全國公共用海信息管理現(xiàn)狀及對策探討＊

翟偉康，田洪軍，鄭芳媛

（國家海洋信息中心 天津 300171）

1 前言

公共用海是指用于公共服務(wù)，體現(xiàn)公共意志，具有公益性特征，受益主體為社會(huì)公眾的用海。公共用海以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，國家對公共用海不征收海域使用金。根據(jù)海域使用的性質(zhì)及用途，非經(jīng)營性航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海，以及海洋保護(hù)區(qū)、傾倒區(qū)、公共浴場和海底電纜管道等用海類型屬于公共用海范疇。公共用海信息主要包括用海項(xiàng)目名稱、用海類型、用海面積、位置、管理單位或部門、四至坐標(biāo)等。

由于國家至今沒有相關(guān)公共用海的法律法規(guī)或規(guī)范性文件出臺(tái)，目前多數(shù)地方海洋行政主管部門對公共用海沒有統(tǒng)一的管理模式；公共用海信息處于分散管理狀態(tài)，國家對公共用海信息掌握不詳。這些問題的存在不利于國家對相關(guān)海洋政策的制訂，將影響國家海洋行政主管部門對海洋資源的有效管理，相關(guān)海洋宏觀規(guī)劃制訂，也影響到海洋資源的可持續(xù)利用。本研究通過分析公共用海信息管理現(xiàn)狀，以及對公共用海信息管理存在的問題，探討公共用海信息管理措施，對規(guī)范公共用海信息管理，提高海洋綜合管控能力，優(yōu)化海域資源配置等都具有非常重要的意義。

2 管理現(xiàn)狀

2.1 公共用海管理尚待規(guī)范

目前，國家還沒有對公共用海進(jìn)行統(tǒng)一定義，哪些用海屬于公共用海也沒有統(tǒng)一規(guī)定，公共用海的管理有待規(guī)范。全國僅浙江省在2010年出臺(tái)了針對公共用海的規(guī)范性文件 《關(guān)于加強(qiáng)公共用海備案管理的通知》，文件中對公共用海進(jìn)行了定義，并界定了公共用海信息備案管理的范圍，備案管理的原則，備案的程序以及其他方面的規(guī)定，對浙江省的公共用海進(jìn)行了統(tǒng)一備案管理，而且收集到全省的公共用海數(shù)據(jù)信息，制作了公共用海專題圖集，規(guī)范了公共設(shè)施用海管理，掌握了全省公共用海信息。但其他沿海省份對公共用海還沒有統(tǒng)一的管理模式，對本轄區(qū)內(nèi)公共用海的管理存在多種形式：有確權(quán)發(fā)證的；有只登記不發(fā)證的；有登記備案，但沒有發(fā)證的；也有既沒確權(quán)、也沒登記備案的。甚至一些省份不清楚轄區(qū)內(nèi)海域有多少宗公共用海，公共用海信息掌握不清，據(jù)908全國海域使用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)［1］，作為海洋自然保護(hù)區(qū)大省的遼寧、山東和海南沒有提交任何海洋保護(hù)區(qū)用海調(diào)查數(shù)據(jù)，另外，天津和廣西也沒有提交海洋保護(hù)區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)。

2.2 公共用海信息亟須完善

自2011年開展的全國海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)整理工作和2012年開展的海域使用權(quán)證書統(tǒng)一配號工作以來，全國海域權(quán)屬數(shù)據(jù)已基本收集整理并錄入國家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng) （以下簡稱 “海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)”），數(shù)據(jù)的完整性和實(shí)效性顯著提高，然而，錄入海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中的公共用海信息量較少，與現(xiàn)實(shí)用海數(shù)量差別較大，尚需完善。據(jù)海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，截至2013年初已經(jīng)錄入海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的傾倒區(qū)用海數(shù)據(jù)僅3宗，而根據(jù)全國傾廢月報(bào)統(tǒng)計(jì)，全國共有傾廢區(qū)74宗，兩者數(shù)量差別較大；進(jìn)入海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的海洋保護(hù)區(qū)用海信息有28宗，而據(jù)資料［1］統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，我國已建成的海洋保護(hù)區(qū)達(dá)218處；另外，作為世界第一大港的上海港，應(yīng)該配有相應(yīng)規(guī)模的錨地和航道，但在海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中上海市沒有一宗錨地和航道用海信息；其他公共用海也存在類似情況。

2.3 部際間溝通合作有待加強(qiáng)

《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定：國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理，然而，在現(xiàn)實(shí)中部分公共用海處于多部門管理狀態(tài)，除了海洋行政主管部門外，還涉及交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè) （漁業(yè)）、環(huán)境保護(hù)、水利、林業(yè)和國土等多個(gè)部門，增加了海洋行政主管部門對公共用海管理的難度。以國家海洋自然保護(hù)區(qū)為例［2］，截至2012年全國共有33個(gè)國家級海洋自然保護(hù)區(qū)，分別隸屬于國家海洋局、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局，其中12個(gè)隸屬于國家海洋局，8個(gè)隸屬于環(huán)境保護(hù)部，3個(gè)隸屬于農(nóng)業(yè)部，10個(gè)隸屬于國家林業(yè)局，在這些已建的國家級海洋自然保護(hù)區(qū)中，由國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)管理的有15處（含遼寧、廣東3處漁業(yè)部門管理的國家級海洋自然保護(hù)區(qū)），約占全國現(xiàn)有國家級海洋自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的45%。鑒于此種情況，國家海洋行政主管部門要盡快建立與其他部際間的工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，尋求有效的溝通合作方式，將涉及公共用海的有關(guān)部門及時(shí) （或定期）將管理的有關(guān)公共用海數(shù)據(jù)信息通報(bào)給海洋行政主管部門，由海洋行政主管部門備案，統(tǒng)一監(jiān)管，避免海洋空間資源信息不全的情況發(fā)生。

2.4 數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于沿海各省 （自治區(qū)、直轄市）涉及公共用海的單位或部門獲取用海的時(shí)間不同，執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不同，在坐標(biāo)系統(tǒng)、海域使用分類等用海信息方面存在較大差異，尤其坐標(biāo)系統(tǒng)使用方面，從早期的北京54坐標(biāo)系統(tǒng)、西安80坐標(biāo)系統(tǒng)，甚至地方建立的獨(dú)立坐標(biāo)系統(tǒng)，到目前使用的WGS－84坐標(biāo)系統(tǒng)。因此，為了便于將公共用海信息錄入海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，在錄入前要進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)換，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)采用的WGS－84坐標(biāo)。

3 對策建議

3.1 加強(qiáng)公共用海立法，合理配置海域資源

根據(jù)全國公共用海信息的管理現(xiàn)狀，國家海洋行政主管部門盡快組織編制相關(guān)公共用海的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，結(jié)束國家對公共用海無法律法規(guī)和規(guī)范性文件的歷史，來規(guī)范公共用海的申請、審批、登記、確權(quán)、備案等的要求及程序，為全國公共用海信息的管理提供法律及行政依據(jù)；從海域使用類型或公共用海用途等方面考慮，編制并發(fā)布公共用海目錄，保證國家對公共用海信息的統(tǒng)一管理有章可循，提高海洋資源的有效配置效率，構(gòu)建海洋生態(tài)文明。

3.2 開展公共用海規(guī)劃，促進(jìn)社會(huì)和諧

海洋資源的開發(fā)利用不但要服務(wù)于國家的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和沿海地區(qū)的開發(fā)開放，也要滿足社會(huì)發(fā)展以及特殊資源保護(hù)等對公共服務(wù)用海的需求。建議在 《全國海洋功能區(qū)劃》的指導(dǎo)下、結(jié)合各省 （自治區(qū)、直轄市）海洋功能區(qū)劃，以及各沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展對公共用海的需求，由國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)研究，開展全國公共用海規(guī)劃，整合公共用海資源，在保證海洋經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展用海需求的基礎(chǔ)上，確保非經(jīng)營性航道、錨地等交通運(yùn)輸用海，海洋保護(hù)區(qū)、傾倒區(qū)、公共浴場等公共用海需求，尤其要保證老百姓用于公共生活、旅游休閑、觀光親水、傳統(tǒng)趕海等功能的公眾親海空間。不但讓人們享受海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，也應(yīng)該讓人們享受到大海的樂趣，在親海過程中感受到人海和諧，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3.3 加快公共用海數(shù)據(jù)收集入庫

為了加強(qiáng)海域資源開發(fā)，規(guī)范公共用海信息管理，維護(hù)和保障公共用海需要及其公共利益，促進(jìn)全國海域資源的合理有序開發(fā)以及海洋資源的可持續(xù)利用，落實(shí)國家海洋局 《2013年海域管理工作要點(diǎn)》，盡快開展全國公共用海數(shù)據(jù)收集入庫工作。建議以國家海洋行政主管部門統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，牽頭單位負(fù)責(zé)技術(shù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，并制定公共用海信息收集及入庫工作方案，給定資料搜集范圍及其內(nèi)容，資料的搜集方法，沿海各省 （直轄市、自治區(qū)）相配合的方式等，根據(jù)海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)將收集到的公共用海數(shù)據(jù)信息規(guī)范整理，盡快錄入海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，豐富海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)內(nèi)容，提高公共用海管理水平。

4 結(jié)論

全國公共用海信息管理尚待加強(qiáng)。建議國家海洋行政主管部門統(tǒng)一公共用海定義，加強(qiáng)公共用海立法，出臺(tái)公共用海管理的有關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范性文件規(guī)范公共用海；開展公共用海數(shù)據(jù)整理，并錄入海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)；開展公共用海規(guī)劃研究，整合公共用海資源，滿足經(jīng)濟(jì)及社會(huì)對公共用海的需求；加大媒體宣傳力度，保護(hù)公共用海資源，促進(jìn)和諧海洋建設(shè)。

［1］苗豐民，王權(quán)明 .我國海域使用現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢［M］.北京：海洋出版社，2012.

［2］曾江寧 .中國海洋保護(hù)區(qū)［M］.北京：海洋出版社，2013：560－587.