我國食品安全監(jiān)管及其模式變遷：一個產(chǎn)權(quán)理論的分析框架

張峻豪，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，感謝匿名評審人，文責(zé)自負。

摘 要：近幾年，食品安全監(jiān)管成為一個引人關(guān)注的研究領(lǐng)域，研究成果頗為豐富。但總的來看，國內(nèi)關(guān)于食品安全監(jiān)管的研究中，基礎(chǔ)型理論研究相對較少。盡管有學(xué)者從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度，對食品安全監(jiān)管制度安排及其績效做出研究，但很少有學(xué)者使用產(chǎn)權(quán)理論對該問題做出全面的分析。本文通過對政府參與食品安全監(jiān)管的必然性和目標(biāo)，及政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管模式的變遷與發(fā)展趨勢進行產(chǎn)權(quán)分析，希望建構(gòu)一個關(guān)于食品安全監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)理論分析框架。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；監(jiān)管模式變遷；產(chǎn)權(quán)分析；公共領(lǐng)域

一、文獻綜述與問題的提出

食品安全監(jiān)管研究始于西方發(fā)達國家。一系列重大食品安全事件的出現(xiàn)，引發(fā)了人們對食品安全問題和監(jiān)管的思考。首先，在為何會出現(xiàn)食品安全問題方面，Akerlof（1970）從信息不對稱的角度，提供了一種重要的理論解釋方法。其后，這種方法得到不斷發(fā)展（Antle，1995）。Nelson（1970）、Darby 和Karni（1973）根據(jù)消費者獲得信息的難易程度，從產(chǎn)品質(zhì)量信息傳遞的角度， 將商品分為三類： 搜尋品、經(jīng)驗品和信任品，認為由于大多數(shù)食品兼有經(jīng)驗品和信任品的特征，因而在食品市場上存在嚴重的逆向選擇問題，從而導(dǎo)致食品安全問題的出現(xiàn)。在政府對食品市場進行監(jiān)管方面，公共利益理論為政府進行食品安全監(jiān)管提供了理論依據(jù)，但是，Utton（1986）、Noll（1989）、Becker（l983、1985）等人都對公共利益理論的假設(shè)提出了質(zhì)疑，認為在利益集團的作用下，政府監(jiān)管并不一定是出于維護社會利益的目的。Stigler（1971）則通過經(jīng)驗驗證對公共利益理論的結(jié)論提出了質(zhì)疑，并提出了政府俘獲的思想。目前激勵規(guī)制理論被用于研究如何讓政府有效地對食品安全進行監(jiān)管。

由于國內(nèi)外食品市場發(fā)展程度不同，我國學(xué)者非常關(guān)注政府食品安全監(jiān)管模式及其運行中存在的問題，不但指出目前的分段式監(jiān)管方式存在政出多門（林閩鋼等，2008），職能交叉，權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法不力的狀況，還指出了政府主導(dǎo)的監(jiān)管中存在監(jiān)管權(quán)壟斷（張璇、陳福中，2010），監(jiān)管碎片化（李靜，2011），監(jiān)管權(quán)分配不合理（余暉，2003），監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理（王耀忠，2005）等問題。對此，研究者紛紛從模式上提出自己的解決方式，目前學(xué)者普遍認為應(yīng)該改“分段”監(jiān)管為“垂直”或“獨立”監(jiān)管（韓忠偉、李玉基，2010），而政府主導(dǎo)的單一食品安全監(jiān)管形式，應(yīng)向以政府為主導(dǎo)，其他利益相關(guān)者參與的多元食品安全監(jiān)管形式過度（李長健、張鋒，2007；張亞菁，2008；秦利等，2008等）。嚴海娜（2009），劉鵬（2010）等學(xué)者從制度變遷的角度，對食品安全監(jiān)管制度進行了研究，指出了食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，提出了進行制度改進的建議。

總的來看，國內(nèi)關(guān)于食品安全監(jiān)管模式的研究中，缺乏理論分析基礎(chǔ)。盡管博弈論被普遍用于分析食品安全監(jiān)管中各利益相關(guān)者的互動及自律條件，但缺乏理論上的深入解釋。制度變遷理論雖然能夠解釋監(jiān)管模式的變遷歷程，但相關(guān)研究主要還是對政府本身的討論，沒有得到擴展（嚴海娜，2009；劉鵬，2010）；此外，制度變遷理論也沒有深入地解釋模式變遷的動力問題。也有學(xué)者使用治理理論來闡述我國食品安全監(jiān)管模式的共同治理變遷趨勢，但該理論本身就需要更進一步的理論解釋。與其他理論相比，產(chǎn)權(quán)理論不但能夠從靜態(tài)上解釋如何有效地對食品安全進行監(jiān)管的問題，還能從動態(tài)產(chǎn)權(quán)維護的角度，將所有利益主體融合在一起，深刻地解釋監(jiān)管模式變遷的動力問題。使用產(chǎn)權(quán)理論進行的研究不多，主要有程啟智（2002）、李光德（2008）、汪普慶與周德翼（2008）等人使用產(chǎn)權(quán)作為食品安全監(jiān)管的理論分析工具，但他們并沒有就此使用產(chǎn)權(quán)理論建立統(tǒng)一的分析框架。因此，本文從產(chǎn)權(quán)理論的角度，希望通過對食品安全監(jiān)管的必然性，食品安全監(jiān)管的目的，以及食品安全監(jiān)管的模式變遷的討論，建構(gòu)食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一理論分析框架，并以該框架為基礎(chǔ)，探析食品安全監(jiān)管制度安排向多中心發(fā)展的必然性和制度設(shè)計的構(gòu)想。

二、食品安全監(jiān)管的必然性：外部性、內(nèi)部性與市場失靈

市場無法有效抑制食品不安全的問題，其原因主要在于食品具備著如Nelson（1970）所說的不同屬性。在信息不對稱時，消費者無法獲知所消費食品的詳細信息，從而無法清晰界定自己的產(chǎn)權(quán)邊界，為生產(chǎn)者的投機行為提供了可乘之機。在這種情況下，食品市場陷入失靈狀態(tài)，并通過出現(xiàn)的外部性與內(nèi)部性問題表現(xiàn)出來。正是由于市場機制不能有效應(yīng)對食品不安全的問題，才需要政府通過監(jiān)管的形式進行干預(yù)。

（一）外部性與食品安全監(jiān)管

外部性是由于產(chǎn)權(quán)邊界不確定引起的，是指市場經(jīng)濟主體的活動給其他主體帶來的影響。例如，大型超市的建立，可以引來大量顧客，這使得超市周邊的銷售單位的收益機會大大提高。外部性可以分為兩類，正外部性和負外部性。前者指市場主體的活動，可以給其他主體帶來好處，增加社會收益。上面超市的例子便是一個正外部性的例子。相反，負外部性是指市場主體的活動給其他主體帶來了負面效應(yīng)，從而降低了其社會收益，增加了其社會成本。例如企業(yè)生產(chǎn)噪音太大會對周邊區(qū)域產(chǎn)生負外部性。 產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)界定不清晰是產(chǎn)生外部性的原因。

食品安全中存在的外部性問題表現(xiàn)出正外部性與負外部性兩個方面，其負外部性的情況是，在食品市場上，提供劣質(zhì)食品的生產(chǎn)企業(yè)對提供優(yōu)質(zhì)食品企業(yè)的生產(chǎn)者和消費者會產(chǎn)生一種負的外部影響。在這種情況下，由于消費者在食用了劣質(zhì)食品的生產(chǎn)企業(yè)所提供的食品后，產(chǎn)生了負面效應(yīng)，消費者就會減少類似食品的購買，這將會影響提供優(yōu)質(zhì)食品的生產(chǎn)企業(yè)的業(yè)績。此外，當(dāng)提供劣質(zhì)食品的生產(chǎn)企業(yè)因為低價吸引了大量的消費者，會減少消費者對正規(guī)食品的購買，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)除良幣效應(yīng)”，影響提供優(yōu)質(zhì)食品的生產(chǎn)企業(yè)的業(yè)績，這樣，原有的優(yōu)質(zhì)食品提供者可能就會轉(zhuǎn)向提供劣質(zhì)食品。

（二）內(nèi)部性與食品安全監(jiān)管

在經(jīng)濟學(xué)術(shù)語中，外部性概念已經(jīng)被人們所熟知，與此相反，內(nèi)部性這個概念顯得不那么為人所知。較深入提出一般性“內(nèi)部化”概念的是美國規(guī)制經(jīng)濟學(xué)家史普博，他在其著作《管制與市場》中對“內(nèi)部性”進行了定義：“由交易者所承擔(dān)的、但沒有在交易條款中反映的利益和成本”。根據(jù)該定義，引起內(nèi)部性的原因與外部性一樣，也是交易費用。這里的交易費用包括：（1）簽約時的成本；（2）簽約方在不完全信息下監(jiān)督合約的成本；（3）簽約方收集簽約另一方的信息時發(fā)生的成本。據(jù)此，史普博認為內(nèi)部性與外部性一樣，都是由于信息不對稱引起的，因此，內(nèi)部性的后果一樣可能會導(dǎo)致市場失靈。一般來說，內(nèi)部性可分為正內(nèi)部性和負內(nèi)部性。正內(nèi)部性就是合約一方可以接收到合約另一方所帶來的好處，且不需要為此額外付費。負內(nèi)部性與正內(nèi)部性相反，指合約一方可利用信息上的優(yōu)勢實際給合約的另一方帶來損失，而沒有在合約中指明對這種損失的賠償。例如食品生產(chǎn)者和消費者的合約中注明了食物的部分成分，但卻隱瞞了帶來不確定風(fēng)險的信息。

由于內(nèi)部性與外部性有相同的引發(fā)原因，因此，產(chǎn)權(quán)理論也可以作為對內(nèi)部性進行分析的有效工具。程啟智（2002）運用產(chǎn)權(quán)理論對內(nèi)部性和外部性及其政府管制進行了開創(chuàng)性的研究。他指出，“從產(chǎn)權(quán)的角度看，內(nèi)部性和外部性的區(qū)分是沒有意義的，它們在本質(zhì)上具有同一性”，“內(nèi)部性問題的產(chǎn)生如同外部性一樣，在本質(zhì)上也是一個產(chǎn)權(quán)問題”。

無論是出現(xiàn)負外部性還是負內(nèi)部性，都會引起市場失靈。歸其根源還在于信息不對稱條件下，市場中的價格機制無法解決產(chǎn)權(quán)邊界不清晰的問題，因為該問題實際上是市場良性運作的前提，所以，在這種情況下，根據(jù)凱恩斯的思想，為了社會效益最大化，政府有必要出面實施監(jiān)管。

三、食品安全監(jiān)管的目標(biāo)：產(chǎn)權(quán)界定、公共領(lǐng)域與制度安排

清晰的產(chǎn)權(quán)邊界是市場良性運行的前提，因此，產(chǎn)權(quán)界定成為產(chǎn)權(quán)理論中的一個重要內(nèi)容。產(chǎn)權(quán)界定就是確定財產(chǎn)權(quán)利的歸屬主體。產(chǎn)權(quán)界定涉及其重要性、原則、屬性等諸多問題。最早發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)界定重要性及其基本原則的是科斯。科斯之后，以德姆塞茨、巴澤爾、張五常等為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)家對產(chǎn)權(quán)界定的屬性及國家在產(chǎn)權(quán)界定中的作用等作了進一步的研究，拓展了人們對產(chǎn)權(quán)界定問題的視野。鑒于巴澤爾在解釋微觀經(jīng)濟行為中擴展了產(chǎn)權(quán)理論的應(yīng)用范圍，形成了泛產(chǎn)權(quán)解釋框架，本文中將基于他的產(chǎn)權(quán)界定思想來討論食品安全監(jiān)管的目標(biāo)。

（一）產(chǎn)權(quán)界定的特征

科斯揭示了產(chǎn)權(quán)界定對市場交易和資源配置的重要性，但并沒有告訴我們，產(chǎn)權(quán)究竟能夠界定到什么程度，產(chǎn)權(quán)界定的過程具有什么特點。對于這些問題，巴澤爾都做了進一步的研究，提出了產(chǎn)權(quán)界定只能做到相對清晰的觀點，即產(chǎn)權(quán)界定具有相對性和漸進性。

首先，產(chǎn)權(quán)的界定具有相對性。巴澤爾認為資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是不可能被完全界定的，因為，每一項資產(chǎn)都具有許多屬性，如果要將產(chǎn)權(quán)完全界定清晰，就需要對這些屬性做充分認識，掌握完整的屬性信息，但這個認知的過程需要不斷付出交易費用。再說人們也不會對資產(chǎn)的所有屬性都感興趣，他們只會在交易費用的約束下，對感興趣的屬性進行排序，然后按照順序去了解，直到到達資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的邊界點，在這個邊界點上產(chǎn)權(quán)界定帶來的凈收益是零，如超過這一邊界繼續(xù)界定，資產(chǎn)所有者就會受到損失。因此在交易費用為正的時候，產(chǎn)權(quán)的界定總是相對的而不是絕對的概念。產(chǎn)權(quán)界定的相對性導(dǎo)致了資產(chǎn)的權(quán)利總會有部分沒有被界定，這部分沒有被界定的產(chǎn)權(quán)就會進入巴澤爾所說的“公共領(lǐng)域”之中。

其次，產(chǎn)權(quán)界定具有漸進性。資產(chǎn)的價值不會是永恒不變的。隨著資產(chǎn)的價值屬性的變化，產(chǎn)權(quán)也會隨之變化。之前產(chǎn)權(quán)界定相對性的論述中，提到了界定產(chǎn)權(quán)的邊界點，在這個邊界上產(chǎn)權(quán)界定帶來的凈收益是零，如果超過這一邊界繼續(xù)界定，資產(chǎn)所有者就會受到損失。但情況會隨著技術(shù)的改變而發(fā)生改變，當(dāng)這個邊界點上的屬性的價值發(fā)生變化，或者邊界點之后的產(chǎn)權(quán)屬性價值發(fā)生變化，由于交易費用的下降，邊界點就會后移，直到一個新的邊界點。這個過程可以看作是產(chǎn)權(quán)價值不斷被發(fā)現(xiàn)的過程，因此可以說產(chǎn)權(quán)的界定是一個漸進過程，而不是固定不變的。

巴澤爾關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定的觀點對于產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展具有重大意義，因為，之前的經(jīng)濟學(xué)家在產(chǎn)權(quán)的研究中都認為產(chǎn)權(quán)要么是可以完全清晰界定的，要么就是不可能被界定的，而沒有人指出產(chǎn)權(quán)界定的中間狀態(tài)，沒有看到產(chǎn)權(quán)界定中還存在著“公共領(lǐng)域”。而這個公共領(lǐng)域的提出，為許多經(jīng)濟學(xué)現(xiàn)象的解釋提供了重要的啟示。因此，本文對食品安全監(jiān)管的研究，使用巴澤爾對產(chǎn)權(quán)界定的觀點為理論基礎(chǔ)。

（二）食品安全監(jiān)管的實質(zhì)與產(chǎn)權(quán)制度安排

基于上述對從產(chǎn)權(quán)理論角度，對食品不安全的分析及產(chǎn)權(quán)界定特征的介紹，可以發(fā)現(xiàn)食品安全問題實際上是因信息不對稱引發(fā)的內(nèi)部性問題，從產(chǎn)權(quán)理論角度看，就是食品交易中消費者應(yīng)該享有的一部分食品安全的權(quán)利進入了公共領(lǐng)域，而這部分權(quán)利可以被轉(zhuǎn)化為收益；作為信息上有優(yōu)勢的一方，食品生產(chǎn)、加工等提供方會想方設(shè)法地攫取公共領(lǐng)域中的這部分財富。而消費者作為信息缺乏方，由于產(chǎn)權(quán)界定和維護的交易費用過高，不得不放棄這部分權(quán)利，從而使自身利益受損，嚴重地甚至?xí)＜吧?。因此，食品安全監(jiān)管的本質(zhì)就是要幫助食品消費者維護“食品安全”的權(quán)利，通過降低交易費用和提供信息，來盡可能地幫助消費者進行產(chǎn)權(quán)界定和維護，抑制信息占有優(yōu)勢一方過度對公共領(lǐng)域中利益的攫取。

產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)制度安排對經(jīng)濟績效有重要影響。因此，要進行有效的食品安全監(jiān)管，就需要與之相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度安排。產(chǎn)權(quán)制度安排可以看作是監(jiān)管模式與激勵和約束方式的組合。在食品提供者和消費者的交易中，這個制度安排就能夠通過提供合理的激勵和約束機制，通過抑制食品生產(chǎn)者的投機行為，降低消費者界定產(chǎn)品和維護自身權(quán)益的成本，來盡可能清晰界定雙方的產(chǎn)權(quán)邊界，并在較低交易費用下維護這個邊界，這樣因信息不對稱而進入公共領(lǐng)域中的利益便會減少，而食品生產(chǎn)者不敢過度攫取公共領(lǐng)域中的利益，使得消費者的食品安全權(quán)利得到維護，達到食品安全監(jiān)管的目標(biāo)（如圖1所示）。

圖1 食品安全監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)理論邏輯 四、食品安全監(jiān)管模式的變遷：從政府單一治理到社會參與治理的產(chǎn)權(quán)分析邏輯

食品安全監(jiān)管的模式對于其監(jiān)管績效有著非常重要的作用 。我國食品安全監(jiān)管理念經(jīng)歷了從食品衛(wèi)生監(jiān)管到食品安全監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地也經(jīng)歷著多部門向單一部門監(jiān)管的歷程。從產(chǎn)權(quán)理論的角度看，我國食品安全監(jiān)管模式的變遷，實質(zhì)上是部門監(jiān)管外部性消解的過程。盡管政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管模式在向更為合理的方向轉(zhuǎn)變，但監(jiān)管需要付出行政成本，因此其有效監(jiān)管邊界是有限的，超出這個范圍的監(jiān)管效果就會變得低下或失靈。故此，有效的監(jiān)管模式不能是單一的政府主導(dǎo)，而需要形成社會多元治理的格局。

（一）多部門監(jiān)管到單一部門監(jiān)管：外部性與監(jiān)管績效

建國以來，我國食品安全監(jiān)管的制度不斷變遷，大致經(jīng)歷了五個發(fā)展階段 ，在此期間，我國食品安全監(jiān)管模式也經(jīng)歷了三個階段的演進。從產(chǎn)權(quán)理論角度看，我國食品安全監(jiān)管模式從多部門監(jiān)管向單一部門監(jiān)管過渡的過程，實際上是政府通過不斷的監(jiān)管權(quán)內(nèi)部化來消解部門監(jiān)管的外部性的過程。本文結(jié)合食品安全監(jiān)管的演進階段來具體分析。

1.衛(wèi)生部門主導(dǎo)，多部門輔助的食品衛(wèi)生監(jiān)管模式

該模式存在于計劃經(jīng)濟與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，時間約為1949—1992年。在這一時期，食品產(chǎn)業(yè)處于開始發(fā)展的階段，對于食品監(jiān)管的理念還停留在衛(wèi)生層面，衛(wèi)生部是食品衛(wèi)生監(jiān)管的主要部門，特別是1983年7月1日正式開始試行的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，確立了衛(wèi)生部的主導(dǎo)地位。但同時，涉及到食品衛(wèi)生監(jiān)管的權(quán)力作為相關(guān)職能部門的職責(zé)又被分散在不同部門，如輕工部、糧食部、農(nóng)業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、水利部、商業(yè)部、對外貿(mào)易部等部門里面都有食品生產(chǎn)和經(jīng)營部門。盡管這一時期衛(wèi)生部門是監(jiān)管的主導(dǎo)，但是由于法律障礙、專業(yè)化經(jīng)驗、資源競爭等因素的作用，以及部門監(jiān)管產(chǎn)生的外部性效應(yīng)（顏海娜等，2009），使得一方面衛(wèi)生部門無法完全主導(dǎo)整個監(jiān)管的過程，另一方面監(jiān)管權(quán)力也在不斷向食品鏈涉及的相關(guān)部門轉(zhuǎn)移，逐步形成了一個多部門監(jiān)管的局面，在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管制度顯得重重疊疊，非常的復(fù)雜，且職能分散，各部門之間的交流不暢。

2.多部門共同管理的食品衛(wèi)生監(jiān)管模式

該模式出現(xiàn)在市場經(jīng)濟下的多部門食品衛(wèi)生監(jiān)管時期（1993—2002）。該階段中，由于社會主義市場經(jīng)濟目標(biāo)的確立，食品領(lǐng)域的政企合一的模式被打破，我國食品工業(yè)得到了迅猛發(fā)展，這使得舊的《食品衛(wèi)生法》無法滿足新時期的需要，于是在1985年后，修訂后的《食品衛(wèi)生法》通過并開始實行。該法從法律角度完善了參與食品衛(wèi)生監(jiān)管的各部門的監(jiān)管職能劃分，盡管監(jiān)管的格局仍然是衛(wèi)生部門為主導(dǎo)，質(zhì)檢、工商等部門共同監(jiān)管，多部門監(jiān)管的弊端沒有根本解決，但部門監(jiān)管的外部性通過不斷內(nèi)部化而得以減小，為向下一個監(jiān)管模式發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3.分環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管模式

2003年至2004年我國爆發(fā)的安徽阜陽“毒奶粉”事件，極大地引起人們對政府食品安全監(jiān)管能力的關(guān)注，也暴露出了原有監(jiān)管體系中監(jiān)管缺失的重大問題。在這個背景下，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，首次明確多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、分品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。同時，《決定》調(diào)整了原有監(jiān)管部門的責(zé)任范圍，將食品監(jiān)管職責(zé)分環(huán)節(jié)賦予了農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等幾個部門（如圖2所示）。這樣，食品安全監(jiān)管模式就從多部門管理一個環(huán)節(jié)變成一個部門管理一個環(huán)節(jié)的形式，《決定》將衛(wèi)生部主導(dǎo)的多部門監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向“五龍治水”模式，使得部門之間的監(jiān)管職責(zé)更加明確，整體監(jiān)管邊界得到擴展。

之后，為了防止各大監(jiān)管部門利用部門立法的職權(quán)謀取利益，以及促進各部門間的協(xié)調(diào)， 2009年6月1日正式實施《食品安全法》。該法中不但明確了分環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管模式，同時，為了減少各部門之間的協(xié)調(diào)成本，還成立了以副總理直接領(lǐng)導(dǎo)的食品安全委員會作為監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機構(gòu)。總的來看，這一時期的特點是食品安全監(jiān)管權(quán)更加集中，分工也更加明確。食品安全委員會的設(shè)立，一定程度上彌補了各部門間協(xié)調(diào)不好的問題。也為多部門監(jiān)管轉(zhuǎn)型為單一部門監(jiān)管模式創(chuàng)造了契機。

圖2 2008—2013年中國食品安全監(jiān)管模式 盡管分環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管模式優(yōu)于多部門共同監(jiān)管的模式，但該模式無法根本改變多個部門共同監(jiān)管的弊端，從減少行政成本與提高監(jiān)管績效的角度看，監(jiān)管模式還有進一步完善的空間。目前，我國正在逐漸形成單一部門監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式。2013年3月，國務(wù)院公布的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，就提出要整合各部門食品安全監(jiān)管的職責(zé)，將其轉(zhuǎn)交給將組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，這樣就能形成一個統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管格局。

（二）政府主導(dǎo)到社會參與治理：監(jiān)管邊界擴張下的必然趨勢

巴澤爾從產(chǎn)權(quán)維護的視角，解釋了奴隸制度的崩潰。這表明產(chǎn)權(quán)理論能較好地解釋制度變遷的內(nèi)在動力問題。同樣，產(chǎn)權(quán)理論也可以解釋為什么政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管模式，會向社會參與治理方向發(fā)展。根據(jù)制度變遷理論，制度變遷的條件是現(xiàn)有制度已經(jīng)無法滿足需要，而制度變遷的動力是制度變革者預(yù)期新的制度能夠帶來大于成本的收益。只有當(dāng)條件與動力二者都具備時，制度才會發(fā)生變遷。

1.制度變遷的條件：政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管存在有效邊界

根據(jù)交易費用理論，政府部門的食品安全監(jiān)管存在有效邊界，即在這個邊界之外，政府的監(jiān)管可能失效，失效的理由可能是監(jiān)管缺位或監(jiān)管過度，并伴有尋租行為的發(fā)生。隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，食品本身變得越來越復(fù)雜，政府在監(jiān)管中也就將付出越來越大的成本，當(dāng)行政成本太高時，政府的監(jiān)管將變得非常無力。盡管政府可以通過集中監(jiān)管權(quán)的方式，提高監(jiān)管的效率和明確監(jiān)管的有效邊界，但這邊界總是存在的。因此，完全靠政府監(jiān)管是無法解決食品安全這個社會問題的，監(jiān)管制度需要變遷。

2.制度變遷的動力：消費者與食品生產(chǎn)者的產(chǎn)權(quán)維護行為

首先，消費者的維權(quán)行為是食品安全監(jiān)管制度變遷的動力。消費者在食品消費中，如果所消費的食品因質(zhì)量問題傷害了自身的健康，其就會產(chǎn)生投訴或起訴的意愿，這就是產(chǎn)權(quán)維護的行為。當(dāng)政府不能較好地實行有效食品安全監(jiān)管時，消費者可能會通過大眾媒體或網(wǎng)絡(luò)，向政府施加壓力。壓力的大小取決于食品安全事件的社會負面影響程度。其次，食品生產(chǎn)者的產(chǎn)權(quán)維護行為會推動食品安全監(jiān)管制度的變遷。其原因在于，有效的食品安全監(jiān)管將產(chǎn)生懲罰提供違規(guī)的食品生產(chǎn)者，同時獎勵提供安全食品的生產(chǎn)者的激勵機制，這樣才能有效克服前文所提到的負外部性問題。如果食品安全監(jiān)管不能有效維持這個激勵機制，那么食品生產(chǎn)者就會進行產(chǎn)權(quán)維護行為，而出現(xiàn)食品市場上的“劣幣驅(qū)除良幣效應(yīng)”。

3.制度變遷的方向：有序的社會成本分攤機制

政府無法負擔(dān)完全的食品安全監(jiān)管的費用，需要其他利益相關(guān)者參與進來，形成一個有序的社會成本分攤機制。首先，通過鼓勵消費者的產(chǎn)權(quán)維護行為，培養(yǎng)消費者的食品安全舉報意識，有效遏制不安全食品的生產(chǎn)與銷售；其次，通過鼓勵食品生產(chǎn)者間信譽機制的形成，產(chǎn)生企業(yè)間的自組織式的自我規(guī)制發(fā)展路徑；最后，支持社會中介組織的發(fā)展。從比較優(yōu)勢的角度看，社會中介組織在行業(yè)監(jiān)管的某些方面具有政府監(jiān)管部門不具有的優(yōu)勢，例如信息的獲取、標(biāo)準(zhǔn)的制定、協(xié)調(diào)溝通、促進行業(yè)自律、宣傳教育等?？梢钥吹?，社會中介組織本質(zhì)上作為一種非正式制度的存在，對于我國的食品安全監(jiān)管是能起到較大作用的。

結(jié)論與進一步研究

本文使用產(chǎn)權(quán)理論對政府參與食品安全監(jiān)管的必然性、目標(biāo)及模式變遷等一些列關(guān)鍵性的研究方向做出解釋，試圖以此來建構(gòu)一個關(guān)于食品安全監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)理論解釋基礎(chǔ)。該做法的意義在于，食品安全監(jiān)管實質(zhì)上就是一系列的組織及制度安排的組合，如何更加優(yōu)化已有的組織與制度安排，使其更加有秩序并衍生出新的組織與制度，需要有明確的理論進行指導(dǎo)，這正是本文的研究旨趣。當(dāng)然，本文當(dāng)前只是大體勾勒出了產(chǎn)權(quán)理論在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的運用框架，沒有涉及該研究領(lǐng)域中一些具體的問題，如利益相關(guān)者產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的影響因素、食品產(chǎn)業(yè)鏈與安全質(zhì)量相關(guān)性等，因此，這些都是進一步需要研究的內(nèi)容。

參考文獻：

[1] 巴澤爾，2006：《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析》，上海三聯(lián)書店。

[2] 程啟智，2002：《內(nèi)部性與外部性及其政府管制的產(chǎn)權(quán)分析》，《管理世界》第12期。

[3] 丹尼爾·史普博，1999：《管制與市場》，上海人民出版社。

[4] 韓忠偉、劉玉基，2010《從分段監(jiān)管轉(zhuǎn)向行政權(quán)力衡平監(jiān)管——我國食品安全監(jiān)管模式的構(gòu)建》，《求索》第6期。

[5] 李懷，2008：《中國食品安全規(guī)制機制的構(gòu)建與探索》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》第6期。

[6] 李光德，2008：《西方產(chǎn)權(quán)理論視角下的內(nèi)部性及其政府管制分析》，《貴州社會科學(xué)》第2期。

[7] 林閩鋼、許金梁，2008：《中國轉(zhuǎn)型期食品安全問題的政府規(guī)制研究》，《中國行政管理》第10期。

[8] 劉海燕、李秀菊，2009：《食品安全政策的邏輯——基于制度變遷的視角》，《生態(tài)經(jīng)濟》第9期。

[9] 李靜，2011：《中國食品安全監(jiān)管制度有效性分析——基于對中國奶業(yè)監(jiān)管的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》第2期。

[10]劉鵬，2010：《中國食品安全監(jiān)管——基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學(xué)報》第2期。

[11]秦利、王青松、佟光霽，2009：《基于多中心合作治理的食品安全問題研究》，《農(nóng)機化研究》第3期。

[12]汪普慶、周德翼，2008：《我國食品安全監(jiān)管體制改革：一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)視角的分析》，《生態(tài)經(jīng)濟》第4期。

[13]王耀忠，2005：《食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置——食品安全監(jiān)管的國際比較與啟示》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第12期。

[14]顏海娜、聶勇浩，2009：《制度選擇的邏輯——我國食品安全監(jiān)管體制的演變》，《公共管理學(xué)報》第3期。

[15]余暉，2003：《監(jiān)管權(quán)的縱向配置——來自電力、金融、工商和藥品監(jiān)管的案例研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第8期。

[16]Adrie，J.，2005，“Food safety and Transparency in Food Chains and Networks：Relationships and Challenges”.Food Control，16，pp.481486.

[17]Aruoma，O I.，2006，The Impact of Food Regulation on the Food Supply Chain.Toxicology，221，Vol.11，pp.119127.

[18]Rolf，M.，2007，Comparison of Scenarios Futures of European Food Ehain.Trends in Food Science & Technology，Vol.18，pp.540545.

Food Safety Supervision and its Mode Transition in China：

An Analysis Framework of Property Rights Theory

Zhang Junhao

（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University）

Abstract：In the recent years， the supervision of food safety has become an abstractive and fruitful research area. The basic theory research on this topic is relatively limited. Although many scholars have make some study on the performance of food safety supervision system， few of them conducted comprehensive analysis by using the theory of property rights. In this paper， we constructed a theoretical analysis framework of property rights on food safety supervision through conducted the property rights analysis of necessity and propose of government involvement in food safety supervision， including the analysis of change and development tendency of government ruled food safety supervision mode.

Key Words：Food Safety Supervision； Supervision Mode Transition； Property Analysis； Public Field

責(zé)任編輯 鄧悅

2.制度變遷的動力：消費者與食品生產(chǎn)者的產(chǎn)權(quán)維護行為

首先，消費者的維權(quán)行為是食品安全監(jiān)管制度變遷的動力。消費者在食品消費中，如果所消費的食品因質(zhì)量問題傷害了自身的健康，其就會產(chǎn)生投訴或起訴的意愿，這就是產(chǎn)權(quán)維護的行為。當(dāng)政府不能較好地實行有效食品安全監(jiān)管時，消費者可能會通過大眾媒體或網(wǎng)絡(luò)，向政府施加壓力。壓力的大小取決于食品安全事件的社會負面影響程度。其次，食品生產(chǎn)者的產(chǎn)權(quán)維護行為會推動食品安全監(jiān)管制度的變遷。其原因在于，有效的食品安全監(jiān)管將產(chǎn)生懲罰提供違規(guī)的食品生產(chǎn)者，同時獎勵提供安全食品的生產(chǎn)者的激勵機制，這樣才能有效克服前文所提到的負外部性問題。如果食品安全監(jiān)管不能有效維持這個激勵機制，那么食品生產(chǎn)者就會進行產(chǎn)權(quán)維護行為，而出現(xiàn)食品市場上的“劣幣驅(qū)除良幣效應(yīng)”。

3.制度變遷的方向：有序的社會成本分攤機制

政府無法負擔(dān)完全的食品安全監(jiān)管的費用，需要其他利益相關(guān)者參與進來，形成一個有序的社會成本分攤機制。首先，通過鼓勵消費者的產(chǎn)權(quán)維護行為，培養(yǎng)消費者的食品安全舉報意識，有效遏制不安全食品的生產(chǎn)與銷售；其次，通過鼓勵食品生產(chǎn)者間信譽機制的形成，產(chǎn)生企業(yè)間的自組織式的自我規(guī)制發(fā)展路徑；最后，支持社會中介組織的發(fā)展。從比較優(yōu)勢的角度看，社會中介組織在行業(yè)監(jiān)管的某些方面具有政府監(jiān)管部門不具有的優(yōu)勢，例如信息的獲取、標(biāo)準(zhǔn)的制定、協(xié)調(diào)溝通、促進行業(yè)自律、宣傳教育等?？梢钥吹?，社會中介組織本質(zhì)上作為一種非正式制度的存在，對于我國的食品安全監(jiān)管是能起到較大作用的。

結(jié)論與進一步研究

本文使用產(chǎn)權(quán)理論對政府參與食品安全監(jiān)管的必然性、目標(biāo)及模式變遷等一些列關(guān)鍵性的研究方向做出解釋，試圖以此來建構(gòu)一個關(guān)于食品安全監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)理論解釋基礎(chǔ)。該做法的意義在于，食品安全監(jiān)管實質(zhì)上就是一系列的組織及制度安排的組合，如何更加優(yōu)化已有的組織與制度安排，使其更加有秩序并衍生出新的組織與制度，需要有明確的理論進行指導(dǎo)，這正是本文的研究旨趣。當(dāng)然，本文當(dāng)前只是大體勾勒出了產(chǎn)權(quán)理論在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的運用框架，沒有涉及該研究領(lǐng)域中一些具體的問題，如利益相關(guān)者產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的影響因素、食品產(chǎn)業(yè)鏈與安全質(zhì)量相關(guān)性等，因此，這些都是進一步需要研究的內(nèi)容。

參考文獻：

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[3] 丹尼爾·史普博，1999：《管制與市場》，上海人民出版社。

[4] 韓忠偉、劉玉基，2010《從分段監(jiān)管轉(zhuǎn)向行政權(quán)力衡平監(jiān)管——我國食品安全監(jiān)管模式的構(gòu)建》，《求索》第6期。

[5] 李懷，2008：《中國食品安全規(guī)制機制的構(gòu)建與探索》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》第6期。

[6] 李光德，2008：《西方產(chǎn)權(quán)理論視角下的內(nèi)部性及其政府管制分析》，《貴州社會科學(xué)》第2期。

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[8] 劉海燕、李秀菊，2009：《食品安全政策的邏輯——基于制度變遷的視角》，《生態(tài)經(jīng)濟》第9期。

[9] 李靜，2011：《中國食品安全監(jiān)管制度有效性分析——基于對中國奶業(yè)監(jiān)管的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》第2期。

[10]劉鵬，2010：《中國食品安全監(jiān)管——基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學(xué)報》第2期。

[11]秦利、王青松、佟光霽，2009：《基于多中心合作治理的食品安全問題研究》，《農(nóng)機化研究》第3期。

[12]汪普慶、周德翼，2008：《我國食品安全監(jiān)管體制改革：一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)視角的分析》，《生態(tài)經(jīng)濟》第4期。

[13]王耀忠，2005：《食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置——食品安全監(jiān)管的國際比較與啟示》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第12期。

[14]顏海娜、聶勇浩，2009：《制度選擇的邏輯——我國食品安全監(jiān)管體制的演變》，《公共管理學(xué)報》第3期。

[15]余暉，2003：《監(jiān)管權(quán)的縱向配置——來自電力、金融、工商和藥品監(jiān)管的案例研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第8期。

[16]Adrie，J.，2005，“Food safety and Transparency in Food Chains and Networks：Relationships and Challenges”.Food Control，16，pp.481486.

[17]Aruoma，O I.，2006，The Impact of Food Regulation on the Food Supply Chain.Toxicology，221，Vol.11，pp.119127.

[18]Rolf，M.，2007，Comparison of Scenarios Futures of European Food Ehain.Trends in Food Science & Technology，Vol.18，pp.540545.

Food Safety Supervision and its Mode Transition in China：

An Analysis Framework of Property Rights Theory

Zhang Junhao

（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University）

Abstract：In the recent years， the supervision of food safety has become an abstractive and fruitful research area. The basic theory research on this topic is relatively limited. Although many scholars have make some study on the performance of food safety supervision system， few of them conducted comprehensive analysis by using the theory of property rights. In this paper， we constructed a theoretical analysis framework of property rights on food safety supervision through conducted the property rights analysis of necessity and propose of government involvement in food safety supervision， including the analysis of change and development tendency of government ruled food safety supervision mode.

Key Words：Food Safety Supervision； Supervision Mode Transition； Property Analysis； Public Field

責(zé)任編輯 鄧悅

2.制度變遷的動力：消費者與食品生產(chǎn)者的產(chǎn)權(quán)維護行為

首先，消費者的維權(quán)行為是食品安全監(jiān)管制度變遷的動力。消費者在食品消費中，如果所消費的食品因質(zhì)量問題傷害了自身的健康，其就會產(chǎn)生投訴或起訴的意愿，這就是產(chǎn)權(quán)維護的行為。當(dāng)政府不能較好地實行有效食品安全監(jiān)管時，消費者可能會通過大眾媒體或網(wǎng)絡(luò)，向政府施加壓力。壓力的大小取決于食品安全事件的社會負面影響程度。其次，食品生產(chǎn)者的產(chǎn)權(quán)維護行為會推動食品安全監(jiān)管制度的變遷。其原因在于，有效的食品安全監(jiān)管將產(chǎn)生懲罰提供違規(guī)的食品生產(chǎn)者，同時獎勵提供安全食品的生產(chǎn)者的激勵機制，這樣才能有效克服前文所提到的負外部性問題。如果食品安全監(jiān)管不能有效維持這個激勵機制，那么食品生產(chǎn)者就會進行產(chǎn)權(quán)維護行為，而出現(xiàn)食品市場上的“劣幣驅(qū)除良幣效應(yīng)”。

3.制度變遷的方向：有序的社會成本分攤機制

政府無法負擔(dān)完全的食品安全監(jiān)管的費用，需要其他利益相關(guān)者參與進來，形成一個有序的社會成本分攤機制。首先，通過鼓勵消費者的產(chǎn)權(quán)維護行為，培養(yǎng)消費者的食品安全舉報意識，有效遏制不安全食品的生產(chǎn)與銷售；其次，通過鼓勵食品生產(chǎn)者間信譽機制的形成，產(chǎn)生企業(yè)間的自組織式的自我規(guī)制發(fā)展路徑；最后，支持社會中介組織的發(fā)展。從比較優(yōu)勢的角度看，社會中介組織在行業(yè)監(jiān)管的某些方面具有政府監(jiān)管部門不具有的優(yōu)勢，例如信息的獲取、標(biāo)準(zhǔn)的制定、協(xié)調(diào)溝通、促進行業(yè)自律、宣傳教育等?？梢钥吹?，社會中介組織本質(zhì)上作為一種非正式制度的存在，對于我國的食品安全監(jiān)管是能起到較大作用的。

結(jié)論與進一步研究

本文使用產(chǎn)權(quán)理論對政府參與食品安全監(jiān)管的必然性、目標(biāo)及模式變遷等一些列關(guān)鍵性的研究方向做出解釋，試圖以此來建構(gòu)一個關(guān)于食品安全監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)理論解釋基礎(chǔ)。該做法的意義在于，食品安全監(jiān)管實質(zhì)上就是一系列的組織及制度安排的組合，如何更加優(yōu)化已有的組織與制度安排，使其更加有秩序并衍生出新的組織與制度，需要有明確的理論進行指導(dǎo)，這正是本文的研究旨趣。當(dāng)然，本文當(dāng)前只是大體勾勒出了產(chǎn)權(quán)理論在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的運用框架，沒有涉及該研究領(lǐng)域中一些具體的問題，如利益相關(guān)者產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的影響因素、食品產(chǎn)業(yè)鏈與安全質(zhì)量相關(guān)性等，因此，這些都是進一步需要研究的內(nèi)容。

參考文獻：

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[2] 程啟智，2002：《內(nèi)部性與外部性及其政府管制的產(chǎn)權(quán)分析》，《管理世界》第12期。

[3] 丹尼爾·史普博，1999：《管制與市場》，上海人民出版社。

[4] 韓忠偉、劉玉基，2010《從分段監(jiān)管轉(zhuǎn)向行政權(quán)力衡平監(jiān)管——我國食品安全監(jiān)管模式的構(gòu)建》，《求索》第6期。

[5] 李懷，2008：《中國食品安全規(guī)制機制的構(gòu)建與探索》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》第6期。

[6] 李光德，2008：《西方產(chǎn)權(quán)理論視角下的內(nèi)部性及其政府管制分析》，《貴州社會科學(xué)》第2期。

[7] 林閩鋼、許金梁，2008：《中國轉(zhuǎn)型期食品安全問題的政府規(guī)制研究》，《中國行政管理》第10期。

[8] 劉海燕、李秀菊，2009：《食品安全政策的邏輯——基于制度變遷的視角》，《生態(tài)經(jīng)濟》第9期。

[9] 李靜，2011：《中國食品安全監(jiān)管制度有效性分析——基于對中國奶業(yè)監(jiān)管的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》第2期。

[10]劉鵬，2010：《中國食品安全監(jiān)管——基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學(xué)報》第2期。

[11]秦利、王青松、佟光霽，2009：《基于多中心合作治理的食品安全問題研究》，《農(nóng)機化研究》第3期。

[12]汪普慶、周德翼，2008：《我國食品安全監(jiān)管體制改革：一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)視角的分析》，《生態(tài)經(jīng)濟》第4期。

[13]王耀忠，2005：《食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置——食品安全監(jiān)管的國際比較與啟示》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第12期。

[14]顏海娜、聶勇浩，2009：《制度選擇的邏輯——我國食品安全監(jiān)管體制的演變》，《公共管理學(xué)報》第3期。

[15]余暉，2003：《監(jiān)管權(quán)的縱向配置——來自電力、金融、工商和藥品監(jiān)管的案例研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第8期。

[16]Adrie，J.，2005，“Food safety and Transparency in Food Chains and Networks：Relationships and Challenges”.Food Control，16，pp.481486.

[17]Aruoma，O I.，2006，The Impact of Food Regulation on the Food Supply Chain.Toxicology，221，Vol.11，pp.119127.

[18]Rolf，M.，2007，Comparison of Scenarios Futures of European Food Ehain.Trends in Food Science & Technology，Vol.18，pp.540545.

Food Safety Supervision and its Mode Transition in China：

An Analysis Framework of Property Rights Theory

Zhang Junhao

（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University）

Abstract：In the recent years， the supervision of food safety has become an abstractive and fruitful research area. The basic theory research on this topic is relatively limited. Although many scholars have make some study on the performance of food safety supervision system， few of them conducted comprehensive analysis by using the theory of property rights. In this paper， we constructed a theoretical analysis framework of property rights on food safety supervision through conducted the property rights analysis of necessity and propose of government involvement in food safety supervision， including the analysis of change and development tendency of government ruled food safety supervision mode.

Key Words：Food Safety Supervision； Supervision Mode Transition； Property Analysis； Public Field

責(zé)任編輯 鄧悅