我國海上行政執(zhí)法的相關(guān)因素的考察

管彥杰

（中國人民公安大學(xué) 北京 100038）

1 海上行政執(zhí)法的法律依據(jù)

“海上執(zhí)法，是指國家海洋行政管理機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托的組織，按照法律程序，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行行政管理的活動?！保?］

對于海上行政執(zhí)法，在我國現(xiàn)行憲法中并未有但 《憲法》總綱中第五條、第二十六條、第二十八條、第二十九條可作為我國海上行政執(zhí)法的提綱挈領(lǐng)的根本性依據(jù)。而我國頒布的與海上執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)則包括：《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》（1958）、《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》（1992）、《關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》 （1996）、 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998）、《海島保護(hù)法》（2009），以及 《關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)?；€的聲明》。

新中國成立以來，我國的海洋法治建設(shè)取得了巨大成就，海洋法體系已具雛形。然而，我國的海洋法體系無論在理念的一致性、形式的系統(tǒng)性還是內(nèi)容的科學(xué)性上都存在一些缺陷，“完善我國海洋法體系，應(yīng)更新立法理念，在科學(xué)的指導(dǎo)思想下，構(gòu)建一套具有國際性、實(shí)用性、開放性和先進(jìn)性，并由憲法、海洋基本法、專門性海洋立法和地方性海洋立法組成的縱向?qū)哟屋^高、橫向內(nèi)容豐富的海洋法體系?！保?］海洋法體系的發(fā)展必然要求執(zhí)法體制建設(shè)的跟進(jìn)，中國海警局的設(shè)立自然也成為題中應(yīng)有之義。只是以國外的普遍經(jīng)驗(yàn)來看，海洋執(zhí)法體制改革的前提應(yīng)該立法在先，我國現(xiàn)在的海洋管理體制調(diào)整與之順序顛倒，因而海洋執(zhí)法體制調(diào)整和改革以后的后續(xù)工作量可想而知還有很遠(yuǎn)的路要走，最起碼也得對現(xiàn)行的繁復(fù)的法律法規(guī)及行政規(guī)章進(jìn)行大幅度梳理、修訂，甚至是廢止和創(chuàng)制。

2014年是 《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）生效二十周年，這20年來，世界許多國家都不斷的根據(jù) 《公約》對本國海洋戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整?？陀^來看，《公約》打破了極少數(shù)國家控制和壟斷海洋權(quán)益的不公正局面，同時也為海上爭端的解決提供了法律依據(jù)，但 《公約》也像其他國際法一樣存在著不盡如人意的方面與缺陷，比如一些具體措施的模糊與不可操作，在實(shí)踐中也會引發(fā)各類糾紛與爭端。

2 國外海上行政執(zhí)法力量介紹

世界上超過50個國家有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍，從 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的內(nèi)容中可以看出，中國海警局的職責(zé)范疇與許多國家已經(jīng)實(shí)行多年的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)有共同或相似之處。

2.1 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)

作為海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的先驅(qū)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì) （U.S.Coast Guard，簡稱 USCG）與美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)及美國的陸、海、空軍五指并存，共同組成美國五大武裝力量?！?.11”恐怖事件后，美國的海上執(zhí)法力量在原有的規(guī)模和建設(shè)基礎(chǔ)上，又增設(shè)反恐為主的多樣維護(hù)國土安全的新任務(wù)和職責(zé)，其海上執(zhí)法力量的任務(wù)更加專業(yè)化、多樣化。自2003年起，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在和平時期屬于美國國土安全部管轄下的七大職能部門之一，是最重要的美國海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在緊急時期或戰(zhàn)時則可由總統(tǒng)下令直接與海軍協(xié)同作戰(zhàn)，甚至還可以執(zhí)行海外作戰(zhàn)任務(wù)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)不僅僅在本土駐扎，甚至還有常駐日本的遠(yuǎn)東分支，定期參與聯(lián)合執(zhí)法、搜救活動與軍事演習(xí)。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)與美國國家海洋委員會（National Ocean Council，簡稱 NOC）、美國國家海洋和大氣管理局 （National Oceanic and Atmospheric Administration，簡稱 NOAA）一同組成了美國海洋管理的執(zhí)法、決策、議事三個層次的立體管理體系。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的主要職責(zé)包括非國土安全職責(zé)與國土安全職責(zé)兩個關(guān)鍵組成部分，其中非國土安全職責(zé)包括海事安全、搜索與救援工作、漁業(yè)執(zhí)法檢查、海洋環(huán)境保護(hù)、助航等事務(wù)；國土安全職責(zé)包括港口、水道和海岸安全，海域防御準(zhǔn)備、禁毒工作，非法移民查處等其他執(zhí)法活動。從美國的立法和實(shí)踐來看，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)基本上涵蓋了絕大多數(shù)海洋行政執(zhí)法的職責(zé)。

2.2 日本海上保安廳

隸屬國土交通省的日本海上保安廳 （Japan Coast Guard，簡稱JCG）雖然只有一萬余人，但在緊急事態(tài) （包括戰(zhàn)時）也可直接由防務(wù)大臣指揮和管理，以配合軍事行動的開展，日本海上保安廳官員官的官階與日本海上自衛(wèi)隊(duì)及其他國家海軍軍階相對應(yīng)，被公認(rèn)為是一支標(biāo)準(zhǔn)的 “準(zhǔn)軍事力量”從這個角度來看日本的海上保安廳與美國的海岸警衛(wèi)隊(duì)十分類似。

日本海上保安廳于1948年創(chuàng)立，成立之初稱為 Maritime Safety Agency of Japan（簡稱MSA或JMSA），因容易造成海上警察或是海事機(jī)關(guān)之間職責(zé)理解上的混淆而于2000年更改為Japan Coast Guard（簡稱JCG）。JCG內(nèi)部設(shè)有行政部、裝備技術(shù)部、海上交通部、警備救助部、海洋測繪部共5個職能部門，其職能涵蓋與海洋有關(guān)的犯罪偵查、搜查、抓捕等海上公共安全的警察職責(zé)；還有海難救助、船舶救火、污染防治等工作，以及搜集海事情報等工作。近些年隨著跨境海上犯罪的增加，以及恐怖主義的防范升級，日本不斷為提高海洋執(zhí)法效力，一直致力于打造素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)精良的海上行政執(zhí)法隊(duì)伍，并為此建立了專門的培訓(xùn)學(xué)校。

3 加速我國海洋強(qiáng)國建設(shè)

建設(shè)海洋強(qiáng)國是我國海洋事業(yè)的基本要求和發(fā)展方向，這是一個從宏觀到中觀再到微觀都需要妥善設(shè)計(jì)的系統(tǒng)工程。中國海警局的成立對于建設(shè)海洋強(qiáng)國的意義重大而長遠(yuǎn)，同樣也是我國政府在推動大部制改革過程中重要內(nèi)容的具體一環(huán)的生動體現(xiàn)。

3.1 對建設(shè)海洋強(qiáng)國的意義的考察

中共十八大報告明確表明 “堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”的決心與目標(biāo)，海洋強(qiáng)國是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇，也是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容。“海洋強(qiáng)國是指在開發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、管控海洋方面擁有強(qiáng)大綜合實(shí)力的國家。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已發(fā)展成為高度依賴海洋的外向型經(jīng)濟(jì)，對海洋資源、空間的依賴程度大幅提高，在管轄海域外的海洋權(quán)益也需要不斷加以維護(hù)和拓展。這些都需要通過建設(shè)海洋強(qiáng)國加以保障”［3］。

建設(shè)海洋強(qiáng)國是一個龐大的系統(tǒng)工程，海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略規(guī)劃要與我國國情發(fā)展相適應(yīng)，科學(xué)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，推動具體政策制定與制度建設(shè)?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?，要建設(shè)海洋強(qiáng)國，就必然需要維護(hù)我國海洋安全的利刃，而中國海警局正是精心鍛造的利刃。成立中國海警局是落實(shí)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要舉措，同時也正是重組國家海洋局的核心所在，這必然也會使我國的海岸管理體系進(jìn)一步科學(xué)化、系統(tǒng)化與完整化，這也是中國特色海洋執(zhí)法體系建設(shè)邁出的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性的一步。當(dāng)然，中國海警局任重而道遠(yuǎn)，發(fā)展路徑中依然存在許多困難，譬如我國海洋維權(quán)執(zhí)法裝備建設(shè)不足，亟須按照統(tǒng)一決策、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指令、統(tǒng)一行動的要求，開展海警執(zhí)法裝備體系建設(shè)，提升海洋執(zhí)法管控能力等。

3.2 對政府相關(guān)機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整的應(yīng)然性與必然性的考察

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過并簽署了 《21世紀(jì)議程》，明確要求沿海各國必須對毗鄰管轄海域?qū)嵤┖Ｑ缶C合管理，此項(xiàng)管理制度也逐漸成為各沿海國家的海洋管理的基本制度模式而得到認(rèn)可與陸續(xù)確立，建立集中統(tǒng)一的專門的國家海洋管理機(jī)構(gòu)也成為國際海洋管理體制發(fā)展的主導(dǎo)形式和進(jìn)展方向。我國進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革中的重要內(nèi)容之一就是推進(jìn)大部制 （也稱大部門體制），即為提升政府事務(wù)綜合統(tǒng)籌與管理水準(zhǔn)，按照政府綜合管理職能盡可能地合并政府相關(guān)聯(lián)部門，組成大部的政府組織體制，其特點(diǎn)是擴(kuò)大政府的一個部所管理和協(xié)調(diào)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和范圍，把業(yè)務(wù)內(nèi)容有關(guān)聯(lián)的事務(wù)統(tǒng)交給一個部系統(tǒng)管理，從而最大限度地避免政出多門、多頭管理、效率低下，從而提高行政效率、降低行政成本，而整合了不同部門權(quán)責(zé)與利益的強(qiáng)勢大部，其職能也往往更能適應(yīng)和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動和公共行政的管理的需求。

中國海警局成立前，我國海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)既存在職權(quán)重復(fù)現(xiàn)象，還存在力量分散的現(xiàn)象。重復(fù)執(zhí)法與執(zhí)法不力是海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和機(jī)制運(yùn)行本身存在問題的最直接的體現(xiàn)，同時伴隨重復(fù)建設(shè)成本推高、執(zhí)法成本累積、行政效率低下的現(xiàn)象更使中國海警局的成立十分必要。根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，把國家海洋局的海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部的漁政、海關(guān)總署的海上緝私、公安部的邊防海警4支執(zhí)法隊(duì)伍整合成一支隊(duì)伍，統(tǒng)一由中國海警局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建設(shè)，這種整合方式與穩(wěn)步推進(jìn)大部制的改革精神和要求相吻合并有利于形成科學(xué)的、系統(tǒng)的、邏輯一致的海洋管理大框架和大體系，既能著眼于發(fā)展戰(zhàn)略的高度，又能立足于海上行政執(zhí)法舉措的實(shí)處。

4 結(jié)束語

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，海洋事業(yè)與國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展密切相關(guān)，世界各海洋國家高度重視和聚焦本國海洋權(quán)益，并不斷推行海洋政策調(diào)整和戰(zhàn)略規(guī)劃。中國海警局的成立有法可依，是海洋法治發(fā)展的必然要求；中國海警局的成立有慣例可循，美國、日本等發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒；中國海警局的成立是建立海洋強(qiáng)國的迫切要求與舉措，與我國政府機(jī)構(gòu)改革的歷史發(fā)展趨勢一致。

［1］吳志飛，姚路，翁輝 .世界主要國家海上執(zhí)法力量建設(shè)發(fā)展與運(yùn)用［J］.求實(shí)，2013（1）.

［2］張湘蘭，葉泉 .建設(shè)海洋強(qiáng)國的法律保障：中國海洋法體系的完善［J］.武大國際法評論，2013，16（1）.

［3］任沁沁 .國家海洋局局長：十八大報告首提“海洋強(qiáng)國”具有重要現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略意義［EB/OL］.（2012－11－10）［2014－05－20］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2012－11/10/c＿113656731.htm