多元治理方式在企業(yè)消防管理中的應(yīng)用

王 華 偉

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100088)

多元治理方式在企業(yè)消防管理中的應(yīng)用

王 華 偉

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100088)

分析了現(xiàn)行企業(yè)的消防管理模式和制約企業(yè)消防管理實效的瓶頸和短板, 認(rèn)為要預(yù)防和避免企業(yè)消防事故發(fā)生, 必須在深刻分析和研究企業(yè)消防監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上, 以落實企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任為核心, 進一步轉(zhuǎn)變政府的職能,優(yōu)化監(jiān)管方式的結(jié)構(gòu), 創(chuàng)新柔性治理方式,充分發(fā)揮市場機制的作用。

多元治理; 企業(yè); 消防管理

2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,要加快轉(zhuǎn)變政府職能,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這就意味著今后政府的主要職責(zé)是為經(jīng)濟活動創(chuàng)造良好環(huán)境,要向企業(yè)、社會放權(quán),給市場和社會更大的發(fā)揮作用的空間。企業(yè)消防領(lǐng)域也不例外,新形勢下如何轉(zhuǎn)變政府在企業(yè)消防領(lǐng)域的監(jiān)管職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式,以及如何調(diào)動企業(yè)消防自我管理、自我服務(wù)的主動性和創(chuàng)造性,對于有效避免和遏制企業(yè)消防事故發(fā)生和為市場經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境具有重要意義。

一、 現(xiàn)行企業(yè)消防管理模式之分析

消防監(jiān)管方面的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件紛繁雜多,在系統(tǒng)查閱的同時,就會發(fā)現(xiàn)政府消防監(jiān)管的方式或手段大同小異,無全部梳理之必要,故僅擷取其中具有典型性和代表性的20部法律、法規(guī)、規(guī)章進行了梳理*即《消防法》《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》《港口消防監(jiān)督實施辦法》《煙草行業(yè)消防安全管理規(guī)定》《紡織行業(yè)消防安全管理規(guī)定(試行)》《倉庫防火安全管理規(guī)則》《造紙行業(yè)原料場消防安全管理規(guī)定》《棉花加工廠消防安全管理暫行規(guī)定》《北京市消防條例(2011修訂)》《天津市消防條例(2009)》《上海市消防條例(2010修訂)》《重慶市消防條例(2010修訂)》《山東省消防條例(2011修訂)》《浙江省消防條例》《廣東省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法(2010修訂)》《四川省消防產(chǎn)品監(jiān)督管理辦法》《甘肅省火災(zāi)高危單位消防安全管理規(guī)定》《海南省建設(shè)工程消防管理規(guī)定》。,其中涉及企業(yè)消防監(jiān)管的條文共計358條,希冀借此可從法律規(guī)范的角度一窺我國企業(yè)消防監(jiān)管之現(xiàn)狀。為更清晰地認(rèn)識和深入分析企業(yè)消防監(jiān)管的現(xiàn)狀,下面擬從命令類、混合類、民事類監(jiān)管方式各自在企業(yè)消防監(jiān)管中適用情況的角度進行闡釋。

1.命令類監(jiān)管方式及其特點

命令類監(jiān)管方式在具體類型上又可分為行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制4類。檢索“檢查”“處罰”“強制”“許可”及與其相關(guān)的關(guān)鍵詞,發(fā)現(xiàn)以下情況:①檢查類監(jiān)管方式最多,83條,包括日常消防監(jiān)督現(xiàn)場檢查、消防工程竣工驗收等;②處罰類監(jiān)管方式77條,包括警告、罰款、責(zé)令限期改正、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等;③強制類監(jiān)管方式21條,包括強制清理障礙物、查封扣押、強制執(zhí)行等;④最少的為許可類監(jiān)管方式,12條,包括不予施工許可、不核發(fā)許可證等。

命令類監(jiān)管方式特點較為明顯,不僅數(shù)量最多,更為重要的是突出外部單方強制性、命令性力量對企業(yè)消防管理工作進行約束、監(jiān)督甚至懲罰的作用。在具體的監(jiān)管手段上以檢查、處罰為主,但與許可、強制之間數(shù)量分布不均衡、差異較大。從監(jiān)管方式適用的時間分析,事后監(jiān)管方式在企業(yè)消防監(jiān)管中所占的數(shù)量過多,比如行政處罰及檔案檢查、代履行及強制執(zhí)行行為。

2.混合類監(jiān)管方式及其特點

除傳統(tǒng)的單方命令性監(jiān)管方式外,還存在一些帶有命令色彩但需要雙方合意才能實現(xiàn)的監(jiān)管方式,可稱之為半合意半命令監(jiān)管方式,即混合類監(jiān)管方式。具體而言,其可分為行政指導(dǎo)、行政合同、行政補貼、行政補償、行政獎勵、政策優(yōu)惠等類型。檢索“指導(dǎo)”“獎勵”“補償”“補貼”“合同”及與其相關(guān)的關(guān)鍵詞,發(fā)現(xiàn)以下情況:①指導(dǎo)類方式最多,39條,多體現(xiàn)為監(jiān)管部門對企業(yè)消防科技創(chuàng)新等鼓勵性措施;②獎勵類方式13條,指的是監(jiān)管部門對消防成績顯著的企業(yè)進行表彰、獎勵性措施;③補償類方式5條;④補貼類方式,所能檢索到的只有1條;⑤行政合同、政策優(yōu)惠類監(jiān)管方式,未檢索到相應(yīng)的條款。

混合類監(jiān)管方式特點:①總量最少,在具體監(jiān)管方式上數(shù)量分布也不均;②公權(quán)力色彩無法剔除,比如監(jiān)管機構(gòu)對被監(jiān)管企業(yè)在火災(zāi)消防方面作出的行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等措施,雖需要被監(jiān)管企業(yè)的同意、接受才能達到預(yù)期效果,但仍無法剔除這些手段固有的公權(quán)力色彩;③真正商談性、合意性、協(xié)作性的監(jiān)管方式缺失,比如行政合同,而行政補貼也僅限于對專職消防員的補貼,對于消防工作出色的企業(yè)并未查詢到關(guān)于稅收或資金上補貼的規(guī)定。

3.民事類監(jiān)管方式及其特點

民事類監(jiān)管方式意味著被監(jiān)管企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的方式有所轉(zhuǎn)變,即從傳統(tǒng)命令性、強制性的責(zé)任承擔(dān)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)自律性、侵權(quán)性的民事責(zé)任為主。具體可分為以下幾類:侵權(quán)、民事合同、保險、行業(yè)自律、中介服務(wù)、誠信管理。檢索“行業(yè)自律”“承租約定”“評估檢測”“保險”“誠信”“賠償”及與其相關(guān)的關(guān)鍵詞,發(fā)現(xiàn)以下情況:①行業(yè)自律數(shù)量最多,73條,包括消防安全生產(chǎn)責(zé)任制、消防宣傳教育培訓(xùn)、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制定及演練等;②民事合同10條,主要體現(xiàn)為企業(yè)將本單位的車間倉庫等設(shè)施出租時與承租方或施工方在合同中約定的消防安全責(zé)任;③中介服務(wù)9條,主要指的是消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)對企業(yè)消防設(shè)施、安全等進行評估檢測等;④保險責(zé)任7條,即企業(yè)投保的火災(zāi)公眾責(zé)任險;⑤誠信管理的方式5條,即監(jiān)管部門將企業(yè)消防違法行為記入社會信用征信系統(tǒng);⑥侵權(quán)責(zé)任,強調(diào)企業(yè)在消防事故中的民事?lián)p害賠償責(zé)任,僅有3條。

民事類監(jiān)管方式也較有特色:①強調(diào)企業(yè)的自我管理,以行業(yè)自律類監(jiān)管方式為主,但行業(yè)自律性規(guī)定在民事類監(jiān)管方式中的數(shù)量過多,與其他監(jiān)管方式數(shù)量相差懸殊;②在監(jiān)管手段上以企業(yè)對第三方承擔(dān)民事責(zé)任的方式為輔,即企業(yè)與第三方之間發(fā)生侵權(quán)、合同、保險等關(guān)系時,企業(yè)應(yīng)承擔(dān)起法律、法規(guī)所規(guī)定的民事責(zé)任;③依托中介服務(wù)、誠信管理的方式,加強企業(yè)消防設(shè)施、安全、技術(shù)等的專業(yè)性管理,激勵企業(yè)提升重視消防安全的積極性。

二、 制約企業(yè)消防管理實效的瓶頸和短板

1.命令類方式未起到應(yīng)有的管制作用

政府管制是政府干預(yù)經(jīng)濟行為的職能之一?！罢苤频闹饕罁?jù)和手段是各種規(guī)則(或制度),明確規(guī)定限制被管制者的什么決策,如何限制以及被管制者違反規(guī)則將受到的各種制裁。”[1]傳統(tǒng)強制性命令類監(jiān)管方式是政府管制最常應(yīng)用的方式和手段,企業(yè)消防管理雖屬社會性管制范疇,但也不例外?，F(xiàn)在的問題是命令類監(jiān)管方式雖然在消防監(jiān)管中應(yīng)用最為廣泛,但在規(guī)范企業(yè)行為避免火災(zāi)事故發(fā)生等方面,其應(yīng)有的規(guī)制作用并未得到有效發(fā)揮,甚至屢屢出現(xiàn)監(jiān)管不力的情形。這不得不讓人深思。管制實際是政府對經(jīng)濟活動主體即企業(yè)和個人行為的控制。為何在企業(yè)重大火災(zāi)事故面前,命令類監(jiān)管方式的規(guī)制作用竟然“集體失靈”！是否真的存在政府管制被企業(yè)利益集團所“俘虜”的情況?還是政府管制和政府權(quán)力過多,對企業(yè)而言已經(jīng)“疲軟”,已到了應(yīng)放棄這一監(jiān)管方式的時機?

2.混合類方式過少,缺乏商談性互動合作

混合類監(jiān)管方式最為突出的特征是公權(quán)力色彩與柔性色彩并存,既有政府單方意志灌輸?shù)倪^程,又在一定程度上尊重被監(jiān)管企業(yè)的自主意識。這種監(jiān)管方式在增強企業(yè)消防主體的責(zé)任意識,提升企業(yè)消防工作的積極性,實現(xiàn)監(jiān)管部門有效監(jiān)管方面具有極為特殊的作用。但可惜的是此類監(jiān)管方式所規(guī)定的條文過少。而其中數(shù)量最多的鼓勵、指導(dǎo)性措施多是原則性規(guī)定,缺少保證實施的具體激勵機制,易淪為口號性形式性規(guī)定,起不到實際的效果?；旌项惐O(jiān)管方式中的柔性色彩,正是強調(diào)監(jiān)管部門與被監(jiān)管企業(yè)之間要具有商談性、互動性、合作性,從而達成合意的過程。但是,在企業(yè)消防監(jiān)管領(lǐng)域無論在規(guī)范層面還是在實踐層面,這一環(huán)節(jié)往往是欠缺的。這就導(dǎo)致混合類監(jiān)管方式對企業(yè)的激勵性和刺激性不足,致使其在實踐中適用效果不明顯。

3.民事類監(jiān)管方式的市場作用有限

對于現(xiàn)代規(guī)制的結(jié)構(gòu),羅豪才教授提出了一種“三元規(guī)制”的分析框架,即政府規(guī)制、合作規(guī)制與自我規(guī)制[2]。行業(yè)自律屬于自我規(guī)制的范疇,其所占的份額最多,導(dǎo)致與其他民事類監(jiān)管方式之間在權(quán)重上極不平衡。但更深層次的問題是有如此之多的行業(yè)自律手段,為何當(dāng)下企業(yè)消防火災(zāi)事故仍頻頻發(fā)生?這只能說明其看來雖多,但效果一般,對企業(yè)來說根本就沒有達到“內(nèi)化于心,外化于形”的程度。除行業(yè)自律外,純粹民事類方式,比如企業(yè)對第三方承擔(dān)民事責(zé)任的方式,規(guī)定的過少,政府依托中介服務(wù)、誠信管理等市場手段加強對企業(yè)消防監(jiān)管的條文也不多。這使得市場的風(fēng)險機制、誠信機制等在企業(yè)消防管理中發(fā)揮的作用有限。市場內(nèi)在的刺激性和調(diào)節(jié)性往往由于規(guī)制手段的匱乏而難以發(fā)揮相應(yīng)的作用,特別是在吉林“6·3”火災(zāi)事故面前出現(xiàn)了“市場失靈”的局面,這充分凸顯出市場機制在消防監(jiān)管中發(fā)揮作用的有限性。

三、 優(yōu)化企業(yè)消防管理的路徑和建議

應(yīng)當(dāng)從多元治理方式的角度出發(fā),在改造傳統(tǒng)的多元治理方式的基礎(chǔ)上(包括命令類、混合類、民事類監(jiān)管方式),創(chuàng)新現(xiàn)代的多元治理方式(包括靈活運用規(guī)制手段、創(chuàng)新柔性治理方式、完善民事手段、優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)),以刺激和提升企業(yè)的消防管理主體責(zé)任,方是優(yōu)化提升企業(yè)消防管理之捷徑。

1.靈活運用規(guī)制手段,實施有效的社會性管制

當(dāng)前在企業(yè)消防領(lǐng)域取消政府管制是不可行的,問題是在堅持政府管制的前提下,管制者與被管制企業(yè)之間如何做到“既要調(diào)動被管制者遵守管制標(biāo)準(zhǔn)的積極性又要實現(xiàn)在管制者目標(biāo)條件下花費最少的社會成本”[3]。這成為決定企業(yè)消防監(jiān)管是否有效的關(guān)鍵因素。①政府管制的手段在數(shù)量上應(yīng)適當(dāng)減少,應(yīng)更加注重監(jiān)管的效果和質(zhì)量。強制性手段數(shù)量越多懲罰性色彩越濃厚,反而不利于調(diào)動企業(yè)消防管理的積極性和主動性。故加強對企業(yè)消防的政府管制,管制手段的數(shù)量不是第一位的,重要的是管制的效果和質(zhì)量。②管制者應(yīng)履職到位,管制手段的運用應(yīng)更靈活,盡量做到備而少用、柔性執(zhí)法。行政處罰、行政強制及部分行政檢查行為屬于企業(yè)違法行為發(fā)生后采取的事后制裁措施,具有一定的滯后性,這類監(jiān)管方式應(yīng)作為最后的儲備手段而用,但這并不意味著備而不用,只是應(yīng)備而少用,若該用的時候監(jiān)管者必須切實履責(zé)、執(zhí)法到位。不過,更重要的是未雨綢繆,加強事前檢查、許可等預(yù)防性手段的運用。在事前檢查、許可過程中需注重柔性執(zhí)法,通過與企業(yè)的商談、溝通、教育,加強企業(yè)消防管理的誘導(dǎo)和刺激,提升企業(yè)自我規(guī)制的有效性。

2.創(chuàng)新柔性治理方式,健全商談性協(xié)作機制

柔性手段相較于命令性方式而言,更具有親和性、激勵性、可接受性,往往起到“事半功倍”的效果。目前,雖然企業(yè)消防監(jiān)管中存在一定數(shù)量的柔性手段,但不僅數(shù)量非常少,而且缺乏商談互動過程,導(dǎo)致適用效果非常有限。因此,為更好地促進柔性監(jiān)管效果的最優(yōu)化。一方面應(yīng)增加軟法條文或柔性手段的數(shù)量,使其在總量上達到一個比較合適的比例,以實現(xiàn)與硬法性規(guī)制在功能上互補的關(guān)系。這可以從兩點著手:一是在硬法條文中摻入軟法規(guī)范部分,增加軟硬法混合條文的數(shù)量;二是增加純粹軟法條文的數(shù)量,通過目標(biāo)引導(dǎo)和行為激勵等柔性方式促使企業(yè)提高消防管理的意識和能力。另一方面應(yīng)建立商談、互動、協(xié)作的機制。因為,無論是傳統(tǒng)命令性監(jiān)管方式,還是混合類監(jiān)管方式,其中硬法規(guī)制的色彩都太強,企業(yè)歷來都作為被動的角色參與監(jiān)管,其實施效果不會太好。如果能在政府監(jiān)管的過程中賦予企業(yè)以對等的地位參與監(jiān)管,通過雙向的商談、互動增進理解和信任,增強雙方之間的合作意識,建立起消防監(jiān)管的協(xié)作機制,效果應(yīng)會更好些。當(dāng)然,“新的交往方式如果要想發(fā)展起來和提供一種相互作用的一般模式,就必須以適當(dāng)?shù)姆绞降玫椒傻呐鷾?zhǔn)?！盵4]所以,這種商談協(xié)作機制若要發(fā)揮更大的作用,最好的方式是建議在消防監(jiān)管的法律、法規(guī)或規(guī)章中固定下來。

3.立足民事手段,充分發(fā)揮市場機制作用

市場的競爭機制要求企業(yè)必須加強自我規(guī)制,嚴(yán)格按照行業(yè)自律的要求進行生產(chǎn)、經(jīng)營。從目前消防法律規(guī)范觀之,行業(yè)自律的問題主要在于其沒有起到應(yīng)有的作用。政府部門在對企業(yè)消防監(jiān)管的過程中,可以嘗試建立企業(yè)自律情況的檢查、評比、競爭機制,充分運用市場競爭的手段,實現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。但更為有效的方式則是立足民事手段,加強市場風(fēng)險機制在企業(yè)消防監(jiān)管中的運用,這主要指的是充分運用民事合同、侵權(quán)責(zé)任、保險責(zé)任等民事手段,讓企業(yè)充分意識到或承擔(dān)消防事故可能帶來的虧損乃至破產(chǎn)倒閉的巨大風(fēng)險,鞭策企業(yè)加強管理,提高自身對經(jīng)營風(fēng)險的應(yīng)對能力。此外,誠信可以說是企業(yè)的無形資產(chǎn),良好的聲譽可以為企業(yè)帶來超額的利潤和收益。所以,在企業(yè)消防監(jiān)管中應(yīng)給予政府和企業(yè)之外的第三方平臺,比如中介服務(wù)、誠信機構(gòu)以發(fā)揮更大作用的空間。利用市場的誠信機制,建立企業(yè)消防信用檔案,將企業(yè)違反消防管理的更多行為納入社會信用征信系統(tǒng),讓違反消防管理法律法規(guī)的企業(yè)無處遁形。

4.優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)比例,重構(gòu)監(jiān)管方式模型

所謂優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)比例,指的是在消防監(jiān)管領(lǐng)域,應(yīng)科學(xué)配置各監(jiān)管方式的比例,重構(gòu)監(jiān)管方式的模型,使各個組成部分或各個要素,通過最佳的組合方式和最優(yōu)的構(gòu)成模式,實現(xiàn)整體功能大于各個組成部分之和的過程。

(1) 在結(jié)構(gòu)上:①以強化企業(yè)自我規(guī)制的民事手段為立足點,突出侵權(quán)責(zé)任、民事合同、保險責(zé)任、誠信管理等市場機制在企業(yè)消防監(jiān)管中的作用;②建立企業(yè)與監(jiān)管部門之間商談、互動的機制,創(chuàng)造企業(yè)與監(jiān)管部門平等對話的平臺;③以強制性命令類監(jiān)管手段為后盾,備而少用,但在柔性手段和市場機制失靈時,必須以國家強制力的監(jiān)管保證企業(yè)遵循法律法規(guī)的規(guī)定行事。

(2) 在比例上,適當(dāng)減少傳統(tǒng)命令類監(jiān)管方式的數(shù)量,降低其在監(jiān)管方式總量中的比例,進一步弱化對傳統(tǒng)命令類監(jiān)管方式的依賴。同時,大量增加行政合同、政策優(yōu)惠、行政獎勵、行政補貼等激勵性柔性監(jiān)管方式的數(shù)量,側(cè)重對企業(yè)的目標(biāo)引導(dǎo)和行為激勵,拓寬企業(yè)與監(jiān)管部門互動合作的空間和平臺。當(dāng)然不可缺少的是,在民事類監(jiān)管方式中,可適當(dāng)降低企業(yè)自律性規(guī)定,多增加些賠償責(zé)任、保險責(zé)任、民事合同、誠信管理等市場化柔性監(jiān)管手段的條文,使企業(yè)在自身利益最大化的驅(qū)動下積極主動開展消防管理,最大限度地減少火災(zāi)事故的發(fā)生。

[1] 王俊豪. 政府管制經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論:基本理論及其在政府管制實踐中的應(yīng)用[M]. 北京:商務(wù)印書館, 2013:2.

[2] 田飛龍. 現(xiàn)代行政規(guī)制的合作性問題:以食品安全規(guī)制為例[M]∥羅豪才. 軟法的理論與實踐. 北京:北京大學(xué)出版社, 2010:305.

[3] 王俊豪. 管制經(jīng)濟學(xué)原理[M]. 北京:高等教育出版社, 2007:206.

[4] 奧斯特羅姆·V,菲尼·D,皮希特·H. 制度分析與發(fā)展的反思[M]. 王誠,譯. 北京:商務(wù)印書館, 1992:12.

【責(zé)任編輯劉曉鷗】

ApplicationofMultipleGovernanceModesinEnterpriseFireManagement

WangHuawei

(Law School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

The current governance modes in enterprise fire management and thebottlenecks and shortcomings that restrict the effectiveness of enterprise fire management are analyzed. It is considered that, to prevent and avoid enterprise fire accidents, taking the implementing the safety responsibility of enterprises as the core, the government functions must be further transformed, the structure of regulation should be optimized, the flexible governance should be innovated, and the role of market mechanisms must be given full play, based on in-depth analysis and research on status and existing problems of enterprise fire regulatory.

multiple governance; enterprise; fire management

2014-04-25

王華偉(1984-),男,山東寧陽人,中國政法大學(xué)博士研究生。

2095-5464(2014)05-0607-04

D 922.1; F 270.7

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