中國(guó)進(jìn)入“市民化”時(shí)代

李鳳桃

首部國(guó)家級(jí)城鎮(zhèn)化規(guī)劃歷時(shí)三年終出臺(tái)

3月16日，各方期待已久的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（下稱“規(guī)劃”）正式對(duì)外發(fā)布。

3月19日上午，國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平等6名副部級(jí)官員出現(xiàn)在國(guó)新辦記者會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，共同解讀這一規(guī)劃。“這是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃，也是中央頒布實(shí)施的第一個(gè)城鎮(zhèn)化規(guī)劃?！毙鞈椘秸f(shuō)。

這是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一部頂層綱領(lǐng)性文件，不僅明確了未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)、目標(biāo)，也給出了城鎮(zhèn)化路徑。

規(guī)劃明確提出“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍認(rèn)為，以人為本的城鎮(zhèn)化是對(duì)城鎮(zhèn)化的正本清源。“農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。我們不但要給農(nóng)民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來(lái)，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務(wù)。這也是規(guī)劃的最大亮點(diǎn)?！?/p>

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成表示，這是建國(guó)60多年來(lái)，中國(guó)第一部城鎮(zhèn)化規(guī)劃?！耙?guī)劃明確以人為本，從五個(gè)方面界定新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，對(duì)‘人也做了表述，就是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化做了明確界定，對(duì)包括戶籍制度、公共服務(wù)、子女就學(xué)等等都做了安排，這是一個(gè)突破”。肖金成說(shuō)，這是規(guī)劃給他留下的最深刻印象。過(guò)去地方的城鎮(zhèn)化在認(rèn)識(shí)上有一些問(wèn)題，而規(guī)劃的出臺(tái)有利于統(tǒng)一大家的認(rèn)識(shí)，有利于規(guī)范各級(jí)政府的行為，明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向，給了全國(guó)人民一個(gè)明確的目標(biāo)。

“市民化是城鎮(zhèn)化的核心，是變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為市民，并且讓他們享受城市居民同等待遇的過(guò)程，從某種程度上來(lái)講，城鎮(zhèn)化就是市民化?！敝袊?guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱說(shuō)，“不解決市民化，城鎮(zhèn)化就是沒(méi)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，是不完全的城鎮(zhèn)化?！?/p>

規(guī)劃編制有兩個(gè)難點(diǎn)

規(guī)劃編制歷時(shí)三年，數(shù)易其稿。三年的討論與修訂，難點(diǎn)和癥結(jié)在哪里？

一位多次參與規(guī)劃討論的人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，規(guī)劃編制期間有兩個(gè)難點(diǎn)：一是體制性的問(wèn)題。戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等體制性框架已成為城鎮(zhèn)化的障礙，而破解每一個(gè)障礙都需要改革的推動(dòng)。二是中央和地方的沖突?！艾F(xiàn)在地方積極性很高，搞城鎮(zhèn)化大推進(jìn)，但只重視城鎮(zhèn)化的速度和擴(kuò)張土地；而中央強(qiáng)調(diào)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，提高市民化程度，保障城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進(jìn)”。

據(jù)徐憲平介紹，2013年，我國(guó)7.3億城鎮(zhèn)人口中，有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)。

讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正成為市民，與其直接關(guān)聯(lián)的就是戶籍制度改革?！拔覀兛吹降膽艏皇且粋€(gè)表象的外殼，關(guān)鍵是隱含在戶籍背后的公共服務(wù)、社會(huì)保障、福利待遇，而推行公共服務(wù)的均等化意味著需要支付更多的成本，為農(nóng)民工繳納社保需要投錢，過(guò)去沒(méi)有將農(nóng)民工納入市民進(jìn)行管理，如今要投入更多的人力和精力來(lái)管理更多的人口。”肖金成說(shuō)。

此外，城市公共建設(shè)、環(huán)境資源的集約式發(fā)展都將帶來(lái)地方公共支出的增加。上述多次參與規(guī)劃討論的人士表示，地方政府不情愿承擔(dān)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的公共成本，這是城鎮(zhèn)化規(guī)劃制定和推行的現(xiàn)實(shí)阻力。

為了化解這一矛盾，2014年政府工作報(bào)告明確指出，“探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)、多元化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資等機(jī)制”。規(guī)劃則進(jìn)一步細(xì)化了成本分擔(dān)機(jī)制和資金保障措施，提出將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口，鼓勵(lì)城市接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在接受媒體采訪時(shí)表示，解決城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源會(huì)從兩個(gè)方面來(lái)推進(jìn)：一、加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法；二、推廣政府與社會(huì)資本合作的模式，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開(kāi)透明方式，吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

首次給出約束性指標(biāo)

今年的政府工作報(bào)告中，城鎮(zhèn)化的“三個(gè)1億人”問(wèn)題是亮點(diǎn)之一，這是國(guó)家首次將城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)具體化。

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，今后一個(gè)時(shí)期，要著重促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

規(guī)劃首次給予了城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的約束性指標(biāo)，要求到2020年，城市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右；規(guī)劃還從基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境三個(gè)方面設(shè)定了16個(gè)分指標(biāo)。比如，要求農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的比重達(dá)到99%，百萬(wàn)以上人口城市公共交通占機(jī)動(dòng)化出行的比例達(dá)60%等。

徐憲平向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，各個(gè)城市會(huì)因地制宜、差異化地來(lái)執(zhí)行相關(guān)指標(biāo)，比如，各類城市的落戶政策就有所不同，“500萬(wàn)人口以下的城市，有省會(huì)城市，有地級(jí)市，還有縣城，而我們的規(guī)劃就明確提出，各類城鎮(zhèn)要因地制宜制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的預(yù)期和選擇”。

規(guī)劃能否落地，魏后凱認(rèn)為，關(guān)鍵是采取哪些配套措施?！拔磥?lái)很重要的工作就是保證規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，包括戶籍制度、社會(huì)保障等改革要一項(xiàng)項(xiàng)推進(jìn)，配套措施要一項(xiàng)項(xiàng)出臺(tái)”。

肖金成認(rèn)為，有了這些指標(biāo)，未來(lái)就要按照這個(gè)指標(biāo)對(duì)各個(gè)城市進(jìn)行監(jiān)督檢查，如果達(dá)不到城市的人口規(guī)模，那就要在用地上進(jìn)行限制，再比如農(nóng)民工子女入學(xué)、社會(huì)保障方面要達(dá)到指標(biāo)可能需要一個(gè)時(shí)間段，那可以對(duì)各個(gè)城市的進(jìn)程進(jìn)行比較，對(duì)外公布，然后，每年給城市確定一個(gè)具體指標(biāo)。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》量化解讀

規(guī)劃

“2020年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，二者差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右?！眅ndprint

肖金成：到2020年還有6年時(shí)間，而現(xiàn)在我們的城鎮(zhèn)化率是53.7%，與目標(biāo)的差距是6個(gè)多點(diǎn)，這意味著未來(lái)我們每年城鎮(zhèn)化率要增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)。如果到2020年我國(guó)人口達(dá)到14億人，則每年轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口是1300萬(wàn)～1400萬(wàn)，這個(gè)指標(biāo)是穩(wěn)妥的，是完全可以達(dá)到的。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率到2020年提高到45%，這意味著每年要解決1500萬(wàn)人的市民化問(wèn)題，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)移人口的落戶?，F(xiàn)在的困難是大城市要控制人口，但農(nóng)民不太愿意去小城鎮(zhèn)落戶，這就形成一個(gè)矛盾。

魏后凱：戶籍人口城鎮(zhèn)化率更有意義。2020年能否實(shí)現(xiàn)45%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)，關(guān)鍵看戶籍制度改革的推進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)能不能跟上。目前，我國(guó)已經(jīng)有15個(gè)省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，14省份建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，但原來(lái)戶籍人口和新納入戶籍人口的標(biāo)準(zhǔn)還存在差距，其背后公共服務(wù)還是原來(lái)的狀況。

規(guī)劃

“2020年，農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的比重不低于99%，城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率不低于90%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到98%?！?/p>

肖金成：這些指標(biāo)非常有意義，它把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在地城市政府的責(zé)任明確了，但我認(rèn)為推動(dòng)起來(lái)還有一定難度。在社會(huì)保障方面，很多地方還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，社會(huì)保障跨省轉(zhuǎn)移還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，全國(guó)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社保制度和標(biāo)準(zhǔn)；在子女入學(xué)方面，很多農(nóng)民工子女沒(méi)有辦法到公辦學(xué)校就讀。在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，地方城市政府需要強(qiáng)力去推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

魏后凱：如果僅僅從社會(huì)保障覆蓋率來(lái)講，那到2020年以前就應(yīng)該全覆蓋，所以，這個(gè)目標(biāo)還是偏低的。目前，這項(xiàng)指標(biāo)的難點(diǎn)在于城鄉(xiāng)二元的差距很大，怎么結(jié)合？中央剛剛提出將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一起來(lái)，我認(rèn)為，未來(lái)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)也要統(tǒng)一起來(lái)，這個(gè)難度更大。

農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的比重從80%提高到99%，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)問(wèn)題不大，問(wèn)題在于農(nóng)民工子女進(jìn)入城市的只有一半左右，還有50%留守在農(nóng)村，留在農(nóng)村的那一部分，包括留守兒童的問(wèn)題怎么解決？

規(guī)劃

“2020年，城市人均建設(shè)用地不超過(guò)100平米?！?/p>

肖金成：控制城市用地會(huì)影響到地方財(cái)政收入，但這會(huì)提高城市土地的集約利用效率。其實(shí)，關(guān)于城市用地的標(biāo)準(zhǔn)早就有了，之前國(guó)家規(guī)定的是一平方公里的人口為1萬(wàn)人，但是按照戶籍人口來(lái)執(zhí)行的，而且執(zhí)行得不嚴(yán)格。目前，我國(guó)很多城市還是達(dá)不到這個(gè)指標(biāo)。現(xiàn)在要按照常住人口來(lái)確定城市用地，一些城市就更難達(dá)標(biāo)。但是，這樣做可以鼓勵(lì)城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。常住人口比較多、城市規(guī)模較小的城市就可以擴(kuò)大城市規(guī)模，而對(duì)于常住人口比較少、城市規(guī)模比較大的城市，就可以抑制他們粗放式開(kāi)發(fā)城市土地的做法。

魏后凱：現(xiàn)在我國(guó)城市人均建設(shè)用地早就超過(guò)這個(gè)指標(biāo)了，2012年就在130平米左右，超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在要將這一指標(biāo)控制在100平米以內(nèi)難度很大，也會(huì)很大程度地影響地方政府靠賣地獲得財(cái)政收入。endprint