中國城市管理水平評價的初步研究

趙繼敏+楊波

趙繼敏、楊波，北京市社會科學(xué)院城市問題研究所，郵政編碼：100101。本文受北京哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（13CSC009）資助。感謝匿名審稿人對本文的完善和修改提出的諸多非常有價值的建議，文責自負。

摘 要： 通過對城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的內(nèi)涵，建立了涵蓋城市行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理、環(huán)境管理、空間管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理、文化管理7個子系統(tǒng)組成的中國城市管理水平的評價指標體系?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，本文只對中國包括35個省會城市和計劃單列市以及9個沿海開放城市和港口城市在內(nèi)的44個城市的管理水平進行了評價。評價結(jié)果顯示，中國城市管理水平與經(jīng)濟發(fā)展水平和城市行政管理水平有顯著相關(guān)關(guān)系。中國城市社會管理與包括總體管理水平、經(jīng)濟管理水平以及其他方面的管理水平都存在較大的差別。從區(qū)域差異來看，東部地區(qū)的一線城市管理水平最高；中部地區(qū)的一些城市管理水平超過東部部分城市；西部地區(qū)城市管理水平整體較低，東北地區(qū)城市管理水平位居中游。

關(guān)鍵詞： 重點城市；管理水平；評價；行政管理

一、城市管理水平的內(nèi)涵

城市管理的定義很多，至少可以在三個層面上有不同的理解：一是對城市的政治體制、規(guī)劃建設(shè)、運行等全方位的管理；二是對應(yīng)城市政府的行政職能，涵蓋除政治體制之外的，包括經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等各方面事務(wù)的管理；三是指市政管理，屬于城市環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理的范疇，包括政府部門對城市公用事業(yè)、公共設(shè)施等方面的規(guī)劃和建設(shè)的控制、指導(dǎo)。

本文所說的城市管理大體上是在第二個層面，是指政府與公民、第三方機構(gòu)、企業(yè)組織等構(gòu)成的多元主體一起，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、教育等手段對城市發(fā)展的全過程（規(guī)劃、建設(shè)、運行）進行的綜合管理，既包括對經(jīng)濟、社會、環(huán)境、空間、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等城市職能的管理，也包括對政府、公民、社會組織、企業(yè)等管理主體自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府與公民、第三方機構(gòu)、企業(yè)組織等構(gòu)成的多元主體協(xié)同合作的能力，及在促進城市發(fā)展，改善居民生活質(zhì)量、提高公共福利等城市管理內(nèi)容方面所達到的高度。

城市管理與城市發(fā)展是既有區(qū)別又有聯(lián)系的一對概念。首先，二者涵蓋的范疇和出發(fā)點不同，無法相互替代。城市管理強調(diào)的是一個調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的連續(xù)過程（張波、劉江濤，2007），是從城市的規(guī)章制度、運行機制、文化觀念出發(fā)，通過維護城市秩序，協(xié)調(diào)各種要素，對城市經(jīng)濟進行的引導(dǎo)，對社會公平、文化發(fā)展、環(huán)境建設(shè)等提供的支持。城市發(fā)展則強調(diào)的是一種狀態(tài)，常常與城市增長表達類似的含義，是一定時期內(nèi)城市經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域所達到的結(jié)果。其次，二者相互推動，互為基礎(chǔ)。一方面，城市管理是實現(xiàn)城市發(fā)展的必要手段。只有建立了好的城市管理機制并高效地運行，才能實現(xiàn)城市的最終發(fā)展。另一方面，城市發(fā)展是城市管理得到提高的根本保證。只有城市發(fā)展達到一定程度，才能有足夠的積累，從而投入更多的資源，提高城市管理的效率。

城市管理是一個過程，強調(diào)城市各領(lǐng)域的動態(tài)變化，這決定了城市管理水平精確測度是十分困難的。在評價的實際操作中，我們需要通過對相應(yīng)方面所投入的要素和產(chǎn)出的結(jié)果來進行估計。已有的研究中，牛文元等（2004）認為城市管理能力可以從城市的效率水平、城市的經(jīng)營水平和城市的帶動水平三個方面綜合反映。鄒凱等（2011）側(cè)重于通過測算公眾的滿意度這樣的主觀指標來分析城市管理狀況。翟國濤、劉苗苗（2013）綜合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。楊東奇、李一軍（2006）在應(yīng)用層次分析法對城市管理績效進行初步評價的基礎(chǔ)上，進一步采用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法進行二次相對評價。這些評價方法基于不同的理論視角和著眼點，都具有一定的價值。本文的主要目的在于綜合評價城市管理在行政、經(jīng)濟、社會、文化等諸領(lǐng)域的發(fā)展水平，因而希望建立一個具有高度綜合性的評價指標體系，并通過這一評價探討我國城市管理中存在哪些問題，在經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等哪些領(lǐng)域的哪些方面需要完善；在東中西部等各區(qū)域城市管理水平呈現(xiàn)怎樣的狀況，驅(qū)動城市管理水平提高的深層次原因是什么，從而為我國城市管理水平的提高提供一些思路。為此，我們的指標體系需要綜合考慮、嚴格篩選那些最具解釋力的指標，為最終分析城市管理現(xiàn)狀的成因和發(fā)展趨勢提供便利。

二、指標體系的構(gòu)成及其依據(jù)

城市管理是一項系統(tǒng)工程，某個單項指標發(fā)展的好壞并不意味著城市整體管理水平高低；因而，只能采用多指標綜合評價。城市管理水平主要表現(xiàn)在針對城市管理所投入的要素、產(chǎn)出的結(jié)果等方面，可以用一系列的結(jié)構(gòu)和比率指標進行估計和表征。具體表現(xiàn)為以下幾方面內(nèi)容（參見表1）：

城市行政管理，本文中主要指對管理城市的主體（包括政府、社會組織和企業(yè)等）的管理，管理的目標是確保這些主體彼此協(xié)同合作，高效率地推動城市發(fā)展。20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。新公共管理認為政府要從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕?，把非純公共物品生產(chǎn)的具體職能讓渡給企業(yè)和半行政的機構(gòu)去做，極力敦促政府充分培養(yǎng)和利用中介組織，讓中介組織承擔一部分社會協(xié)調(diào)和微觀管理的職能，把公共管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業(yè)和非營利組織或非政府組織上。因而，作為城市管理水平指數(shù)的二級指標，城市行政管理水平的高低往往與企業(yè)、公眾、社會組織的參與程度有重要關(guān)系。由于我國政府和社會組織之間往往有較多的聯(lián)系，同時考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，我們將城市行政管理水平分為兩個三級指標，即政府和社會組織的運營與企業(yè)社會責任兩個指數(shù)。其中，政府和社會組織的運營狀況以一般公共服務(wù)支出費用一般公共服務(wù)支出主要用于保障機關(guān)事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)，支持各機關(guān)單位履行職能，保障各機關(guān)部門的項目支出。占財政支出的比重（逆指標）來體現(xiàn)。這一指標越高，一般意味著有更少比例的經(jīng)費投入到科研、教育、社會保障等城市管理事務(wù)方面，因而將其作為逆指標。企業(yè)參與城市管理，特別是一些公益事業(yè)，是未來的重要趨勢。然而，已有關(guān)于企業(yè)社會責任的研究很少與城市聯(lián)系起來。這里我們假定城市中的企業(yè)社會責任排名高的企業(yè)數(shù)量越多，則這個城市中的企業(yè)社會責任指數(shù)越高，對于城市管理有更多積極的參與。我們根據(jù)鐘宏武等著《中國企業(yè)社會責任白皮書》2010年的企業(yè)社會責任排名進行了相應(yīng)計算，得到了各城市的企業(yè)社會責任指數(shù)，再將政府和社會組織運營指數(shù)與企業(yè)社會責任指數(shù)合成城市行政管理指數(shù)。

城市經(jīng)濟管理，包括制定和實施戰(zhàn)略規(guī)劃，改革和完善經(jīng)濟管理體制，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)模，以及為企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動做好相關(guān)服務(wù)等內(nèi)容。一般而言，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高級化，改善居民生活，以及汲取財政資源，這三方面構(gòu)成了城市經(jīng)濟管理下的第三級指標。在第四級指標中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向是從低端向高端，從以制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主轉(zhuǎn)型，這主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)高級化程度以及吸引外資狀況我國經(jīng)濟發(fā)展的重要策略是積極吸引外資，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因而這里將其作為測度城市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)能力的指標。兩個方面。我們選取了第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重表征產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)的高級化程度，人均外商直接投資來表征城市吸收外資狀況。改善居民生活水平，是城市經(jīng)濟管理的重要內(nèi)容。這主要表現(xiàn)在促進居民就業(yè)和提高居民收入（以及生活質(zhì)量）兩方面。我們分別選取了城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（逆指標）和恩格爾系數(shù)（逆指標）來加以表征。財政管理是城市經(jīng)濟活動的重要內(nèi)容，這里用人均財政收入表征城市財政汲取能力。

城市社會管理是指為解決城市中居民生活的后顧之憂，避免產(chǎn)生社會問題而采取的各種解決措施，包括為困難群眾提供住房、醫(yī)療、收入等基本生活保障等。這里從城市社會管理中最重要的三個方面出發(fā)，用住房保障、醫(yī)療條件和社會保障三個三級指標來刻畫城市社會管理。其中，城鎮(zhèn)化率用非農(nóng)人口比重表征；住房保障表現(xiàn)在全社會人均住房的數(shù)量和政府對于困難群眾的住房配置兩方面，我們分別選取了人均全社會住宅投資額和經(jīng)濟適用房的覆蓋率采用經(jīng)濟適用房年銷售面積與住宅商品房銷售面積之比。表征這兩個方面。醫(yī)療保障一般是指參加醫(yī)療保險人口比率等指標，一定程度上，它是更能體現(xiàn)城市社會管理水平的指標。限于數(shù)據(jù)來源，我們改用醫(yī)療條件指數(shù)，即采用每萬人醫(yī)生數(shù)和每萬人床位數(shù)合成來表征城市醫(yī)療管理水平。與醫(yī)療保障相比較，它更側(cè)重于表現(xiàn)城市的醫(yī)療的床位、醫(yī)生等“硬件”資源。社會保障一般用參加社會保險人口覆蓋率表征，這里一方面考慮到數(shù)據(jù)來源，另一方面，考慮到本文的研究主題，從城市管理的角度出發(fā)，用社會保障與就業(yè)支出占地方財政支出比例表征城市對社會保障的支持力度。

城市環(huán)境管理的對象包括影響城市人類活動的各種自然和人工環(huán)境，它們不僅為城市提供了一定的空間區(qū)域和附著于其上的空氣、水、植被等自然要素，還通過對城市環(huán)境衛(wèi)生以及各種廢棄物的治理，為城市中人類的生存和發(fā)展提供了可能。城市自然環(huán)境，包括空氣、水、植被等多方面的內(nèi)容，但是我國統(tǒng)計資料里對于前兩者的統(tǒng)計不夠全面，因而在三級指標中，我們主要分析城市綠化狀況來表征城市自然環(huán)境的管理，在第四級指標中，從人均狀況和地均狀況兩方面分別選用人均綠地面積和建成區(qū)綠化覆蓋率合成表征城市綠化指數(shù)。城市人工環(huán)境的管理，包括對城市中各種廢棄物和市容衛(wèi)生的治理，從數(shù)據(jù)出發(fā)，我們選用工業(yè)固體廢物綜合利用率、城鎮(zhèn)生活污水處理率和生活垃圾無害化處理率三個指標合成“三廢”處理率指標來加以表征。另外，無論是自然環(huán)境還是人工環(huán)境的治理，都依賴于政府對環(huán)境的投資，因而我們還選用第三個三級指標：環(huán)境治理投資強度，它主要由人均環(huán)境污染治理投資額和人均市容環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資兩方面的四級指標合成。

城市空間管理，其目的是通過城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口布局，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，推動城市合理控制發(fā)展規(guī)模，提高土地利用效率。我國人口多，土地資源稀缺，緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)更為適宜。2010年全國重點城市平均人口密度僅為1663人/平方公里。根據(jù)維基百科的資料，2011年紐約的人口密度為10437人/平方公里，東京為6000人/平方公里。2010年，中國人口密度最高的城市是石家莊市，為5348人/平方公里。中國的大城市人口密度嚴重偏低，土地浪費現(xiàn)象嚴重。我國當前“土地財政”的局面下，各地城市普遍面臨著土地過度開發(fā)，利用效率不高的問題。因而土地利用效率是刻畫城市空間管理的一個重要方面，可以作為三級指標。我們從人口密度、城市建設(shè)用地占市區(qū)面積比重和地均GDP三個四級指標合成城市土地利用效率指數(shù)。此外，城市空間管理水平的另一表現(xiàn)是對城市增長的控制。土地利用效率往往是城市長期積累所達到的效果，與之比較，城市增長效率指數(shù)則重在刻畫城市空間管理的近期狀況，我們設(shè)計了建成區(qū)土地面積增長百分比減去人口增長百分比的差額（逆指標）、建成區(qū)土地面積增長百分比減去GDP增長百分比的差額（逆指標）來表征城市增長的控制狀況，主張土地面積的增長需要與人口和經(jīng)濟規(guī)模的增長相適應(yīng)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施管理，是指對以保障城市安全高效運行為目的而規(guī)劃建設(shè)的各種工程及相關(guān)配套設(shè)施的管理，具體包括對道路交通設(shè)施、水電氣供應(yīng)設(shè)施、郵電通信設(shè)施、排水設(shè)施等的管理。這里采用各類基礎(chǔ)設(shè)施的人均擁有量反映各城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性和指標測度的全面性要求，我們選取了包括人均居民生活用電量、人均家庭燃氣用量合成生活供應(yīng)設(shè)施指數(shù)（由于人均用水和人均用電存在強相關(guān)關(guān)系，這里僅選取了其中一項）；人均道路面積、萬人公共汽車擁有量合成道路交通設(shè)施指數(shù)；萬人互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)、萬人移動電話數(shù)合成郵電通信設(shè)施指數(shù)來綜合體現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理水平。

城市文化管理，指城市政府及文化領(lǐng)域的其他主體依據(jù)國家和所屬城市的方針、法律、法規(guī)，對城市公共文化、文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進行的規(guī)劃、組織、調(diào)控和監(jiān)督。城市文化管理是城市硬實力與軟實力的結(jié)合，既與城市的文化設(shè)施、教育資源有關(guān)，也與城市中從事文化工作的人員素質(zhì)和數(shù)量有關(guān)。從可以度量的指標出發(fā)，城市文化管理可以從三個方面加以度量，包括文化設(shè)施、文化就業(yè)和教育狀況。其中，文化設(shè)施由每百人劇場、影院數(shù)表征；文化就業(yè)由文化、體育和娛樂業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口比例表征；教育狀況由每萬人在校大學(xué)生數(shù)表征。

表1 城市管理水平評價指標體系三、評價方法

本研究采用的評價方法為綜合評分法和因子分析法相結(jié)合。首先通過專家打分，集成專家的意見，對各項指標進行設(shè)定和賦權(quán)。同時，通過多元統(tǒng)計分析中的降維技術(shù)，將解釋事務(wù)的多變量指標轉(zhuǎn)化為幾個公因子，以各因子的方差貢獻率確定指標的權(quán)重，實現(xiàn)客觀賦權(quán)。前者更容易解釋各樣本城市管理水平高低的成因。后者則更為客觀，避免人為主觀傾向的影響。在實際評價中，我們結(jié)合了兩種方法，通過對評價結(jié)果的比較和相互驗證，對原始的指標體系進行了多次改進（比如因子分析時，原始指標體系不能通過KMO檢驗，我們刪除了一些存在顯著相關(guān)的指標，避免了多重共線性問題），得到最終的結(jié)果。

我們發(fā)現(xiàn)，運用綜合評分法測算的城市管理水平的排序與多元統(tǒng)計分析中的主成分分析法測算的結(jié)果總體上較為接近，細節(jié)上存在一些差別。將兩種計算結(jié)果進行比較，我們認為還是綜合評分方法更能反映實際情況；而且，采用綜合評分分析法既可以計算出總水平，也可計算出分層或分類的水平，并能直接顯示出各個方面相互制約與相互影響的關(guān)系。該方法在具備了一定的理論與實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，具有科學(xué)性的同時又簡便易行。

（一）評價樣本的選擇

牛文元教授主編的《中國城市發(fā)展報告（2002—2003）》曾經(jīng)對全國50個重要城市進行評價。本文借鑒了這一方法，選擇其中的35個省會城市和計劃單列市、9個沿海開放城市和港口城市進行評價《中國城市發(fā)展報告》中還有2個資源型城市和5個特別選擇的城市。本文認為這些城市的樣本太少，很難反映某種城市類型的狀況，根據(jù)有限的資料，選擇只評價35個省會城市和計劃單列市和9個沿海開放城市和港口城市的管理水平。另外，拉薩市因缺少相關(guān)數(shù)據(jù)，沒有納入評價范圍。，包括：北京、天津、石家莊、太原、呼和浩特、沈陽、大連、長春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、濟南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、南寧、?？凇⒅貞c、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊、秦皇島、連云港、煙臺、威海、汕頭、湛江、珠海、北海、南通。

（二）權(quán)重的確定

假定一級指標權(quán)重為100%，二級指標是城市管理的不同方面，對城市管理均具有不可替代的作用，地位同等重要，因而選擇平均賦權(quán)。城市行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理、環(huán)境管理、空間管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理和文化管理每項權(quán)重約為144%，三級指標和四級指標的權(quán)重采用基于專家打分的層次分析法進行確定，并經(jīng)過一致性檢驗。最后，各級指標的權(quán)重相乘，則得到四級指標相對于一級指標的權(quán)重（見表1）。

（三）測算方法

首先對四級指標的各項得分進行極差標準化，之后，按照四級指標逐層加權(quán)合成即可得到城市管理水平指數(shù)。其中，相關(guān)指標可以分為正指標和逆指標兩類，所謂正指標是指假定直接評價的指標（四級指標）與最終評價目標（一級指標）呈現(xiàn)正向線性關(guān)系。對于這類指標采用正線性相關(guān)變換：

Yi=（Xi-minXi）/（maxXi-minXi）

所謂逆指標是指假定直接評價的指標（四級指標）與最終評價目標（一級指標）呈現(xiàn)負向線性關(guān)系。對于這類指標采用正線性相關(guān)變換：

Yi=（maxXi-Xi）/（maxXi-minXi）

其中Yi為標準化之后的數(shù)據(jù)，Xi為四級指標的原始值，即某城市i指標的評價結(jié)果。maxXi為該城市i指標的最大樣本值，minXi為該城市i指標的最小樣本值。

（四）數(shù)據(jù)來源

根據(jù)國家圖書館所能查找到的資料，原始數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計年鑒2011》，《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒2011》，《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2011》，《中國房地產(chǎn)統(tǒng)計年鑒2011》，《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2010》（數(shù)據(jù)為2010年數(shù)據(jù)）和各城市統(tǒng)計年鑒（2011年出版）的2010年的數(shù)據(jù)。個別城市的某些數(shù)據(jù)缺失，采用類似數(shù)據(jù)或相鄰年份數(shù)據(jù)進行估計。比如，廣州市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率無市轄區(qū)數(shù)據(jù)，用全區(qū)數(shù)據(jù)代替。珠海市無家庭煤氣用量相關(guān)數(shù)據(jù)，用液化石油氣用量和液化氣使用人口數(shù)據(jù)折算替代。長春、昆明、北海缺失2010年一般公共服務(wù)支出和一般預(yù)算支出合計數(shù)據(jù)，采用2007、2008、2009年數(shù)據(jù)回歸估算。經(jīng)濟適用房屋銷售面積，長春、昆明、深圳、煙臺、汕頭、湛江、珠海、北海采用多年數(shù)據(jù)回歸估算。

四、中國重點城市管理水平評價結(jié)果分析

（一）中國重點城市管理水平整體趨勢

為了分析中國城市管理水平的趨勢，我們嘗試做了一些相關(guān)的回歸分析。當我們將城市管理水平設(shè)置為被解釋變量Y，將經(jīng)濟總量（GDP）、人均GDP、人口規(guī)模、一般公共服務(wù)支出占財政支出的比重、企業(yè)社會責任指數(shù)等作為解釋變量，進行逐步回歸分析時，其結(jié)果顯示經(jīng)濟總量（GDP）和人口規(guī)模被剔除，其余變量可以擬合為以下模型（通過了t檢驗、共線性診斷等）：

Y=19.866+17.492D+16.692E+0.39F

其中，D為企業(yè)社會責任指數(shù)，E為一般公共服務(wù)支出占財政支出的比重，F(xiàn)為人均GDP。這意味著中國城市管理水平與城市規(guī)模沒有相關(guān)關(guān)系，與城市的行政管理水平和經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系密切。我們?nèi)菀子幸韵陆Y(jié)論：

1.城市管理水平與行政管理水平正相關(guān)

城市管理水平與城市行政管理水平在001的顯著性水平上（雙邊檢驗）線性相關(guān)。這表明城市管理主體自身的組織建設(shè)、協(xié)同能力是城市管理水平高低的重要成因。特別是城市中的企業(yè)社會責任指數(shù)與城市管理水平高度相關(guān)采用行政管理的三個指標可以對城市管理水平進行多元回歸，結(jié)果顯示符合線性關(guān)系假設(shè)，通過了顯著性檢驗。其中，企業(yè)社會責任的回歸系數(shù)遠高于其他兩個指標。回歸方程為：Y=19.932+22.752X1+13.797X2+10.54X3其中Y為城市管理水平，X1為企業(yè)社會責任指數(shù)，X2為公共管理和社會組織就業(yè)人口比例，X3為一般公共服務(wù)支出占全部財政支出比重。，表明我國城市管理水平與城市中企業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的社會責任有重要關(guān)系。從這個角度來看，各城市應(yīng)當將推動本地企業(yè)履行社會責任作為改善城市管理水平的重要內(nèi)容來抓。

一般公共服務(wù)支出占財政支出的比重在評價結(jié)果里作為逆指標，結(jié)果顯示標準化之后的該指標與城市管理水平正相關(guān)，也即一般公共服務(wù)支出占財政支出的比重越低，城市管理水平越高。這主要是由于一般公共服務(wù)支出占財政支出的比重越低，往往意味著城市在科學(xué)、教育、社會保障等方面的財政支出比率可能越高。因而，一定意義上說，提高政府運營效率，將資金更多地投入到城市實際事務(wù)的建設(shè)和

圖1 城市管理水平和城市行政管理水平的散點圖及趨勢線管理對于提高城市管理水平有明顯的積極作用。

2.城市管理水平與經(jīng)濟發(fā)展水平正相關(guān)

城市管理水平與各市的人均GDP顯著相關(guān)，意味著城市管理水平與城市的經(jīng)濟發(fā)展水平可能有很大關(guān)系。一般而言，經(jīng)濟收入高，不僅有更多的實力對城市經(jīng)濟活動進行管理，同時，有更多的資金投入到城市的建設(shè)和管理中來，可以推動城市環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等領(lǐng)域的管理；另外，城市內(nèi)部的企業(yè)、社會組織等往往也發(fā)育更為完善，有助于城市行政管理的提高。我們對這些指標的相關(guān)分析，符合以上這種預(yù)期。

3.城市管理水平與城市規(guī)模無顯著相關(guān)關(guān)系

城市管理水平與城市經(jīng)濟總量（GDP）呈顯著相關(guān)關(guān)系城市管理水平指數(shù)與與經(jīng)濟規(guī)模在001顯著性水平上強相關(guān)。，但是與人口規(guī)模無顯著相關(guān)關(guān)系，特別是與人均GDP等一起逐步回歸時，被剔除出去，因而這種相關(guān)關(guān)系很可能是由于經(jīng)濟發(fā)展水平（人均GDP）的差異造成的。由于本文中所選樣本幾乎均為大中城市（特別是省會城市和計劃單列市占據(jù)了絕大部分），這一結(jié)果表明我國大中城市的管理水平與城市規(guī)模沒有明顯的聯(lián)系。這與我們通常概念中所認知的大城市各種要素俱全，往往各方面管理水平更高有一定的差別。

4.城市社會管理水平與經(jīng)濟管理水平、人均GDP等指標差別懸殊

經(jīng)濟管理和社會管理是城市管理中的兩個重要方面，前者強調(diào)效率，后者注重公平。我們的測算發(fā)現(xiàn)，2010年中國城市的社會管理，特別是住房保障水平和社會保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平、城市規(guī)模都沒有明顯的聯(lián)系。上海、北京這樣經(jīng)濟發(fā)展水平（人均GDP）、經(jīng)濟管理水平都很高的城市，社會管理水平卻接近于平均值；相反，昆明、南昌等城市經(jīng)濟發(fā)展水平和管理水平都不高，但是社會管理水平卻排在前列。這一定程度上，說明我國城市社會管理水平主要取決于各城市對這一問題的重視程度和制定的相關(guān)管理政策，而不是經(jīng)濟基礎(chǔ)等參與社會管理的資源狀況。

圖2 城市經(jīng)濟管理水平和城市社會管理水平的散點圖 （二）中國重點城市管理水平分項特征

作為一個綜合評價體系，本文中的城市管理水平包括七個子系統(tǒng)。盡管我們對評價結(jié)果進行了細致的分析比較，然而，這些子系統(tǒng)呈現(xiàn)出的規(guī)律性的內(nèi)容較為有限。這一定程度上說明各城市的各項管理水平與該城市的自身管理狀況關(guān)系密切，而不是簡單由經(jīng)濟發(fā)展水平、城市規(guī)?；蚱渌蛩卦斐傻摹Ｎ覀儼l(fā)現(xiàn)中國重點城市管理水平分項特征有以下幾點：

城市行政管理和經(jīng)濟管理中，北京、上海、廣州和深圳等一線城市分值最高；相反，湛江、汕頭、北海、南通等經(jīng)濟發(fā)展水平相對低的城市相關(guān)分值較低。

城市社會管理中，沈陽、大連兩個東北城市位居前列。這與東北地區(qū)老工業(yè)城市經(jīng)濟衰退后，政府對于社會管理高度重視，對于社會保障、住房保障以及醫(yī)療條件的建設(shè)都給予了較多的重視可能有一定關(guān)系。相反，重慶、成都、銀川等西部城市社會管理水平普遍較低。

城市環(huán)境管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理的對象屬于城市建設(shè)和管理中的“硬件”。深圳、廣州、廈門、福州等東南沿海核心城市在這兩個方面表現(xiàn)均很突出，這些城市注重城市的“硬環(huán)境”如果社會、文化、經(jīng)濟的管理稱為軟環(huán)境的話。建設(shè)，舍得投入，同時又有足夠的資金作為支持。

城市空間管理也與其他指標存在較大的差別，鄭州、石家莊等其他領(lǐng)域一般的城市，較好地控制了人口密度和城市建設(shè)密度，在空間管理方面位居前列。

城市文化管理與其他指標一樣，省會城市和計劃單列市的分值明顯高于沿海開放城市和港口城市，沒有呈現(xiàn)出其他明顯的特征。

（三）中國重點城市管理水平的區(qū)域差異

按照《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒2011》上的劃分，我國可以劃分為四個經(jīng)濟區(qū)，即：東部10?。ㄊ校?，包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部6省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部12省（區(qū)、市），包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北3省，包括遼寧、吉林和黑龍江。下面，我們從所建立的城市管理指標體系分析位于四大經(jīng)濟區(qū)的城市管理水平差異。

表2 中國重點城市管理水平分項排名前10、20位分布1.東部地區(qū)城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一線城市尤為突出

深圳、北京、上海、石家莊、廣州、杭州6個東部城市排在城市管理水平的前10位。這些城市的共同特點是城市管理水平的各個領(lǐng)域都較為出色，特別是行政管理水平和經(jīng)濟管理水平，普遍較高。

2.中部城市管理水平總體與東部相當，但是缺乏一流管理水平城市

武漢、鄭州、南昌、合肥四個中部地區(qū)的城市排入中國城市管理水平的前10位，但是沒有一個城市排到前5名。由于中部地區(qū)計入測評的城市遠少于東部，因而可以認為中部城市管理水平總體與東部相當，但是缺乏一流管理水平城市。

中部城市往往在些城市管理的某些方面表現(xiàn)較為突出，比如鄭州的空間管理、武漢的社會管理、南昌的社會管理和文化管理都非常出色。這些城市如果能夠全面發(fā)展，特別是在經(jīng)濟管理、文化管理等方面進一步提升，有可能達到東部一線城市的管理水平。

3.西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市

西部共有11個城市進入測評，沒有城市進入前10名，呼和浩特、昆明、成都、銀川是西部城市中管理水平最高的城市，分別排在第15、16、22和24位。因而，整體城市管理水平不高。然而，西部城市并非一無是處，比如，呼和浩特的文化管理、成都的環(huán)境管理和銀川的基礎(chǔ)設(shè)施管理等排名均很靠前。然而，各城市也往往在不同的方面存在一些短板。比如，昆明的環(huán)境管理只排名第31位，呼和浩特的環(huán)境管理僅排名37位，成都的社會管理排在43位，這些影響了它們總體排名狀況。

4.東北地區(qū)城市管理水平位居中游

東北地區(qū)計入測評的城市僅有沈陽、大連、長春、哈爾濱四市，城市管理水平分別排在12、19、20和30位，位居中游。沈陽、大連的社會管理和經(jīng)濟管理是其主要亮點。相反，空間管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理落后是影響其排名的關(guān)鍵。特別是大連，相較于2009年，2010年建成區(qū)面積增長了51%，在原本城市人口密度中等的情況下，建設(shè)用地增長速度明顯過快。

5.沿海開放城市和港口城市與省會城市和計劃單列市差距明顯

本文中的城市樣本分為兩類，分別為：①沿海開放城市和港口城市；②省會城市和計劃單列市。測算結(jié)果顯示，前者中排名最靠前的是威海，排名也僅為14位。北海、汕頭、南通、連云港四市排名所有44個城市中的最后四位，珠海、煙臺、湛江也全部排名在25位之后?？梢?，沿海開放城市和港口城市的管理水平與省會城市和計劃單列市差距十分明顯。究其原因，一方面可能是這些城市規(guī)模普遍較小，影響了城市管理效率；另一方面，與省會和計劃單列市相比較，沿海開放城市和港口城市的行政資源相對缺乏，而城市管理中的很多內(nèi)容與政府的投入有關(guān)，相較于省會和計劃單列市，這些城市在這些方面存在先天的不足。

五、結(jié)論與討論

本文試圖用多指標綜合評分方法對中國城市的管理水平進行綜合評價。評價過程中，采用了因子分析方法，對打分方法進行佐證。值得注意的是，這一評價體系的各二級指標之間有些情況下可能是一種相生相克的關(guān)系。以經(jīng)濟管理和社會管理為例，兩者都涉及到了財政分配，但是財政向一方傾斜勢必會損害另一方，一方的優(yōu)勢也就代表另一方的劣勢。為了得到總體的管理水平，我們不得不對各指標之間進行賦權(quán)，然而，權(quán)重的確定無法完全避免主觀傾向的影響。因而，綜合評價的結(jié)果，正如其他多指標綜合評價一樣，僅具有有限的參考價值。一定程度上，各城市二級指標所反映的在特定領(lǐng)域的管理水平更具有實際意義。

由于人性中對確定性的渴望，政府、媒體以及大眾普遍喜歡綜合性的全面的評價體系，需要給出某個城市以特定的量化分值，從而評定出該城市在整個中國城市體系中的位置。本文的評價也是基本順應(yīng)了這一要求。然而，必須指出的是，從本文的七個二級指標的測算結(jié)果來看，每個城市都有其自身的特色。雖然有些城市總分比較低，但在某些方面具有一定的優(yōu)勢，如呼和浩特的文化管理，南昌、蘭州的社會管理等。

因此，對于城市而言，相較于關(guān)注城市管理總體水平的分值，更應(yīng)該關(guān)注與其他城市相比較，所存在的具體的優(yōu)勢和差異。我們的指標體系和評價結(jié)果力圖表明，城市管理中，既要強調(diào)因地制宜、突出地方的特色；也要注重協(xié)調(diào)發(fā)展，彌補城市管理中的短板。特別是，資金和人力不能以投入經(jīng)濟管理為緣由而犧牲社會管理、環(huán)境管理的發(fā)展。一個有地區(qū)特色并且協(xié)調(diào)發(fā)展的城市才理所當然是我們最終的追求。

參考文獻：

[1] 牛文元，2004：《中國城市發(fā)展報告2002-2003》，商務(wù)印書館。

[2] 楊東奇、李一軍，2006：《基于DEA的城市管理績效評價研究》，《中國軟科學(xué)》第2期。

[3] 翟國濤、劉苗苗，2013：《城市管理評價指標體系研究——以城市網(wǎng)格化管理為例》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，第2期。

[4] 張波、劉江濤，2007：《城市管理學(xué)》，北京大學(xué)出版社。

[5] 鄒凱、張瑜、楊雅惟，2011：《城市管理信息化公眾滿意度指數(shù)模型實證研究》，《圖書情報工作》第4期。

Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities

Zhao Jimin and Yang Bo

（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）

Abstract： Based on discriminating the concept of urban management，we define the connotation of the level of urban management.And establish the index system of urban management including “executive management level”，“economic management level”，“social management level”，“environmental management level”，“spatial management level”，“infrastructural management level”，and “cultural management level”.In this paper，we only analyze 44 cities of China，because of the deficiency of data of other cities.These cities include almost all the provincial capitals，and some costal cities.With the systemic evaluation，we find there is strong positive correlation between urban management level and “executive management” or economic development level or the urban size.However， there are no obvious relations between social management level and urban management level，economic management level，or other indexes.In view of the regional disparities，the cities of eastern regions have the highest level of urban management，and a few cities of central regions have higher level than some eastern cities.While the management level of the cities of western regions is overall lower.The management level of the cities of Northeastern regions is in the middle.

Key Words： Key Cites； Management Level； Evaluation； Executive Management

責任編輯 涂銘

東北地區(qū)計入測評的城市僅有沈陽、大連、長春、哈爾濱四市，城市管理水平分別排在12、19、20和30位，位居中游。沈陽、大連的社會管理和經(jīng)濟管理是其主要亮點。相反，空間管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理落后是影響其排名的關(guān)鍵。特別是大連，相較于2009年，2010年建成區(qū)面積增長了51%，在原本城市人口密度中等的情況下，建設(shè)用地增長速度明顯過快。

5.沿海開放城市和港口城市與省會城市和計劃單列市差距明顯

本文中的城市樣本分為兩類，分別為：①沿海開放城市和港口城市；②省會城市和計劃單列市。測算結(jié)果顯示，前者中排名最靠前的是威海，排名也僅為14位。北海、汕頭、南通、連云港四市排名所有44個城市中的最后四位，珠海、煙臺、湛江也全部排名在25位之后。可見，沿海開放城市和港口城市的管理水平與省會城市和計劃單列市差距十分明顯。究其原因，一方面可能是這些城市規(guī)模普遍較小，影響了城市管理效率；另一方面，與省會和計劃單列市相比較，沿海開放城市和港口城市的行政資源相對缺乏，而城市管理中的很多內(nèi)容與政府的投入有關(guān)，相較于省會和計劃單列市，這些城市在這些方面存在先天的不足。

五、結(jié)論與討論

本文試圖用多指標綜合評分方法對中國城市的管理水平進行綜合評價。評價過程中，采用了因子分析方法，對打分方法進行佐證。值得注意的是，這一評價體系的各二級指標之間有些情況下可能是一種相生相克的關(guān)系。以經(jīng)濟管理和社會管理為例，兩者都涉及到了財政分配，但是財政向一方傾斜勢必會損害另一方，一方的優(yōu)勢也就代表另一方的劣勢。為了得到總體的管理水平，我們不得不對各指標之間進行賦權(quán)，然而，權(quán)重的確定無法完全避免主觀傾向的影響。因而，綜合評價的結(jié)果，正如其他多指標綜合評價一樣，僅具有有限的參考價值。一定程度上，各城市二級指標所反映的在特定領(lǐng)域的管理水平更具有實際意義。

由于人性中對確定性的渴望，政府、媒體以及大眾普遍喜歡綜合性的全面的評價體系，需要給出某個城市以特定的量化分值，從而評定出該城市在整個中國城市體系中的位置。本文的評價也是基本順應(yīng)了這一要求。然而，必須指出的是，從本文的七個二級指標的測算結(jié)果來看，每個城市都有其自身的特色。雖然有些城市總分比較低，但在某些方面具有一定的優(yōu)勢，如呼和浩特的文化管理，南昌、蘭州的社會管理等。

因此，對于城市而言，相較于關(guān)注城市管理總體水平的分值，更應(yīng)該關(guān)注與其他城市相比較，所存在的具體的優(yōu)勢和差異。我們的指標體系和評價結(jié)果力圖表明，城市管理中，既要強調(diào)因地制宜、突出地方的特色；也要注重協(xié)調(diào)發(fā)展，彌補城市管理中的短板。特別是，資金和人力不能以投入經(jīng)濟管理為緣由而犧牲社會管理、環(huán)境管理的發(fā)展。一個有地區(qū)特色并且協(xié)調(diào)發(fā)展的城市才理所當然是我們最終的追求。

參考文獻：

[1] 牛文元，2004：《中國城市發(fā)展報告2002-2003》，商務(wù)印書館。

[2] 楊東奇、李一軍，2006：《基于DEA的城市管理績效評價研究》，《中國軟科學(xué)》第2期。

[3] 翟國濤、劉苗苗，2013：《城市管理評價指標體系研究——以城市網(wǎng)格化管理為例》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，第2期。

[4] 張波、劉江濤，2007：《城市管理學(xué)》，北京大學(xué)出版社。

[5] 鄒凱、張瑜、楊雅惟，2011：《城市管理信息化公眾滿意度指數(shù)模型實證研究》，《圖書情報工作》第4期。

Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities

Zhao Jimin and Yang Bo

（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）

Abstract： Based on discriminating the concept of urban management，we define the connotation of the level of urban management.And establish the index system of urban management including “executive management level”，“economic management level”，“social management level”，“environmental management level”，“spatial management level”，“infrastructural management level”，and “cultural management level”.In this paper，we only analyze 44 cities of China，because of the deficiency of data of other cities.These cities include almost all the provincial capitals，and some costal cities.With the systemic evaluation，we find there is strong positive correlation between urban management level and “executive management” or economic development level or the urban size.However， there are no obvious relations between social management level and urban management level，economic management level，or other indexes.In view of the regional disparities，the cities of eastern regions have the highest level of urban management，and a few cities of central regions have higher level than some eastern cities.While the management level of the cities of western regions is overall lower.The management level of the cities of Northeastern regions is in the middle.

Key Words： Key Cites； Management Level； Evaluation； Executive Management

責任編輯 涂銘

東北地區(qū)計入測評的城市僅有沈陽、大連、長春、哈爾濱四市，城市管理水平分別排在12、19、20和30位，位居中游。沈陽、大連的社會管理和經(jīng)濟管理是其主要亮點。相反，空間管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理落后是影響其排名的關(guān)鍵。特別是大連，相較于2009年，2010年建成區(qū)面積增長了51%，在原本城市人口密度中等的情況下，建設(shè)用地增長速度明顯過快。

5.沿海開放城市和港口城市與省會城市和計劃單列市差距明顯

本文中的城市樣本分為兩類，分別為：①沿海開放城市和港口城市；②省會城市和計劃單列市。測算結(jié)果顯示，前者中排名最靠前的是威海，排名也僅為14位。北海、汕頭、南通、連云港四市排名所有44個城市中的最后四位，珠海、煙臺、湛江也全部排名在25位之后。可見，沿海開放城市和港口城市的管理水平與省會城市和計劃單列市差距十分明顯。究其原因，一方面可能是這些城市規(guī)模普遍較小，影響了城市管理效率；另一方面，與省會和計劃單列市相比較，沿海開放城市和港口城市的行政資源相對缺乏，而城市管理中的很多內(nèi)容與政府的投入有關(guān)，相較于省會和計劃單列市，這些城市在這些方面存在先天的不足。

五、結(jié)論與討論

本文試圖用多指標綜合評分方法對中國城市的管理水平進行綜合評價。評價過程中，采用了因子分析方法，對打分方法進行佐證。值得注意的是，這一評價體系的各二級指標之間有些情況下可能是一種相生相克的關(guān)系。以經(jīng)濟管理和社會管理為例，兩者都涉及到了財政分配，但是財政向一方傾斜勢必會損害另一方，一方的優(yōu)勢也就代表另一方的劣勢。為了得到總體的管理水平，我們不得不對各指標之間進行賦權(quán)，然而，權(quán)重的確定無法完全避免主觀傾向的影響。因而，綜合評價的結(jié)果，正如其他多指標綜合評價一樣，僅具有有限的參考價值。一定程度上，各城市二級指標所反映的在特定領(lǐng)域的管理水平更具有實際意義。

由于人性中對確定性的渴望，政府、媒體以及大眾普遍喜歡綜合性的全面的評價體系，需要給出某個城市以特定的量化分值，從而評定出該城市在整個中國城市體系中的位置。本文的評價也是基本順應(yīng)了這一要求。然而，必須指出的是，從本文的七個二級指標的測算結(jié)果來看，每個城市都有其自身的特色。雖然有些城市總分比較低，但在某些方面具有一定的優(yōu)勢，如呼和浩特的文化管理，南昌、蘭州的社會管理等。

因此，對于城市而言，相較于關(guān)注城市管理總體水平的分值，更應(yīng)該關(guān)注與其他城市相比較，所存在的具體的優(yōu)勢和差異。我們的指標體系和評價結(jié)果力圖表明，城市管理中，既要強調(diào)因地制宜、突出地方的特色；也要注重協(xié)調(diào)發(fā)展，彌補城市管理中的短板。特別是，資金和人力不能以投入經(jīng)濟管理為緣由而犧牲社會管理、環(huán)境管理的發(fā)展。一個有地區(qū)特色并且協(xié)調(diào)發(fā)展的城市才理所當然是我們最終的追求。

參考文獻：

[1] 牛文元，2004：《中國城市發(fā)展報告2002-2003》，商務(wù)印書館。

[2] 楊東奇、李一軍，2006：《基于DEA的城市管理績效評價研究》，《中國軟科學(xué)》第2期。

[3] 翟國濤、劉苗苗，2013：《城市管理評價指標體系研究——以城市網(wǎng)格化管理為例》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，第2期。

[4] 張波、劉江濤，2007：《城市管理學(xué)》，北京大學(xué)出版社。

[5] 鄒凱、張瑜、楊雅惟，2011：《城市管理信息化公眾滿意度指數(shù)模型實證研究》，《圖書情報工作》第4期。

Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities

Zhao Jimin and Yang Bo

（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）

Abstract： Based on discriminating the concept of urban management，we define the connotation of the level of urban management.And establish the index system of urban management including “executive management level”，“economic management level”，“social management level”，“environmental management level”，“spatial management level”，“infrastructural management level”，and “cultural management level”.In this paper，we only analyze 44 cities of China，because of the deficiency of data of other cities.These cities include almost all the provincial capitals，and some costal cities.With the systemic evaluation，we find there is strong positive correlation between urban management level and “executive management” or economic development level or the urban size.However， there are no obvious relations between social management level and urban management level，economic management level，or other indexes.In view of the regional disparities，the cities of eastern regions have the highest level of urban management，and a few cities of central regions have higher level than some eastern cities.While the management level of the cities of western regions is overall lower.The management level of the cities of Northeastern regions is in the middle.

Key Words： Key Cites； Management Level； Evaluation； Executive Management

責任編輯 涂銘