邊疆少數民族地區(qū)扶貧開發(fā)問題及對策研究

馮曼麗　安倩　馬燕

摘 要：新疆地處西部邊遠地區(qū)，是一個多民族聚居的區(qū)域自治地方，考慮到新疆特殊的地理位置，解決扶貧問題，大力發(fā)展邊疆少數民族的扶貧開發(fā)，不僅是解決和鞏固貧困人口溫飽問題，更承擔著政治穩(wěn)定、民族團結、邊疆鞏固，以及促進社會和諧的使命。以新疆南疆三地州的喀什地區(qū)作為扶貧開發(fā)的研究對象，全面分析實際存在的問題，提出相應的對策建議，希望能為邊疆少數民族地區(qū)的扶貧開發(fā)事業(yè)提供一些有益借鑒。

關鍵詞：邊疆少數民族地區(qū)；扶貧開發(fā)；新疆喀什

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）06-0006-02

新疆是國家扶貧開發(fā)工作的重點地區(qū)，尤其是新疆南疆三地州（喀什、和田、克孜勒蘇柯爾克孜自治州）和邊疆沿線等困難地區(qū)給予重點扶持。2013年中央將南疆三地州作為連片特困地區(qū)納入《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-

2020年）》，同時新疆維吾爾自治區(qū)也出臺并實施了《南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》，標志著南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧工作已經上升為國家戰(zhàn)略。

一、新疆喀什地區(qū)貧困現狀及其成因

（一）新疆喀什地區(qū)貧困現狀

第一，貧困人口基數較大，分布較為集中。根據2012年國家最新頒布的扶貧開發(fā)重點縣名單中，新疆共有30個貧困縣，包括自治區(qū)扶貧開發(fā)重點縣3個，國家級貧困縣27個，重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）276個，重點村3 607個，其中南疆三地州轄區(qū)占75%，扶貧對象高達266萬人，占新疆農村扶貧對象的81%，是典型的連片區(qū)深度貧困區(qū)。僅喀什地區(qū)12個縣市中國家扶貧開發(fā)重點縣就8個，占67%，是全國最貧困的少數民族地區(qū)之一。第二，貧困分布區(qū)生態(tài)條件惡劣?？κ驳貐^(qū)位于歐亞大陸中部，地處帕米爾高原、昆侖山區(qū)、塔克拉瑪干沙漠區(qū)，其間的貧困縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然生態(tài)條件惡劣。

（二）新疆喀什地區(qū)貧困成因

貧困是自然、地域、社會、歷史、經濟、文化等諸多因素長期影響綜合作用的結果?？κ驳貐^(qū)貧困的原因復雜多樣，總體歸納為以下幾點：

1.自然環(huán)境較差，生態(tài)條件惡劣

喀什地區(qū)集中連片的貧困區(qū)部分位于塔克拉瑪干沙漠區(qū)和帕米爾高原，氣候嚴酷、干旱、風沙、土地貧瘠、水資源短缺、年降水量小，同時災害頻繁，貧困人口“豐年越溫，災年返貧”的現象普遍存在。

2.地域文化差異，導致文化貧困顯著

喀什地區(qū)現居住地人口4 102 044萬人（2012年末），①其中維吾爾族占90%以上，屬土生土長的民族，信仰伊斯蘭教，由于宗教信仰中固有思想、行為和傳統(tǒng)的生活方式，以及安于現狀的態(tài)度，經長期內化，形成一種特有的文化貧困。在少數民族聚集的貧困區(qū)漢語的普及程度不足，給扶貧開發(fā)帶來了很大的難題。

3.地理位置偏遠，交通設施落后

喀什地區(qū)總面積137 578.51平方千米，①轄1個市，11個縣，各縣市間相鄰較遠，交通落后，地理位置存在明顯的劣勢，大部分貧困地區(qū)沒有高速公路，交通工具匱乏。同時，人口居住分散，不利于相互交流和日常往來。

4.生產方式單一，生產技術低下

在市場經濟快速發(fā)展的背景下，喀什貧困地區(qū)經濟發(fā)展水平低，市場容量狹小。農村以農業(yè)為主，農業(yè)以種植業(yè)為主，種植業(yè)以糧食為主，產業(yè)結構過于單一，非農業(yè)發(fā)展滯后。農牧民收入渠道狹窄，再加上自然環(huán)境等因素的影響，使得喀什地區(qū)貧困人口不斷增加。

5.人口增長過快，文化教育水平滯后

喀什地區(qū)人口增長過快，主要集中在農村，文化素質低、超生現象普遍。此外，教學條件差，教師資源有限，教師水平普遍不高，再加上很多家庭人口數量多，平均收入少，物質條件得不到滿足，不但沒有多余的錢讓子女接受教育，而且對教育的重視程度也不高，這是導致貧困的一大原因。長此以往，將形成“低水平教育—貧困—低水平教育”這一貧困的惡性循環(huán)。

二、新疆喀什地區(qū)扶貧開發(fā)存在的問題

隨著新一輪扶貧開發(fā)政策的實施，在國家大力扶持下，經過各方面的不懈努力，新疆喀什地區(qū)扶貧開發(fā)工作已經取得初步成效，但同時也存在諸多挑戰(zhàn)和問題。

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱，資源開發(fā)難度大

自然資源需要開發(fā)，但生態(tài)資源同樣受到保護。生態(tài)環(huán)境恢復區(qū)包括高原、平原、荒漠區(qū)、土地流失、干旱風沙區(qū)，喀什地區(qū)就是生態(tài)保護環(huán)境恢復區(qū)所包含的范圍，所以在一定程度上喀什地區(qū)自然資源的開發(fā)難度較大。

（二）扶貧資金投入力度不夠，地方財政薄弱

根據新的扶貧標準2 300元計算，貧困人口數量呈不斷上升趨勢?？κ驳貐^(qū)貧困縣財政收支矛盾突出，縣級財政收支85%以上靠財政補助，對上級財政有極強的依賴性。地方財政收支缺口大，基本無法提供配套投入支持扶貧開發(fā)，在相對貧困人口大量增加的條件下，扶貧投入偏低成為貧困縣基本生產、生活條件改善慢、已脫貧人口返貧率繼續(xù)增加的重要因素。

（三）基礎設施建設不足，公共服務能力偏弱

喀什地區(qū)地理位置偏遠，靠近山區(qū)、沙漠地帶，環(huán)境閉塞，基礎設施建設不足，瓶頸制約嚴重。很多貧困地區(qū)生活用水、農業(yè)用水缺乏，鄉(xiāng)村級衛(wèi)生基礎設施非常薄弱，缺醫(yī)少醫(yī)情況十分嚴重。

（四）扶貧開發(fā)政策的落實效果不明顯

新疆扶貧開發(fā)政策涉及的點多面廣，僅喀什地區(qū)8個重點貧困縣，地理位置分散，居住人口中少數民族比重大，存在著多種，人口素質參差不齊。在政策落實的過程中，容易存在理解偏離和行為偏差，在一定程度上影響著扶貧政策的實際效用，給扶貧開發(fā)工作增加難度。

（五）喀什地區(qū)教育水平低

新疆喀什地區(qū)共有普通高等學校1所、中等職業(yè)學校27所（其中，中等師范學校1個）、普通中學211所（其中，高中44所）、小學982所、特殊教育院校1所。①學校數量少，學校類別單一，學校資源匱乏，“雙語”教學有限，教師文化水平普遍不高。

三、新疆喀什地區(qū)扶貧開發(fā)的對策建議

（一）不斷完善邊疆少數民族地區(qū)扶貧開發(fā)機制

首先，建立健全扶貧開發(fā)工作機構，在原有的基礎上根據實際情況進行調整，嚴格執(zhí)行并且落實扶貧開發(fā)的各項工作；其次，邊疆少數民族地區(qū)，應該多提拔運用地方語言的少數民族干部，以便加強與群眾的聯系與溝通，使扶貧開發(fā)工作有序進行；最后，強化監(jiān)察管理機制，對于政策的傳達、實施以及扶貧資金的使用進行有效的監(jiān)督。

（二）繼續(xù)加大邊疆少數民族地區(qū)扶貧投資力度

國家不斷加強對邊疆少數民族地區(qū)的資金扶持，采用“國家財政撥款+地方財政支持+社會資金補助+可行的投資策略”相結合的模式。在使用扶貧資金上做到：第一，設立專項資金制度，明確項目資金去向；第二，扶貧資金公開透明化；第三，增加教育、醫(yī)療和保險資金投入。

（三）大力發(fā)展邊疆少數民族地區(qū)教育事業(yè)

發(fā)展邊疆少數民族地區(qū)根本是人才，關鍵在教育，國家在原有教育的基礎上，加大教育事業(yè)的投入資金，改變學習環(huán)境，增加教師資源，重視“雙語”教學，加強職業(yè)技術教育、大力培養(yǎng)民族地區(qū)急需的人才。從而，改變人的貧困意識，樹立自信自強、艱苦奮斗的精神，提高邊疆少數民族地區(qū)人口的綜合素質。

（四）加快改善邊疆少數民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設

“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代?！笔舜髨蟾嬷袑ⅰ吧鷳B(tài)文明建設”放在突出地位。在扶貧開發(fā)工作中，我們應該積極貫徹落實十八大的相關精神，將生態(tài)建設放在首位，以此來實現人口、經濟、生態(tài)的良性循環(huán)，最終實現脫貧致富。

（五）高度重視邊疆少數民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展

制約邊疆少數民族地區(qū)經濟發(fā)展的“瓶頸”，導致民族地區(qū)貧困的原因主要有地方政策落實不到位，人口素質不高，公共服務能力薄弱等因素。國家應加大對邊疆少數民族地區(qū)的基礎建設，因地制宜、實事求是地推進扶貧建設，加快對交通、醫(yī)療、能源、水利、電力、教育等方面的建設。

（六）努力創(chuàng)新邊疆少數民族地區(qū)扶貧開發(fā)新模式

在扶貧開發(fā)工作中，探索出專項計劃扶貧，行業(yè)政策扶貧以及鼓勵非政府組織（NGO）參與扶貧開發(fā)等模式，再將惠農政策、專項扶貧和非政府組織參與扶貧相結合，形成“政府主導、群眾主體、部門幫扶、社會參與”的“大扶貧”格局，共同推進邊疆少數民族地區(qū)扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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