基于系統(tǒng)論的地方政府能力模型構(gòu)建：一個(gè)新的分析框架

宋潔

（河南工程學(xué)院，河南鄭州451191）

·管理研究·

基于系統(tǒng)論的地方政府能力模型構(gòu)建：一個(gè)新的分析框架

宋潔

（河南工程學(xué)院，河南鄭州451191）

引入系統(tǒng)論的分析框架，對(duì)我國(guó)地方政府能力建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析探討尤為必要?；谙到y(tǒng)論的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”模型，政府能力是政府的結(jié)構(gòu)、人力、制度等各個(gè)要素的綜合反映，主要包括資源汲取能力、資源管理能力和資源運(yùn)用能力。地方政府能力分析框架縱向上分為汲取力、管理力和運(yùn)用力三個(gè)維度，橫向上可將此三維度劃分為不同的觀測(cè)變量。系統(tǒng)論的地方政府能力分析框架具有較強(qiáng)的學(xué)理價(jià)值與實(shí)際操作價(jià)值。

系統(tǒng)論；政府能力；分析框架

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.006

20世紀(jì)50年代以來(lái)，西方現(xiàn)代組織理論的發(fā)展經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)制度、發(fā)展管理或行政、以人力資源管理為核心到“能力發(fā)展”的嬗變。近年來(lái)，關(guān)注“能力發(fā)展”成為組織發(fā)展的主要方式。地方政府作為重要的“組織”，其“能力發(fā)展”日益成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。地方政府如何做是行為方式問(wèn)題，能做什么和不能做什么則是政府能力問(wèn)題。地方政府能力是實(shí)現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)化器，它也決定了其行為方式。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府能力的研究成果較多，但多集中于從某一個(gè)側(cè)面進(jìn)行研究，且較為空泛。系統(tǒng)論為我們研究地方政府能力提供了方法論上的指導(dǎo)。系統(tǒng)論以開(kāi)放的視角，強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的互動(dòng)，采用“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”模型，為我們研究政府能力提供了新的分析框架。由此，我們可以對(duì)涉及政府能力的要素輸入力、轉(zhuǎn)化力、輸出力作系統(tǒng)整體的考量，而不是只采取單維度的思維和簡(jiǎn)單的分析方法。本文擬引入系統(tǒng)論的分析框架，對(duì)我國(guó)地方政府能力建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析探討。

一、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

Gargan（1981）指出用管理因素來(lái)定義地方政府能力會(huì)導(dǎo)致評(píng)估問(wèn)題和政策問(wèn)題，因此，他認(rèn)為政府能力是其能夠做它想做的事的能力[1]。Grindle and Hilderbrand（1995）確定公共部門(mén)的能力包括五個(gè)方面：行動(dòng)環(huán)境（社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境），制度環(huán)境（政府的政策、程序、規(guī)則和法規(guī)、角色和職責(zé)、財(cái)政支持），任務(wù)網(wǎng)絡(luò)（特定任務(wù)所涉及的組織之間的溝通和互動(dòng)），組織（資源、目標(biāo)、活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)）和人力資源（培訓(xùn)、招聘、使用、保留）[2]。Ingraham and Kneedler（2000）認(rèn)為政府能力即發(fā)展、指導(dǎo)、控制其資源以支持政策產(chǎn)出和履行責(zé)任的能力[3]。UNDP（聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署）的定義是“履行職能，解決問(wèn)題，闡明和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力”[4]。Carlos Lopes and Thomas Theisohn認(rèn)為應(yīng)該分別從社會(huì)、制度和個(gè)人三個(gè)層面來(lái)分析組織能力。社會(huì)層面——著重于整體的政策框架，個(gè)人和組織在此運(yùn)作及與外部環(huán)境進(jìn)行交互；制度層面——專(zhuān)注于組織的整體業(yè)績(jī)和運(yùn)作能力，以及一個(gè)組織適應(yīng)變化的能力；個(gè)人層面——指改變態(tài)度和行為的過(guò)程——傳授知識(shí)和培養(yǎng)技能，同

時(shí)最大限度地?cái)U(kuò)大參與和知識(shí)交流[5]。Tobelem（1992）提出的評(píng)價(jià)能力的框架為：（1）游戲規(guī)則（制度背景），包括政府、憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章；（2）機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，涉及為完成一個(gè)特定的功能或任務(wù)的不同的機(jī)構(gòu)（組織）之間協(xié)調(diào)的數(shù)量和成度；（3）內(nèi)部組織，包括角色、任務(wù)、職能分配、內(nèi)部關(guān)系流、管理方式和組織的資源。（4）人事政策和獎(jiǎng)勵(lì)制度，涉及現(xiàn)行的公務(wù)員事務(wù)規(guī)則。（5）技術(shù)，包括公職人員實(shí)現(xiàn)職能的知識(shí)和技術(shù)水平[6]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府能力的研究也尚未統(tǒng)一。從主體角度來(lái)定義該概念的學(xué)者更強(qiáng)調(diào)政府的自主性，如，金太軍（1995）認(rèn)為政府能力是指政府依據(jù)自己擁有的公共權(quán)力，通過(guò)制定政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的能力[7]。從客體角度的定義則更注重強(qiáng)調(diào)政府對(duì)環(huán)境的反應(yīng)及其適應(yīng)力，如，“政府運(yùn)用權(quán)力、履行職能，應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，解決面臨問(wèn)題的能力”[8]。也有學(xué)者從動(dòng)態(tài)理論和資源基礎(chǔ)理論將其劃分為資源獲取力、資源配置力、資源整合力和資源運(yùn)用力[9]。還有很多學(xué)者從結(jié)果的角度來(lái)定義，認(rèn)為政府能力代表了政府所能達(dá)成績(jī)效的能力，如，政府能力是政府在行使其功能，實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的政府績(jī)效，具體可表述為政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、社會(huì)績(jī)效四個(gè)基本向度，并認(rèn)為這幾個(gè)方面績(jī)效的大小強(qiáng)弱反映的是政府能力的大小強(qiáng)弱[10]。目前，對(duì)政府能力構(gòu)成要素的劃分類(lèi)型較多，且大多數(shù)是依據(jù)政府職能進(jìn)行分類(lèi)的。從職能角度分析政府能力有一定價(jià)值，但缺乏層次性。這樣，引入新的分析框架研究地方政府能力，就成為現(xiàn)實(shí)的需要。

二、基于系統(tǒng)論的地方政府能力分析框架

“系統(tǒng)理論把組織視為一個(gè)由很多存在動(dòng)態(tài)的相互作用與聯(lián)系的要素如投入、生產(chǎn)、產(chǎn)出、反饋及外部環(huán)境等組成的統(tǒng)一整體，系統(tǒng)中一個(gè)要素的變化往往影響其他要素，各部分之間的聯(lián)系具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不明確性”[12]（P349）。因此，組織是一種能量輸入輸出系統(tǒng)，其與環(huán)境的互動(dòng)是組織運(yùn)作的關(guān)鍵，是通過(guò)加工從環(huán)境中獲取的資源進(jìn)行自我“維持”和“變革”的，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。據(jù)此，筆者認(rèn)為政府的能力結(jié)構(gòu)是由其對(duì)資源進(jìn)行輸入輸出的轉(zhuǎn)換方式?jīng)Q定的。作為一種公共組織，政府本質(zhì)上也是一個(gè)投入產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換器，它要在環(huán)境中生存，同樣依賴(lài)供應(yīng)者的資源輸入。

系統(tǒng)理論為我們研究地方政府能力提供了方法論上的指導(dǎo)。其一，開(kāi)放的視角強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間進(jìn)行輸入——轉(zhuǎn)化——輸出的互動(dòng)，由此，我們應(yīng)該對(duì)涉及到政府能力的有關(guān)要素包括輸入力、轉(zhuǎn)化力、輸出力進(jìn)行系統(tǒng)整體的考慮和研究，而孤立、單一的研究不可能揭示政府能力運(yùn)行模式和規(guī)律。其二，系統(tǒng)分析理論指出，任何系統(tǒng)都具有一定的結(jié)構(gòu)層次，縱向可以分為若干等級(jí)或?qū)哟?，同一等?jí)層次又可橫向分為若干相互聯(lián)系、相互制約、各自獨(dú)立的平行部分，這從方法論上為研究框架的條理化和層次化提供了依據(jù)。根據(jù)系統(tǒng)論，政府能力可以理解為政府為達(dá)到某項(xiàng)職能，在輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的過(guò)程中有效采取并促進(jìn)集體行動(dòng)的能力，是政府的結(jié)構(gòu)、人力、制度等各個(gè)要素的綜合反映，它主要包括資源汲取能力、資源管理能力和資源運(yùn)用能力。

汲取資源是指組織通過(guò)各種途徑得到所需資源并使之為其服務(wù)的過(guò)程。組織通過(guò)外部獲取資源，將資源融入到組織內(nèi)部，不斷積累和儲(chǔ)存，再經(jīng)過(guò)吸收、管理，就會(huì)在組織內(nèi)部形成獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和能力，為資源的運(yùn)用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。管理資源是指組織在獲取了必要的資源之后，通過(guò)組織的內(nèi)部管理，對(duì)資源進(jìn)行整合，使它們互相匹配、相互補(bǔ)充，并進(jìn)行“理性”的配置和優(yōu)化組合，這是一個(gè)結(jié)構(gòu)化資源、集聚資源以及平衡資源，盡量減少耗費(fèi)，獲取最大效果的綜合過(guò)程。這是組織能力的中心環(huán)節(jié)，汲取資源的價(jià)值是否能夠體現(xiàn)，關(guān)鍵在于組織內(nèi)部怎么配置，怎么管理。因此，它起著承上啟下的作用，向上承接資源汲取，向下連接資源運(yùn)用，如果這部分能力缺失，資源得不到有效的管理，獲取的資源將是毫無(wú)價(jià)值的，更談不上資源的運(yùn)用。運(yùn)用資源就是組織使用所獲取并經(jīng)過(guò)匹配的資源，發(fā)揮資源與能力的作用生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程。運(yùn)用資源是有秩序，有規(guī)則地運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的過(guò)程，外顯為組織履行其職責(zé)的效果。如果資源沒(méi)有被合理地運(yùn)用，將會(huì)直接影響到組織汲取、管理資源的能力。

三、地方政府能力的“汲取—管理—運(yùn)用”模型

筆者根據(jù)系統(tǒng)理論“輸入—過(guò)程—輸出”模型構(gòu)建了地方政府能力的“汲取——管理——運(yùn)用”模型。

（一）汲取資源的能力

汲取資源是對(duì)資源管理和運(yùn)用的起點(diǎn)，地方政府汲取資源主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．制定本地發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃。地方政府在編制

本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要著重考慮以下幾個(gè)方面的因素：首先，規(guī)劃的理論依據(jù)。地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。全面貫徹以人為本、全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展的理念。其次，在制定本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃時(shí)必須深刻理解黨和國(guó)家制定的總體發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)基本政策，將其基本精神和基本原則納入本地發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。再次，立足地方實(shí)際，突出優(yōu)勢(shì)和重點(diǎn)。編制地方規(guī)劃，既要服從國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)，與中央保持一致，也要考慮本地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面的實(shí)際情況和基本特征，體現(xiàn)出與眾不同的本地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，克服規(guī)劃的虛無(wú)空泛，切實(shí)發(fā)揮其對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)和約束作用。

2．汲取財(cái)力、人力和物力的能力。地方政府汲取財(cái)力主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是國(guó)家統(tǒng)籌財(cái)政撥款；二是地方財(cái)政收入；三是社會(huì)資金；四是獲得政府專(zhuān)項(xiàng)資金。

3．與其他政府或組織的合作。在20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)逐漸開(kāi)始允許民間力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。政府是基本公共服務(wù)的生產(chǎn)者，主導(dǎo)者，同時(shí)，政府也要積極培養(yǎng)多元供給主體。私人部門(mén)和第三部門(mén)是公共服務(wù)的重要供給主體，政府要積極創(chuàng)造與他們合作的良好環(huán)境，鼓勵(lì)并支持他們積極進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，與之展開(kāi)合作，這也是政府吸納社會(huì)資源的重要方面。

由此可知，地方政府汲取資源能力的觀測(cè)變量主要包括三大部分內(nèi)容，分別是戰(zhàn)略規(guī)劃，財(cái)力、人力和物力及與其他政府或組織合作。如表1所示：

（二）管理資源的能力

管理資源是一個(gè)結(jié)構(gòu)化資源、集聚資源以及平衡資源，盡量減少耗費(fèi)，獲取最大效果的綜合過(guò)程。

1．價(jià)值目標(biāo)。價(jià)值及價(jià)值體系是行政管理必須作出反應(yīng)的重要領(lǐng)域。行政體系的變革，不僅僅是政府結(jié)構(gòu)與功能的變化，更為重要的是政府價(jià)值的變革——以服務(wù)型政府為價(jià)值目標(biāo)取向——這就確定了政府的核心價(jià)值及其工作人員的基本行為準(zhǔn)則。本文主要從組織層面和個(gè)人層面說(shuō)明，包含政府的職能目標(biāo)和公務(wù)員的個(gè)人目標(biāo)。政府應(yīng)該從過(guò)去“全能型”轉(zhuǎn)向“有限型”，應(yīng)該以提供公共服務(wù)為基礎(chǔ)職能，應(yīng)該充分放權(quán)，把市場(chǎng)和社會(huì)能夠辦好的事情，交給市場(chǎng)和社會(huì)，切實(shí)實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。而公務(wù)員作為一個(gè)行為主體，在處理人與物，物與物的關(guān)系時(shí)，勢(shì)必受到一個(gè)明確價(jià)值觀的指導(dǎo)與調(diào)節(jié)。新時(shí)期對(duì)公務(wù)員價(jià)值觀建設(shè)的要求是多方面、多層次的，首先是要實(shí)現(xiàn)從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變，做到依法辦事、勤政廉政、公平公正。

2．內(nèi)部管理制度。政府內(nèi)部管理制度眾多，本文主要從績(jī)效考核、責(zé)任追究和政務(wù)公開(kāi)三方面來(lái)探討?？?jī)效考核是政府人力資源管理中極其重要的組成部分，有利于監(jiān)督政府行為，為整個(gè)社會(huì)從外部監(jiān)督政府提供了基準(zhǔn)線。只有規(guī)范的績(jī)效考核制度，合理的指標(biāo)設(shè)置，才能真正達(dá)到考核的真正目的?！柏?zé)任政府是政府負(fù)責(zé)地行使公共權(quán)力，向選民、立法機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨負(fù)責(zé)，積極回應(yīng)并滿足公民的各種社會(huì)需求的一種政府模式，同時(shí)，責(zé)任政府還包括對(duì)政府不負(fù)責(zé)任的各種行為進(jìn)行制裁和控制的一套機(jī)制”[13]。問(wèn)責(zé)制是對(duì)政府公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的制度安排，是特定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)各級(jí)政府及其官員履行職責(zé)情況進(jìn)行質(zhì)詢(xún)并追究其相應(yīng)責(zé)任的一種制度規(guī)范。政務(wù)公開(kāi)增強(qiáng)政府工作的透明度，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，有利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，也有利于發(fā)展社會(huì)主義民主政治。

3．政府結(jié)構(gòu)。政府結(jié)構(gòu)是政府系統(tǒng)中各種基本單元之間組合關(guān)系的總稱(chēng)。其中，政府組成部門(mén)之間的關(guān)系構(gòu)成了各級(jí)政府內(nèi)部的橫向結(jié)構(gòu)，而各級(jí)政府之間的關(guān)系構(gòu)成了政府系統(tǒng)的縱向結(jié)構(gòu)。這里主要討論的是政府的內(nèi)部橫向結(jié)構(gòu)，即政府系統(tǒng)內(nèi)部其權(quán)力的

配置與職能的分解情況，體現(xiàn)了政府職能的部門(mén)性，是一級(jí)政府按照行政目標(biāo)、工作性質(zhì)以及權(quán)責(zé)區(qū)分等，劃分成若干平行的職能部門(mén)，共同實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的職能。優(yōu)化政府職能的內(nèi)結(jié)構(gòu)，就要使政府職能與組織設(shè)置相平衡、使權(quán)利和責(zé)任相平衡、使分工與合作相平衡。

4．組織人員。領(lǐng)導(dǎo)者在組織中發(fā)揮著組織、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)的重要作用，其能力的高低決定著組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的狀況。當(dāng)前，深化干部人事制度改革，建設(shè)善于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的高素質(zhì)干部隊(duì)伍具有戰(zhàn)略性、根本性和緊迫性。同時(shí)，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身處領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一線，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵所在。同時(shí)，基層公務(wù)員直接面對(duì)群眾，承擔(dān)著執(zhí)行黨和國(guó)家各項(xiàng)政策法規(guī)、以及直接提供公共服務(wù)的職責(zé)。其素質(zhì)能力直接反映出政府管理的效率和政府改革的成敗，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力的強(qiáng)弱，直接影響著黨和政府與民眾的關(guān)系。公共政策的執(zhí)行依賴(lài)于高效、素質(zhì)優(yōu)良的公務(wù)員隊(duì)伍，提高公務(wù)員素質(zhì)，使其承擔(dān)起為人民服務(wù)的職責(zé)，在當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)更具緊迫性和基礎(chǔ)性。

5．決策與執(zhí)行。政府決策是公共權(quán)力運(yùn)用的集中體現(xiàn)，關(guān)系到政府管理的公正、公平和管理的水平、效率。政府決策的科學(xué)化和民主化是政府決策機(jī)制優(yōu)化的目標(biāo)，這就要求政府決策過(guò)程必須建立在制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)科學(xué)的程序，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，大量收集信息，充分研究論證，采用集體決策的方式，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，把典型研究與系統(tǒng)分析結(jié)合起來(lái)，把靜態(tài)研究與動(dòng)態(tài)研究結(jié)合起來(lái)，以最大限度地提高決策的精度。政策的制定和出臺(tái)并不等于問(wèn)題的解決，政策執(zhí)行才是解決問(wèn)題最為根本的具體過(guò)程。一項(xiàng)失敗的公共政策固然可能出于政策設(shè)計(jì)的失敗，但更多的失敗來(lái)自于執(zhí)行本身出現(xiàn)了問(wèn)題。就目前我國(guó)地方政府而言，還存在著上有政策，下有對(duì)策；隨意變通執(zhí)行；消極對(duì)付，被動(dòng)執(zhí)行；附加執(zhí)行，為謀取部門(mén)的私利而隨意篡改上級(jí)政策；偷梁換柱，替代執(zhí)行；錯(cuò)誤理解，機(jī)械執(zhí)行；表里不一，選擇執(zhí)行等等問(wèn)題。這些做法不僅僅削弱了政策應(yīng)有的效應(yīng)，損害了政府的公信力，而且消減了中央政府的權(quán)威。由此分析，地方政府汲取資源能力的主要測(cè)量變量，如表2所示：

（三）運(yùn)用資源的能力

政府能力結(jié)構(gòu)包括內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外顯結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)界通常所講的“政府能力分類(lèi)”或“政府能力的類(lèi)型”中提及的各種形式的能力其實(shí)就是政府能力內(nèi)部構(gòu)成要素的外在運(yùn)用形式，也就是說(shuō)政府將資源圍繞著特定目標(biāo)在不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)中進(jìn)行聚合、配置和動(dòng)態(tài)運(yùn)用就是政府能力的外顯形式。例如，當(dāng)政府系統(tǒng)的內(nèi)部能量“遷移”和運(yùn)用到政策創(chuàng)新的“情境”之中時(shí)，就表現(xiàn)為政府的政策創(chuàng)新能力；當(dāng)政府將資源運(yùn)用到市場(chǎng)規(guī)劃方面，就可以表現(xiàn)為市場(chǎng)規(guī)劃能力；運(yùn)用到提供公共服務(wù)方面，就可以表現(xiàn)為公共服務(wù)能力等等。顯然，政府能力的外顯形式多種多樣。因此，對(duì)政府運(yùn)用資源能力的研究應(yīng)該基于不同職能的履行。綜上所述，本文提出了基于系統(tǒng)論的地方政府能力的分析模型，如圖1所示：

四、結(jié)論

我國(guó)政府從政府機(jī)構(gòu)改革，到職能轉(zhuǎn)變，再到能力提高，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。政府的發(fā)展不單單要提高政府的短期績(jī)效，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從根本上提高政府履行各項(xiàng)職能的能力。因此，毫無(wú)疑問(wèn)，“能力”已經(jīng)成為政府發(fā)展的主要方式。

基于系統(tǒng)論的“輸入——轉(zhuǎn)化——輸出”模型，地方政府能力的分析框架具有了結(jié)構(gòu)化、層次化和具體化，而沒(méi)有簡(jiǎn)單地停留在概念的思辨上。地方政府是黨和國(guó)家方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是一個(gè)區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，既具有與國(guó)家一致的同一性，又有自己相對(duì)的獨(dú)立性。地方政府不僅要通過(guò)制定相關(guān)政策，行動(dòng)規(guī)劃來(lái)投入資源并組織實(shí)施，而且必須形成有力的領(lǐng)導(dǎo)體制，有效整合政府內(nèi)外資源，明確自身的責(zé)任；必須時(shí)刻把維護(hù)群眾利益作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，與市場(chǎng)形成良好的互補(bǔ)效應(yīng)；必須正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，在客觀上就要求地方政府一要有汲取資源的能力，為履行職能做好準(zhǔn)備，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)政策，科學(xué)規(guī)劃本地發(fā)展，合理汲取資源。二要有管理資源的能力，能夠?qū)①Y源轉(zhuǎn)化為能量，注重內(nèi)部建設(shè)，完善各種規(guī)章制度和工作流程，形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。三要有運(yùn)用資源的能力，履行好政府職能，輸出公共產(chǎn)品和服務(wù)，明確自身職責(zé)，努力在其職責(zé)范圍之內(nèi)取得良好的績(jī)效。

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（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

宋潔（1981—），女（漢），河南鄭州人，河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師、管理學(xué)博士，研究方向?yàn)檎吲c組織理論。

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