位。即遵循放開事前、關(guān)注事中和事后作業(yè)環(huán)節(jié)的不同布局，把相近或相似崗位打亂重新組合，同時(shí)以“前面放開、后面管住”的監(jiān)管思路，重新配設(shè)監(jiān)管資源，尤其是要對(duì)事中風(fēng)險(xiǎn)分析處置和事后的稽查作業(yè)上給予人力、物力、財(cái)力傾斜，在運(yùn)行模式和作業(yè)制度上真正構(gòu)建起合理的監(jiān)管重心，讓稽查有足夠的時(shí)間和空間去與企業(yè)構(gòu)建橫向關(guān)企戰(zhàn)略合作，實(shí)施大企業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)海關(guān)監(jiān)管政策的量身定制。另一方面執(zhí)法手段要跟得上。即我們要依托海關(guān)三級(jí)指揮體系，按照“管理——決策——執(zhí)行反饋”三大監(jiān)管閉合鏈，實(shí)踐創(chuàng)新新模式，適當(dāng)適時(shí)開展在線遠(yuǎn)程監(jiān)管，并借助指揮中心的語(yǔ)音視頻同步系統(tǒng)開展專家在線交流，實(shí)現(xiàn)海關(guān)各類資源的遠(yuǎn)程共享應(yīng)用；同時(shí)，要繼續(xù)充實(shí)海關(guān)市場(chǎng)調(diào)查職權(quán)，豐富海關(guān)調(diào)查手段，為海關(guān)新一輪執(zhí)法獲取更多有價(jià)值的資信。

二是構(gòu)設(shè)專家智庫(kù)委員會(huì)決策制度。在總署層面依托研究室、海關(guān)研究中心、海關(guān)學(xué)院研究所以及社會(huì)專聘人員等構(gòu)成海關(guān)系統(tǒng)的官方智庫(kù)，輔助領(lǐng)導(dǎo)對(duì)海關(guān)重大事項(xiàng)決策管理，并推行委員會(huì)表決的集體負(fù)責(zé)制，有限度地突破海關(guān)現(xiàn)有體制限制，增強(qiáng)海關(guān)決策的科學(xué)性、民主性。同時(shí)也可以，廣開言路，從中發(fā)現(xiàn)新思想、新理念，吸取合理建議，豐富領(lǐng)導(dǎo)思維，促進(jìn)使決策更切合實(shí)際。

（六）依托綜合平臺(tái)整合嫁接系統(tǒng)完善三級(jí)指揮體系構(gòu)建

綜合業(yè)務(wù)管理平臺(tái)是海關(guān)業(yè)務(wù)管理信息化應(yīng)用的門戶，各層級(jí)、各部門在一個(gè)平臺(tái)上傳遞信息數(shù)據(jù)、開展監(jiān)控分析、下達(dá)處置指令、反饋處置結(jié)果、展示工作狀況，為形成監(jiān)管鏈條有序銜接、管理資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、部門之間協(xié)同管理的業(yè)務(wù)運(yùn)行模式，是今后海關(guān)定位與改革承載的主要載體，也是海關(guān)監(jiān)控指揮中心建設(shè)的重要內(nèi)容和重要保障。一是依托綜平整合應(yīng)用系統(tǒng)資源。著眼于處理跨部門業(yè)務(wù)，通過(guò)現(xiàn)有系統(tǒng)功能的整合和完善，統(tǒng)一進(jìn)入界面、統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一分析數(shù)據(jù)庫(kù)、統(tǒng)一指標(biāo)設(shè)置、統(tǒng)一結(jié)果展示、統(tǒng)一處置通道、統(tǒng)一反饋評(píng)估，達(dá)到各個(gè)系統(tǒng)功能的疊加、功能的齊備、功能的升級(jí)和功能的互聯(lián)，推進(jìn)海關(guān)綜合監(jiān)管的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮整體功能。二是要發(fā)揮指揮體系協(xié)同作業(yè)能力。為此，要對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)架構(gòu)實(shí)施“傷筋動(dòng)骨”的改造，形成以指揮中心為中樞的業(yè)務(wù)管理作業(yè)流程，由治標(biāo)轉(zhuǎn)為治本。在此模式下，業(yè)務(wù)門類開始融合，部門藩籬被打破，局部利益服從整體利益，分散監(jiān)管轉(zhuǎn)為綜合監(jiān)管。

（七）要科學(xué)規(guī)范、因地因時(shí)地設(shè)置動(dòng)態(tài)評(píng)估指標(biāo)

指標(biāo)考評(píng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要想滿足海關(guān)定位與改革的長(zhǎng)久要求，建議：一是精簡(jiǎn)指標(biāo)設(shè)置。按照分級(jí)管理原則，以風(fēng)險(xiǎn)式管理思維，一方面優(yōu)化刪減指標(biāo)數(shù)量，剔除那些過(guò)細(xì)、過(guò)高、計(jì)算過(guò)于復(fù)雜的指標(biāo)，同時(shí)，引入類似于“聽證”程序，廣泛征求意見，全面考量指標(biāo)設(shè)置；另一方面貫徹中央放開事前、集中管控事中事后的簡(jiǎn)政放權(quán)革新要求，逐步清除一切涉及事前的考核指標(biāo)。二是實(shí)施差別化考評(píng)?？偸鹫谘芯恐贫ú顒e化監(jiān)管模式，與之配套的指標(biāo)考核必須提前思考，建議按照海關(guān)業(yè)務(wù)量的大小、海關(guān)口岸類型（沿海、內(nèi)陸、邊境等）、考核業(yè)務(wù)門類等不同，把考評(píng)指標(biāo)分成若干等級(jí)，針對(duì)海關(guān)類別屬性實(shí)行等級(jí)管理，提升管理針對(duì)性。三是合理運(yùn)用考評(píng)結(jié)果。一方面要消除以考評(píng)結(jié)果“唯一論”，樹立過(guò)程重于結(jié)果的考評(píng)認(rèn)識(shí)，把考評(píng)結(jié)果作為創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的導(dǎo)向和參考；另一方面統(tǒng)籌兼顧短期和長(zhǎng)期指標(biāo)的合理性，以保持改革的持久動(dòng)力。

On Solving the Problems of Customs Positioning and Reforming under New Opening-up Strategies with the Rationality of Practice

Li Zhigang

Customs positioning and reforming is quite a macro subject.To give a thorough elaboration，the author adopts an alternative perspective，approaching the subject from the demand of practice.On the basis of the systematic understanding of“the innate relations between customs positioning and reforming，their development and special features”，the article analyzes in depth the problems encountered in customs positioning and reforming during the new phase of opening-up strategies concerning eight aspects of Customs modernization including“traditional notions，work habits，innovation progress，strategic shift，operational procedure，administrative model，system integration and evaluation mechanism”，and proposes corresponding rational countermeasures.

Rationality of Practice；Customs Positioning；Customs Reforming；Customs Duties

（責(zé)任編輯 趙世璐）

李志剛，南京海關(guān)隸屬連云港海關(guān)。