海關(guān)思想解放和深化改革之路徑辨析

薛曉星

海關(guān)思想解放和深化改革之路徑辨析

薛曉星

海關(guān)落實黨的十八大精神和國務院領(lǐng)導指示，勢必加快推進改革。深化改革啟動之際，需要在思想層面全面分析研判面臨的主要矛盾、與時俱進解放思想、明確改革目標以及將近期目標與中長期發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)；在改革的路徑選擇上，提出以風險管理為中心環(huán)節(jié)，改革海關(guān)管理模式、決策方式、運作機制，提升管理水平。

思想解放；海關(guān)管理；海關(guān)改革

改革開放以來，伴隨著開放型經(jīng)濟的快速發(fā)展，海關(guān)管理制度等各方面改革持續(xù)不斷。在適應形勢要求盡職履責、把好國門的同時，或主動順勢而為，適應對外貿(mào)易的新情況、解決企業(yè)遇到的新問題，起到了助推器作用；或超前謀劃，借鑒發(fā)達國家通行做法、改進和優(yōu)化通關(guān)監(jiān)管模式，發(fā)揮了加速器作用。在積極履職促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，海關(guān)自身現(xiàn)代化建設水平也獲得同步提升。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期、改革進入深水區(qū)，海關(guān)如何落實黨的十八大精神，同步推進自身的改革，已成為迫在眉睫的首要任務。

一、海關(guān)改革在思想層面應當解決的問題

黨的十八大明確了“兩個一百年”的發(fā)展目標，堅持深化改革擴大開放的發(fā)展戰(zhàn)略。在新一輪改革開始啟動的關(guān)鍵時期，有必要對海關(guān)近年來改革和發(fā)展歷程進行全面評估，既要總結(jié)成績和經(jīng)驗以資借鑒，也要反思不足和教訓以期避免，更應當確立科學的理念來謀劃和指導新一輪改革。筆者認為，海關(guān)在推進改革過程中應著力解決四方面問題：

（一）深化改革需要準確研判面臨的主要矛盾

除了海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)效率這對基本矛盾以外，較長時期以來，海關(guān)還面臨著業(yè)務量快速增長與人力資源相對不足的矛盾，都一并作為主要矛盾來研究解決。歷經(jīng)通關(guān)作業(yè)改革和信息技術(shù)廣泛應用，管得住與通得快的目標初步實現(xiàn)，同時，為應對監(jiān)管任務繁重的壓力，緩解人力資源不足的困境，中央政府在給海關(guān)增加機構(gòu)和編制的同時，增派武警協(xié)助海關(guān)執(zhí)法，加強了整體監(jiān)管力量。雖然對外貿(mào)易持續(xù)增長與海關(guān)人力資源相對不足的矛盾仍然存在，但明顯已不再是主要矛盾。

種種跡象表明，海關(guān)能力建設與形勢要求不相適應的問題已經(jīng)上升為海關(guān)面臨的主要矛盾。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是新形勢下新任務以及新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)發(fā)展對傳統(tǒng)海關(guān)監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。隨著我國開放型經(jīng)濟達到一定規(guī)模，對外開放口岸和特殊監(jiān)管區(qū)域激增，新業(yè)態(tài)層出不窮，服務貿(mào)易和跨境電子商務等新型運作模式對海關(guān)監(jiān)管提出了相當多的需求和挑戰(zhàn)，特別是黨中央提出全面建成小康社會目標、推進中國特色社會主義“五位一體”總布局，都要求海關(guān)從戰(zhàn)略層面及時甚至超前研究落實措施，適時出臺與新業(yè)態(tài)和新變化相適應的監(jiān)管措施和解決辦法，更加重視提升監(jiān)管效率和效益。但目前海關(guān)缺乏與宏觀大局相適應的中長期戰(zhàn)略安排，在方法上仍沿用“分兵把守式”粗放型管理模式，什么都想管住，什么都想管好，雖然支持發(fā)展的主觀愿望十分迫切，但一些配套辦法遠遠滯后，決策初衷與執(zhí)行效果差距較大。二是全球經(jīng)濟低迷形勢下，企業(yè)經(jīng)營困難、效益走低，同時地方政府關(guān)注政績的壓力，給海關(guān)監(jiān)管與服務帶來考驗。中國出口商品和企業(yè)經(jīng)營在國際市場頻繁面臨制裁與限制，對外貿(mào)易形勢極不樂觀，地方政府對外貿(mào)增長的期待，以及企業(yè)對特殊政策的渴求、監(jiān)管環(huán)境的寬松，要求海關(guān)既要立足大局提出積極對策和支持措施，也要有足夠的政治智慧，化解地方政府對外貿(mào)數(shù)據(jù)增長的不當要求和動作，這是海關(guān)為國分憂的職責所在。然而，媒體和社會對海關(guān)工作特別是對外貿(mào)數(shù)據(jù)增長的質(zhì)疑一時難以平息。三是公眾對政府公信力建設、政務公開的高期望值，以及網(wǎng)絡問政、社會輿論監(jiān)督的廣泛化壓力，海關(guān)自身隊伍管理和凝聚力工程面臨困境和難題。少數(shù)單位及一些海關(guān)人員的違紀案例和貪污腐敗行為頻遭媒體和網(wǎng)絡曝光追問；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)海關(guān)人員因規(guī)范津補貼后，實際收入低于當?shù)毓珓諉T，內(nèi)部管理的高標準嚴要求與現(xiàn)實生活面對的困窘，直接影響隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力；基層對上級不斷推出的創(chuàng)新舉措不以為然、參與熱情低，關(guān)員跳槽現(xiàn)象多發(fā)、慢作為甚至不作為等消極怠工情緒降低了效率，有損海關(guān)的外部形象。任何應對處置失當，都有可能遭到政府部門、企業(yè)以及媒體責難，出現(xiàn)信任危機甚至被上層追究問責。

因此，在復雜多變的內(nèi)外環(huán)境面前，在中央宏觀決策明確的情況下，海關(guān)從決策到管理直至執(zhí)行層，如何主動積極作為，在改革中創(chuàng)造解決矛盾的軟環(huán)境并化解矛盾，能力建設顯得尤為重要。

（二）深化改革需要與時俱進解放思想

新一輪政治經(jīng)濟體制改革的目標是提升政府管理水平，推進社會主義市場經(jīng)濟建設。海關(guān)改革也必然要圍繞這一目標找準定位，解決面臨的主要矛盾和突出問題。海關(guān)改革管理和運行制度必然要簡政放權(quán)、觸及部門自身利益，這不僅需要決策層改革的魄力和勇氣，需要有改革的智慧和共識，更需要進一步解放思想樹立正確的改革理念?！敖夥潘枷耄屈h的思想路線的本質(zhì)要求，是我們應對前進道路上各種新情況新問題、不斷開創(chuàng)事業(yè)新局面的一大法寶”。①胡錦濤2007年6月25日在中央黨校省部級干部進修班上的講話。解決當前海關(guān)面臨的矛盾和問題，同樣需要解放思想這一法寶。

解放思想首先要有思想。一是要有獨特的站位。在貫徹黨的十八大精神前提下，圍繞維護國家利益大局，推進海關(guān)現(xiàn)代化建設。二是要堅持實事求是的思想路線?？陀^分析近年來海關(guān)改革方式和得失，不回避矛盾，不推脫問題，勇于剖析和糾正粗放型改革的思想根源，防止經(jīng)驗主義思維主導下再出臺頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳“創(chuàng)可貼”式改革，堅持以唯物辯證法為指導，準確研判形勢，做到“不唯上、不唯書、只唯實，交換、比較、反復”。②參見陳云：《陳云文選（第3卷）》，人民出版社1995年版。三是要走群眾路線。改革不只是總署黨組的任務，頂層設計也不是業(yè)務司局做規(guī)劃或少數(shù)精英做文章，有必要在全國海關(guān)開展“解放思想深化改革”主題大討論，與管理相對人廣泛開展管理模式的深度探討。不僅決策層需要解放思想，還應結(jié)合群眾路線教育實踐活動，鼓勵不同思想觀念碰撞，激發(fā)海關(guān)關(guān)員及企業(yè)、公眾參加改革的積極性，調(diào)動管理相對人的參與熱情，形成匯聚共識的改革和發(fā)展理念。四是要敢于碰硬。在利益博弈中堅持公平公正，排除墨守成規(guī)的本位主義和形式主義干擾，以正確的政績觀和以人為本的發(fā)展觀推動改革。五是要高瞻遠矚兼收并蓄，善于學習利用人類文明成果取長補短。只有在思想解放、觀念碰撞的過程中，厘清海關(guān)依據(jù)什么改革、怎樣改革和如何推進改革等疑惑，才能用新的發(fā)展理念，為新一輪海關(guān)改革提供源動力。

（三）深化改革需要有明確的追求目標

新一輪改革應遵循三個前提：一是必須實事求是，不犯急躁冒進的錯誤。在社會主義初級階段，海關(guān)推進改革首先要冷靜地面對現(xiàn)實障礙。從外部環(huán)境看，生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的共性問題，海關(guān)不可能超越現(xiàn)階段社會征信水平、企業(yè)經(jīng)營狀況和管理水平這一基本現(xiàn)實盲目改革，推進改革的步驟和力度必須與國家整體戰(zhàn)略保持一致，避免脫離現(xiàn)實急于求成。二是必須更加關(guān)注效益而非自身權(quán)力。不能忽視計劃經(jīng)濟時代慣性思維影響，擔心“一放就亂”，把住行政許可事項不放，事無巨細發(fā)文件作指示，雖加班加點操勞忙碌，但只講程序不講效率，只重形式不重結(jié)果，既管不了也管不好。三是必須貼近基層解決實質(zhì)性問題。不能忽視封建思想殘余觀念作祟和官本位思想，習慣于聽上級話跟感覺走，報喜不報憂，經(jīng)驗主義、官僚習氣、形式主義或隱或現(xiàn)，企業(yè)呼聲再高、基層建議再好、下級意見再多也得不到重視，把住“一畝三分地”，既管不準也管不精。正在開展的黨的群眾路線教育實踐活動正是清除這些障礙的對癥之藥，是為改革開道的思想利器。

新一輪改革應有一個明確的目標：適應和滿足中國社會主義初級階段經(jīng)濟社會發(fā)展需求，促進社會主義市場經(jīng)濟有序發(fā)展，貼近內(nèi)外需求，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，與國際海關(guān)通行做法有機銜接，形成具有現(xiàn)代化特征的管理理念、業(yè)務模式、管理制度等一整套體系，建成具有中國特色的社會主義海關(guān)。

新一輪改革應體現(xiàn)“三不”原則：不能把局部的修修補補和管理改良等同于改革，簡單地把職能事務按三級事權(quán)作量的切割整合；不能把改革僅局限于看得見摸得著見效快的通關(guān)現(xiàn)場，一味求新求快求簡，博眼球樹形象；也不能把改革出發(fā)點僅僅定位在防控風險制約關(guān)員用權(quán)，或者想方設法管住企業(yè)上，在操作流程和監(jiān)督內(nèi)控環(huán)節(jié)上設置繁復的手續(xù)，浪費人力資源且離散人心。

新一輪海關(guān)改革應聚焦三個點：一是忠誠維護國家和人民的利益，在經(jīng)濟全球化的大背景下，無可挑剔地履行好法律賦予的職責；二是圍繞解放和促進生產(chǎn)力發(fā)展，解決經(jīng)濟發(fā)展過程中與海關(guān)履行職能相關(guān)的矛盾和難題，尤其要化解因海關(guān)自身管理體制或制度設計原因造成的物流阻礙，尊重規(guī)律，提高效率，支持企業(yè)參與兩個市場競爭；三是創(chuàng)新管理理念，為基層海關(guān)和關(guān)員降壓減負，借鑒發(fā)達國家海關(guān)監(jiān)管成熟經(jīng)驗，改革管理制度，合理設置流程和崗位，明晰事權(quán)和責任，充分體現(xiàn)以人為本。

（四）深化改革需要將近期目標與中長期發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)

伴隨著現(xiàn)代化建設進程，上世紀末海關(guān)制定現(xiàn)代海關(guān)制度八大體系戰(zhàn)略，五年后海關(guān)加快現(xiàn)代化建設步伐，出臺現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃的實施對經(jīng)濟社會發(fā)展、對海關(guān)現(xiàn)代化建設起到了重要導向和推動作用。從八大體系構(gòu)想到第二步戰(zhàn)略規(guī)劃推進，改革歷程充滿曲折、步履蹣跚，實際成效事倍功半。究其原因，既有決策層缺乏系統(tǒng)思維、執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃剛性不強的問題，也有職能部門協(xié)同意識差、推進落實不到位的問題，還有理想化目標與實施過程中形勢多變，困難與阻力重重、主觀愿望與客觀現(xiàn)實相脫節(jié)等問題。

“摸著石頭過河”的時代已經(jīng)過去，改革不僅要繼承過去積累的有益經(jīng)驗，明確方向和堅定決心，更要有科學的規(guī)劃和策略。在國家“十二五”戰(zhàn)略規(guī)劃全面實施的重要歷史時期，海關(guān)履行把關(guān)職能需要更加盡職到位，同時要以經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)需求為導向制定簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的近期改革目標，還要有服務國家利益大局、履職到位的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。把管少、管好作為實現(xiàn)近期目標的要求，在此基礎(chǔ)上向管準、管精努力，實現(xiàn)中長期預期目標。海關(guān)改革開放30多年的實踐證明，理性思考充分、工作方針正確、戰(zhàn)略規(guī)劃得當，海關(guān)事業(yè)的發(fā)展就容易凝聚力量順利推進，能夠得到各方面的認可，反之則易于犯錯跑偏。實踐還表明，流于形式的號召、缺少行業(yè)文化的口號難以成為指引改革的指導思想；缺乏系統(tǒng)思維的決策難以經(jīng)受實踐的考量，急功近利的短平快創(chuàng)新也難以長久。需要堅持正確的海關(guān)工作方針，“站位國際化視角，研究海關(guān)服從于服務于國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的目標選擇和發(fā)展路徑，形成海關(guān)發(fā)展階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，契合國際貿(mào)易規(guī)則和國際海關(guān)發(fā)展趨勢?！?/p>

二、深化海關(guān)改革的路徑選擇

深化海關(guān)改革是時代的要求，也是海關(guān)自身發(fā)展的要求。海關(guān)新一輪改革是系統(tǒng)工程，涉及方方面面，限于篇幅，關(guān)于改革路徑選擇，筆者認為首要是解決方向問題，重點要針對管理模式、決策方式、運作機制和提升管理水平等方面加大改革力度。

（一）以黨的十八大精神為指針，明確海關(guān)改革方向

黨的十八大報告提出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！睂ｊP(guān)而言，處理好政府與市場的關(guān)系，就是遵循經(jīng)濟運行規(guī)律，把握海關(guān)的基本矛盾和主要矛盾，將海關(guān)監(jiān)管行為融于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、內(nèi)外貿(mào)物流以及企業(yè)間聯(lián)動、區(qū)域間聯(lián)動之中，重新審視海關(guān)手中的行政許可事項和監(jiān)督管理行為，能在事中事后監(jiān)管解決的事項，就應簡化事前審批；能讓市場、企業(yè)自律解決的，就應放權(quán)給市場，讓行業(yè)協(xié)會、企業(yè)協(xié)會等社會中介組織發(fā)揮應有的作用；能在現(xiàn)場解決的監(jiān)管通關(guān)問題，盡量放權(quán)到基層海關(guān)，強化后臺運行中的監(jiān)督內(nèi)控工作，上下形成合力，在管少、管好、管準、管精上下功夫，在化解矛盾上求實效。

（二）以風險管理為中心環(huán)節(jié)，改革海關(guān)管理模式

15年前中國海關(guān)引入海關(guān)風險管理理念，10年前海關(guān)總署發(fā)布《2004—2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出以風險管理為中心環(huán)節(jié)，建設耳聰目明的現(xiàn)代化海關(guān)，5年前風險管理進入實戰(zhàn)應用，風險分析指令和參數(shù)提示滲透進海關(guān)業(yè)務全過程，為提高監(jiān)管效能、保障分類通關(guān)和無紙化通關(guān)改革作出了重要貢獻，同時催生指揮中心的模擬運作，逐漸從分散起作用到影響戰(zhàn)略方向、從后臺支持向前臺指揮延伸，越來越表現(xiàn)出現(xiàn)代海關(guān)制度建設基礎(chǔ)性、先導性的地位和作用。但也要看到，風險管理從理念引入到實戰(zhàn)應用，經(jīng)歷了“叫好不叫座”的漫長過程，至今仍在夾縫中求作為，究其原因是僵化的管理模式極大地限制了風險管理作用有效發(fā)揮。雖然風險管理工作與各業(yè)務現(xiàn)場、內(nèi)外勤執(zhí)法作業(yè)密切相關(guān)，但從領(lǐng)導體制上看，風險管理職能隸屬稽查司，在頂層決策中無法體現(xiàn)“中心環(huán)節(jié)”應有的地位。主要業(yè)務司局各有各的計劃要點、任務安排和地位追求，縱橫交錯、按部就班，在一定程度上限制甚至衰減了風險管理的作用。

總署黨組審時度勢，于2012年提出“將風險管理的理念、方法、技術(shù)貫穿于海關(guān)工作全領(lǐng)域，滲透到海關(guān)作業(yè)的每一個環(huán)節(jié)；完善風險管理運行體制機制，在直屬海關(guān)探索建立業(yè)務指揮中心，推行風險信息集中管理、應用共享、聯(lián)合分析和協(xié)調(diào)處置機制，提高風險管理的整體性和協(xié)調(diào)性?！雹邸逗ｊP(guān)貫徹落實國家“十二五”規(guī)劃綱要的意見》。要實現(xiàn)上述目標，顯然要改革現(xiàn)行海關(guān)管理模式，設計新的運行機制。從優(yōu)化海關(guān)垂直領(lǐng)導體制來看，有必要建立更具權(quán)威的業(yè)務指揮“司令部”，強化領(lǐng)導機關(guān)的決策指揮能力。近年來一些直屬海關(guān)以風險管理處為主要力量，嘗試建立虛擬風險指揮中心，經(jīng)實踐證明有利于增強監(jiān)管有效性和對一線的掌控力，符合總署黨組的決策意圖，迫切需要總署研究出臺后續(xù)改革措施，定位職能、充分授權(quán)、鼓勵創(chuàng)新、幫助完善、加快推廣，使之成為海關(guān)深化改革的主要切入點。

構(gòu)建層級業(yè)務指揮中心，并非“疊床架屋”新設機構(gòu)，需要用系統(tǒng)思維梳理職能，對業(yè)務部門作合理歸并，改變多頭向下“蜂窩煤式”的管理格局，從總署到直屬海關(guān)均由一位副職領(lǐng)導擔任“司令部”的“參謀長”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，形成耳聰目明的指揮中樞。層級指揮中心不僅應用于業(yè)務指揮，還能在處置突發(fā)事件、跨區(qū)協(xié)調(diào)監(jiān)管力量執(zhí)法、解決執(zhí)法統(tǒng)一性問題等方面發(fā)揮作用。通過管理模式這一實質(zhì)性變革，輔之以相關(guān)的配套措施，撬動和帶動其他領(lǐng)域改革。

（三）以智庫支持為基礎(chǔ)，改進海關(guān)決策方式

改革離不開頂層設計，為了防止頂層設計脫離實際，首先需要改進決策方式，實現(xiàn)科學決策。應當看到，當前“海關(guān)重大決策缺乏理論指導和理論論證。無論是海關(guān)的法律制度建設，還是海關(guān)重大改革發(fā)展方案和舉措的出臺，應當是一件十分慎重的事情，需要經(jīng)過調(diào)查研究和理論論證的程序。但不可否認的是，近幾年海關(guān)某些制度設計，提出的個別改革方案，形成的一些口號做法等，欠科學之處還是客觀存在的?！雹苄そ▏骸都訌姾蛢?yōu)化海關(guān)理論研究的理性思考》，《上海海關(guān)學院學報》2012年第1期。比如困擾海關(guān)上下的業(yè)務量化考核工作，不僅下達的指標不盡合理、考核的方式不夠科學，且“脫離工作重點和實際需要，簡單、片面地以量化指標形式評價復雜的業(yè)務建設情況，考評之前缺乏必要性、可行性評估、一哄而上搞指標擴大化；基層為了達標，將指標數(shù)值層層加碼，個別單位甚至采取干擾正常監(jiān)管、做數(shù)據(jù)等辦法達標?！蓖瑫r，“只顧指標，忽視人文，導致管理風險。一些單位每月開展量化考評并作為年終考核的依據(jù)，干部長期處于壓力下，不同程度出現(xiàn)焦慮甚至抵觸等情緒。”類似管理理念和決策結(jié)果，“不僅破壞考評作用，甚至影響管理權(quán)威?！?/p>

1.遵守集體領(lǐng)導下的民主決策制度。改進決策，首先要保證決策過程民主化并嚴格遵循規(guī)定程序。頂層設計走群眾路線是最基本要求，政策出臺、決定下達必須按規(guī)定認真走程序，充分體現(xiàn)民意接地氣，諸如調(diào)研、會商、聽證、試點、評估等充分醞釀，重大決策甚至要請內(nèi)外專家進行可行性論證。其次，決策者應有能力將落實中央指示與海關(guān)自身發(fā)展有機結(jié)合，把方向、謀全局，科學制定發(fā)展規(guī)劃和工作方案；有智慧對上爭取支持，對下體恤民情，橫向良性互動，妥善化解矛盾；有意識自覺接受監(jiān)督，敬畏權(quán)力，遵守規(guī)則；有魄力審時度勢作決斷，務實推進抓落實。

2.轉(zhuǎn)變總署業(yè)務司局職能。建立層級指揮中心，必定要對業(yè)務部門權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。業(yè)務司局應按照“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”的總要求，圍繞“中心”主動轉(zhuǎn)變職能實現(xiàn)方式，側(cè)重于輔助決策，逐步剝離繁雜的操作性審批、執(zhí)行性事務辦理，發(fā)揮專業(yè)特長緊盯國內(nèi)外經(jīng)濟運行態(tài)勢，針對問題和矛盾，從海關(guān)角度超前研究、深化研究，及時提出建議、配套法規(guī)、完善制度、跟蹤實踐、分析評估，成為支撐“中心”決策指揮的智囊和基礎(chǔ)。避免突出某項業(yè)務，由該部門來設計并主導改革。與此同時，綜合利用境內(nèi)外資源，將總署若干外腦機構(gòu)與所在地海關(guān)代管關(guān)系脫離，成為“中心”的耳目和觸角延伸，以增強決策指揮能力。

3.重視利用智庫和內(nèi)外專家意見。目前，總署研究室、海關(guān)研究中心以及海關(guān)學院研究所等構(gòu)成海關(guān)系統(tǒng)的官方智庫，側(cè)重于海關(guān)落實國家大政方針、領(lǐng)導指示和決策意圖等進行論證并作出權(quán)威闡釋，在政策理論研究、宏觀形勢分析、輔助領(lǐng)導決策、推進綜合改革等方面發(fā)揮了決定性作用，也將承擔起推進新一輪改革謀劃、設計甚至推動的重任。但是囿于管理體制限制，這些機構(gòu)所承擔的研究課題必須在理念上與上級要求高度一致，難以全面深入了解海關(guān)執(zhí)法實踐中存在的具體矛盾和問題，難以聽到基層關(guān)警員的建設性意見，以及系統(tǒng)外研究機構(gòu)、專業(yè)協(xié)會組織、企業(yè)界的意見和訴求，輔助決策過程難免有局限性。為避免改革決策內(nèi)部化、封閉化和“自拉自唱”，總署還應按照政務公開理念開門決策，重視和利用獨立于政府和部門決策體制的“外腦”智庫，重大改革措施從醞釀到形成以至出臺前后，都需要有系統(tǒng)的意識、開放的心胸兼聽專業(yè)智庫以及海關(guān)內(nèi)外專家和廣大關(guān)員意見，廣開言路，從中發(fā)現(xiàn)新思想、新理念，吸取合理建議，使決策更切合實際。

（四）以科技手段為支撐，優(yōu)化海關(guān)運行機制

政令暢通、令行禁止一直是海關(guān)的優(yōu)勢，但理想中“決策指揮、監(jiān)督管理、落實執(zhí)行”三級管理模式還有很大改進空間。改革開放以來，沿海發(fā)達地區(qū)形成高密度直屬海關(guān)布局，同時按照行政區(qū)劃設立隸屬海關(guān)，橫向設關(guān)過密，形成條塊分割現(xiàn)狀，不僅各關(guān)之間協(xié)調(diào)難度大，體制性運作成本增加，更重要的是監(jiān)管貨物在不同的關(guān)區(qū)流動要辦理轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，人為設置物流障礙、增加物流時間和運行成本，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形成阻礙。

科技進步在改變?nèi)藗兩罘绞胶凸ぷ鞣绞酵瑫r，為管理革命帶來無限契機，也為海關(guān)優(yōu)化運行機制提供了可能：一是移動通訊技術(shù)的成熟，使指揮中心移動化決策成為可能。有利于靠前指揮，統(tǒng)籌調(diào)度使用系統(tǒng)內(nèi)資源，組織區(qū)域性反走私行動、處置突發(fā)性事件。二是信息化網(wǎng)絡縱向到底、橫向到邊的特點，使總署行政管理指令直達基層成為可能?？梢越鉀Q層級機構(gòu)與矩陣組織結(jié)構(gòu)并存、運行效率不高的問題，也可以在業(yè)務管理上集約直屬海關(guān)資源，以重點航運口岸為中心，推行監(jiān)管貨物跨行政區(qū)域無障礙流動、屬地海關(guān)有效監(jiān)管模式。三是具體監(jiān)管實踐分層管理成為可能。直屬海關(guān)指揮中心整合風險處、審單處以及統(tǒng)計執(zhí)法監(jiān)督等職能，匯集業(yè)務專家，指揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理轄區(qū)海關(guān)執(zhí)法監(jiān)管活動；隸屬海關(guān)各現(xiàn)場與指揮中心保持實時聯(lián)系，在機動執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管場所管理、特殊區(qū)域監(jiān)管以及內(nèi)外勤作業(yè)互動等方面，采用移動化作業(yè)模式實現(xiàn)聯(lián)動。四是信息化互動功能為基層參與改革創(chuàng)新提供了可能。頂層決策、頂層推動的改革模式，輔之以上下結(jié)合互動的運行機制，可加快推進和完善改革舉措，便于決策層更方便地聽取基層海關(guān)和監(jiān)管主體意見，優(yōu)化決策，使改革創(chuàng)新的主體更加多元化。

（五）理性借鑒國外經(jīng)驗，提升業(yè)務管理水平

中國海關(guān)加入WCO組織以來，積極學習借鑒發(fā)達國家海關(guān)先進的管理理念和管理經(jīng)驗，使海關(guān)現(xiàn)代化建設有了明顯的進步。但是在引進先進理念和經(jīng)驗過程中，其迫切的愿望、巨大的投入與實踐成效相比，仍有很大的落差。

究其原因，一是對成熟經(jīng)驗認知有分歧，在實際借鑒過程中患得患失、有形無髓。風險管理理念的核心，是承認風險并以小的成本獲得大的安全保障。不論是曾經(jīng)的紅綠通道模式，還是正在實行的分類通關(guān)模式，都依賴于風險參數(shù)的設置。在“管得住與通得快”的要求下，對進出境貨物和人員的實際監(jiān)管，多小的風險成本才能夠接受，討論和爭執(zhí)持續(xù)多年。既要體現(xiàn)海關(guān)支持經(jīng)濟發(fā)展，通關(guān)不斷提速，希望社會對海關(guān)服務滿意；又要體現(xiàn)海關(guān)積極履職，保證查驗率和查獲率不降低，海關(guān)稅收逐年遞增，在主客觀條件不具備的形勢下，實踐中要平衡這一對矛盾非常困難。二是借鑒國外成熟經(jīng)驗沒有結(jié)合國情充分研究，缺乏管理相對人的參與。EDI、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、誠信管理等許多既便捷企業(yè)也減輕海關(guān)監(jiān)管壓力的經(jīng)驗，產(chǎn)生的背景和推行的條件依賴于大部分企業(yè)甚至全社會的誠信意識，以及企業(yè)一旦違反規(guī)則必定受到懲處的法律保障，在社會主義市場經(jīng)濟體制尚不完善的國情下，照抄照搬難免事與愿違、走樣變形。無紙通關(guān)雖然能夠體現(xiàn)海關(guān)服務的現(xiàn)代化水平，但在社會環(huán)境和相關(guān)管理部門配套條件尚不具備的情況下，操作和手續(xù)并不簡便，使得企業(yè)反映和社會反響都打了折扣。在分類通關(guān)模式中有的海關(guān)一段時間內(nèi)對低風險快速放行貨物查獲率高于高風險貨物，說明有企業(yè)專門針對海關(guān)的改革措施，瞄著低風險快速放行貨物通關(guān)要素申報。

因此，在推進海關(guān)現(xiàn)代化建設進程中，仍應以積極的心態(tài)學習借鑒國外的成熟經(jīng)驗，結(jié)合國情再創(chuàng)新，在實踐中及時評估和動態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施。

辯證唯物主義認為，正確的目的與美好的目標是實現(xiàn)良好愿望的起點，但替代不了起步的艱難與實踐的反復，難以一蹴而就。建設有中國特色的社會主義海關(guān)這一目標，是黨的十八大提出的“兩個一百年”奮斗目標中有機組成部分，深化改革是實現(xiàn)這一目標的唯一路徑，管少、管好、管準、管精是改革的具體要求，需要海關(guān)人審時度勢，不斷解放思想，強化能力建設，增強理論自信、道路自信，科學設計改革戰(zhàn)略，一以貫之，逐步實現(xiàn)目標。

Analysis of Emancipating Minds and Deepening Reforms in Customs

Xue Xiaoxing

To implement the spirit of the 18thNational Party Congress and the instructions of the State Council，Customs should inevitably step up reforming initiatives.On the verge of launcing the deepened reforms，Customs need to ideologically and comprehensively analyze the following four problems：main conflicts encountered，emancipation of minds to keep abreast with the times，well-defined reforming objectives and coordination between short-term goals and mid-and long-term development planning.In respect of the choice of the reforming path，the article proposes to renovate customs constrol model，means of decision making，operational mechanism，centering on risk management，in order to enhance the management level.

Mind Emancipation；Customs Administration；Customs Reform

（責任編輯 趙世璐）

薛曉星，南京海關(guān)隸屬江陰海關(guān)。