“精準(zhǔn)扶貧”背景下全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系研究

徐鳳菊+陶冶

摘要：全社會(huì)力量共同參與扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)化扶貧要求成為全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)時(shí)期的新特征。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧背景下對(duì)扶貧開發(fā)管理工作的新要求，根據(jù)對(duì)湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)研情況，基于數(shù)據(jù)相關(guān)性、決策有用性和統(tǒng)計(jì)便捷性原則構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系，以解決統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和計(jì)量口徑不一致等問題，并有效評(píng)價(jià)扶貧開發(fā)效率；在此基礎(chǔ)上完善全社會(huì)扶貧開發(fā)組織管理，明晰職責(zé)、統(tǒng)一管理歸口以及強(qiáng)化監(jiān)督考核，并且通過(guò)政策杠桿、PPP模式和金融扶持推動(dòng)市場(chǎng)化扶貧，搭建采集、推送、幫扶、監(jiān)管、反饋流程一體的信息化平臺(tái)，以此形成全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)；精準(zhǔn)扶貧；管理體系；效率評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F323.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.06.0023

隨著首個(gè)國(guó)家扶貧日的設(shè)立，2014年，《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2014]58號(hào)）廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與扶貧開發(fā)，加快推進(jìn)扶貧開發(fā)進(jìn)程。“全社會(huì)”主體已被明確納入扶貧開發(fā)工作?！督⒕珳?zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》（國(guó)開辦發(fā)[2014]30號(hào)）的發(fā)布，明確落實(shí)了“關(guān)于建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”的精神，要求提高社會(huì)力量參與扶貧的精準(zhǔn)性和有效性，從而推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與片區(qū)攻堅(jiān)深度耦合。在主體多元化和對(duì)象精準(zhǔn)化的“雙輪驅(qū)動(dòng)”下，建立全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系空前復(fù)雜和重要。

然而，各地區(qū)扶貧開發(fā)工作中仍存在諸多問題。左停等指出，我國(guó)扶貧體系中存在因精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差導(dǎo)致后續(xù)資源配置不合理現(xiàn)象[1]。楊園園等指出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入與地方需求結(jié)構(gòu)匹配度較差、因貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差導(dǎo)致扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施受限、以及基層扶貧機(jī)構(gòu)不健全等[2]。劉司可強(qiáng)調(diào)，因貧困退出機(jī)制不健全導(dǎo)致返貧現(xiàn)象嚴(yán)重問題[3]。因此，如何引導(dǎo)更廣泛的社會(huì)資源投入，并在精準(zhǔn)扶貧的要求下提高投入與產(chǎn)出效率，提升脫貧效率，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，成為當(dāng)前扶貧開發(fā)管理工作中亟待解決的問題。

一、全社會(huì)扶貧開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧的研究現(xiàn)狀

（一）全社會(huì)扶貧開發(fā)的研究現(xiàn)狀

1.全社會(huì)扶貧開發(fā)的內(nèi)涵。扶貧是指對(duì)處于中國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的貧困人口，通過(guò)資金投入和政策扶持，實(shí)現(xiàn)其脫貧的基本目的。朱玲提出制定扶貧戰(zhàn)略應(yīng)以效率為先導(dǎo)，摒棄原有的“抽血運(yùn)行”和“輸血機(jī)制”模式，形成有效的“造血機(jī)制”[4]。扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)以促使貧困地區(qū)政府及貧困居民自力更生、發(fā)展生產(chǎn)為目標(biāo)，以緩解并消除“能力貧困”或“發(fā)展貧困”為最終目的。因此，扶貧開發(fā)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)區(qū)別于扶貧。全社會(huì)扶貧開發(fā)是指各級(jí)政府引導(dǎo)全社會(huì)力量，通過(guò)資金、物資、人力、項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)保障等要素的合理配置，可持續(xù)開發(fā)和利用貧困地區(qū)自然資源及人力資源，以實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)生存發(fā)展、環(huán)境改善和貧困人口綜合素質(zhì)能力提升的一項(xiàng)長(zhǎng)期性扶持活動(dòng)。

2.全社會(huì)扶貧開發(fā)的格局?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》從專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三大方面規(guī)劃扶貧開發(fā)工作，形成“三位一體”的大扶貧開發(fā)格局。但是，這種扶貧格局仍然以各級(jí)政府及相關(guān)行政事業(yè)單位為主導(dǎo)，市場(chǎng)成分較少。在新時(shí)期深化改革理念的指導(dǎo)下，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)）指出要進(jìn)一步深化扶貧開發(fā)機(jī)制改革，重構(gòu)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略格局，推動(dòng)市場(chǎng)在扶貧開發(fā)的資源配置中起到?jīng)Q定性作用，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。首次提出由政府部門、市場(chǎng)組織、社會(huì)主體協(xié)同推進(jìn)的新“三位一體”大扶貧開發(fā)格局，以此建立更為長(zhǎng)效的扶貧開發(fā)機(jī)制。這一格局明確了“全社會(huì)”主體的內(nèi)涵，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，并且正式確立市場(chǎng)在扶貧開發(fā)中的地位。

3.全社會(huì)扶貧開發(fā)的管理機(jī)制。大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者從頂層設(shè)計(jì)理念、組織管理兩大方面展開探討。關(guān)于頂層設(shè)計(jì)理念方面，王宇等認(rèn)為，應(yīng)將“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的理念融入全社會(huì)扶貧開發(fā)管理工作中，通過(guò)制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、職業(yè)技能提升實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化[5]。關(guān)于組織管理方面，葛志軍、邢成舉強(qiáng)調(diào)上下級(jí)扶貧部門責(zé)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的重要性[6]。

4.全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系。為因地制宜推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，楊園園等提出建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)時(shí)實(shí)地評(píng)價(jià)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入狀況[2]。關(guān)于評(píng)價(jià)方法的選用，國(guó)內(nèi)學(xué)者大都采用因子分析法、AHP、TOPSIS、熵權(quán)法、DEA等方法對(duì)扶貧項(xiàng)目、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金等績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，DEA法較為常用。

（二）精準(zhǔn)扶貧的研究現(xiàn)狀

1.精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵?！熬珳?zhǔn)扶貧”理念是根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系中“共同富?！钡睦碚撛瓌t和“全面建成小康社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生的。2013年11月，習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是、因地制宜。在2013-2015年期間，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》等政策陸續(xù)出臺(tái)，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)開始實(shí)施。2015年6月，習(xí)近平總書記明確提出精準(zhǔn)扶貧要遵循“扶持對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效”六個(gè)方面的精準(zhǔn)性要求，和“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展、移民搬遷安置、低保政策兜底、醫(yī)療救助扶持”四個(gè)方面的分類扶貧理念。至此，精準(zhǔn)扶貧理念的內(nèi)涵逐步得以完善，即通過(guò)精準(zhǔn)化識(shí)別、幫扶、管理和考核，實(shí)現(xiàn)貧困戶和貧困人口精準(zhǔn)脫貧和可持續(xù)性脫貧。

為實(shí)現(xiàn)到2020年讓7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)[2015]34號(hào)）全面制定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略。

2.基于“精準(zhǔn)扶貧”理念的機(jī)制建設(shè)。大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者從市場(chǎng)化扶貧導(dǎo)向、金融扶貧機(jī)制等方面提出策略。例如，宮留記認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)制訂《扶貧法》明確政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)，對(duì)市場(chǎng)化扶貧進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)[7]。朱建華等學(xué)者提出引入金融手段推進(jìn)市場(chǎng)化扶貧，形成杠桿化金融、普惠金融的扶貧模式[8]。除了市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，針對(duì)資源投入效率問題，鄭瑞強(qiáng)、曹國(guó)慶提出基于大數(shù)據(jù)思維制定供需對(duì)接，從而整合并優(yōu)化扶貧資源配置等措施[9]。此外，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化，李鵾提出圍繞“精準(zhǔn)識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理、動(dòng)態(tài)考核、組織建設(shè)”五個(gè)方面建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制[10]。

（三）研究評(píng)述

由上所述可知，我國(guó)扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“多元化”和“精準(zhǔn)化”階段。針對(duì)近幾年精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧開發(fā)工作中存在的問題，國(guó)內(nèi)學(xué)者從識(shí)別機(jī)制、幫扶機(jī)制、考核機(jī)制等方面提供了對(duì)策建議。然而，在“精準(zhǔn)扶貧”背景下動(dòng)員全社會(huì)開展扶貧開發(fā)，要求政府、市場(chǎng)及社會(huì)等多元化主體均遵循精準(zhǔn)化理念，并將其貫穿于扶貧開發(fā)工作全過(guò)程，防止出現(xiàn)資源使用效率低下、虛假政績(jī)工程、“數(shù)字脫貧”等現(xiàn)象。這對(duì)扶貧開發(fā)管理體系提出了重大考驗(yàn)。

二、湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀

湖北省涉及秦巴山片區(qū)、大別山片區(qū)、武陵山片區(qū)及幕阜山片區(qū)四大集中連片貧困特區(qū)。作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)，全省過(guò)去五年減貧達(dá)到353.21萬(wàn)人①，扶貧開發(fā)工作位于全國(guó)前列。目前湖北省已采取推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、建設(shè)脫貧致富能力、實(shí)施整村推進(jìn)、推進(jìn)保障扶貧、改革創(chuàng)新投融資機(jī)制五大方面具體措施，旨在增加農(nóng)民收入、推動(dòng)貧困戶自主發(fā)展、改善生產(chǎn)生活條件、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、加大扶貧開發(fā)投入力度，并取得良好的社會(huì)效應(yīng)。2015年，全省減貧128萬(wàn)人，208個(gè)貧困村出列②。與2014年相比，貧困人口減少數(shù)增加了58.7萬(wàn)人③。

然而，當(dāng)前參與扶貧的主體多、方式多、不便統(tǒng)計(jì)匯總等事實(shí)情況與精準(zhǔn)扶貧的要求構(gòu)成內(nèi)在矛盾。并且，原有的扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系已逐漸無(wú)法滿足當(dāng)前開發(fā)式扶貧階段的管理要求。本文依托湖北省扶貧開發(fā)重點(diǎn)課題研究項(xiàng)目，采用實(shí)地調(diào)研、專家訪談等方法，選取了部分不同行政層級(jí)的貧困縣（市）作為調(diào)研分析重點(diǎn)，對(duì)湖北省扶貧開發(fā)投入現(xiàn)狀展開調(diào)研。依據(jù)相關(guān)部門提供的資料文件、參照政府門戶網(wǎng)站公示實(shí)情，厘清湖北省扶貧開發(fā)投入管理活動(dòng)中六個(gè)方面的問題[11]。

（一）扶貧開發(fā)投入界定范圍不明確，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的相關(guān)性、可比性降低

全省多個(gè)地區(qū)對(duì)于扶貧開發(fā)內(nèi)涵理解不一。例如，對(duì)于貧困居民自身的投入是否應(yīng)納入扶貧開發(fā)投入均存在分歧；D市、Y市和Q縣在對(duì)救濟(jì)性投入和用于個(gè)人的開發(fā)式投入是否納入扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)中存在區(qū)別；N縣行業(yè)部門投入資金從2012-2013年增長(zhǎng)幅度異常增大，而社會(huì)幫扶資金在此期間大幅減少，其原因可能是，在此期間對(duì)于行業(yè)部門及社會(huì)幫扶的界定出現(xiàn)變動(dòng)。這些情況導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相關(guān)性、可比性降低，不利于精準(zhǔn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的計(jì)量口徑不一致，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行橫向比較

省內(nèi)多個(gè)地區(qū)對(duì)于“行業(yè)部門投入”的列示存在明顯差異，可能與投入主體分類不一致相關(guān)。關(guān)于“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入”的列示，Y市2012-2014年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金僅為D市的0.04%左右，但其貧困人口為D市的50%；H市2014年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金不足D市當(dāng)年的3.39%，而H市貧困人口遠(yuǎn)多于D市。這些情況顯然不合情理，可能與統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的計(jì)量口徑不一致相關(guān)，導(dǎo)致各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在不同地區(qū)難以進(jìn)行橫向比較，不便于分析貧困地區(qū)需求結(jié)構(gòu)，容易造成扶貧開發(fā)投入與地區(qū)需求不匹配等問題。

（三）關(guān)鍵統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)從獲取

截至2014年10月，湖北省各地區(qū)已完成建檔立卡工作，已完成2013年數(shù)據(jù)錄入工作并試運(yùn)行。但有關(guān)識(shí)別、幫扶、監(jiān)測(cè)平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)公開化，精準(zhǔn)各地區(qū)扶貧投入總額、貧困人口、人均扶貧費(fèi)用等關(guān)鍵指標(biāo)的數(shù)據(jù)難以獲取，難以比較各地區(qū)扶貧開發(fā)效率問題，影響了決策的可用性、有效性，對(duì)地區(qū)整體戰(zhàn)略的制定產(chǎn)生不利影響。此外，市場(chǎng)、社會(huì)等公眾主體難以準(zhǔn)確獲取貧困地區(qū)及貧困人口的需求，各類扶貧基金的投入使用情況也未實(shí)時(shí)以報(bào)表形式公開。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開程度低對(duì)扶貧開發(fā)工作的精準(zhǔn)化程度造成較大影響。

（四）幫扶資金計(jì)量真實(shí)性存疑

2014年湖北省4大扶貧片區(qū)共投資1762.6億元，而當(dāng)年全省脫貧人口為69.3萬(wàn)人④。但該69.3萬(wàn)人的貧困人口平均脫貧成本高達(dá)25.4萬(wàn)元，這種減貧效率及脫貧成本顯然不符合實(shí)際情況?？赡苁怯捎谠谛姓挝恢写嬖诜鲐氶_發(fā)投入力度與政績(jī)掛鉤的認(rèn)知觀念，容易催生 “好大喜功”的心態(tài)，并且為了獲得更多涉農(nóng)投入的財(cái)稅優(yōu)惠政策，使得扶貧開發(fā)投入的數(shù)額往往呈現(xiàn)高估問題。此外，對(duì)于行業(yè)扶貧開發(fā)投入的統(tǒng)計(jì)，各地區(qū)扶貧辦主要依據(jù)各行業(yè)部門自行計(jì)量統(tǒng)計(jì)的結(jié)果予以歸整匯總，缺乏足夠的審核。

（五）管理歸口不統(tǒng)一，難以全面完整地反映各主體的投入力度

由于多數(shù)市場(chǎng)、社會(huì)投入主體并未通過(guò)扶貧辦等部門辦理相關(guān)手續(xù)，而是直接對(duì)貧困地區(qū)和貧困居民予以幫助，地方扶貧辦部門只能依據(jù)已披露和掌握的信息加以統(tǒng)計(jì)，難以全面完整地反映各主體投入力度。

（六）扶貧開發(fā)投入仍然呈現(xiàn)“頭重腳輕”格局

目前，全社會(huì)扶貧開發(fā)投入總額中，政府扶貧投入仍占絕大部分比例，而以企業(yè)為主的市場(chǎng)主體及社會(huì)主體投入仍然偏低。從2011年到2015年，全國(guó)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從272億元增長(zhǎng)到467.45億元⑤。盡管當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力猶存，受限于市場(chǎng)與社會(huì)資本的短期性、規(guī)模偏小等特征，政府投入力度仍然會(huì)繼續(xù)增加。短期來(lái)看，全省乃至全國(guó)的扶貧開發(fā)投入格局仍會(huì)呈現(xiàn)“頭重腳輕”狀態(tài)。

三、全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（一）指標(biāo)體系設(shè)計(jì)目的及原則

政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)用于決策判斷，其質(zhì)量關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、金融市場(chǎng)穩(wěn)定與效率以及政府公信力。在實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，建立全社會(huì)扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系旨在通過(guò)規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑，獲取高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并據(jù)此為相關(guān)管理部門提供決策有用的信息，評(píng)價(jià)扶貧開發(fā)效率，分析各地區(qū)扶貧開發(fā)投入資金來(lái)源及分配的合理性，形成更加有效的扶貧開發(fā)投入機(jī)制或脫貧模式；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)管理歸口的統(tǒng)一，完整全面地反映全社會(huì)主體對(duì)貧困地區(qū)的投入力度。

基于對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求，結(jié)合扶貧統(tǒng)計(jì)工作的實(shí)際需要，依據(jù)數(shù)據(jù)相關(guān)性、決策有用性、統(tǒng)計(jì)便捷性設(shè)計(jì)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系。

1.數(shù)據(jù)相關(guān)性。應(yīng)確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可進(jìn)行橫向及縱向比較。各個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)遵循統(tǒng)一的界定范圍、統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)手段，降低上級(jí)行政單位匯總過(guò)程中的誤差，為地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)決策制定、扶貧開發(fā)總體工作規(guī)劃提供有效依據(jù)。

2.決策有用性。為管理者提供決策有用的信息，準(zhǔn)確把握各類扶貧資源的投入和使用情況。管理部門可根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析各年度的投入趨勢(shì)，比較分析各地區(qū)扶貧開發(fā)資金的使用效率以及當(dāng)?shù)氐拿撠毿?。進(jìn)而進(jìn)行宏觀調(diào)控引導(dǎo)，提高扶貧項(xiàng)目安排和資金使用精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)資源的優(yōu)化配置。

3.統(tǒng)計(jì)便捷性。便于各地區(qū)扶貧辦、各級(jí)行政單位進(jìn)行扶貧統(tǒng)計(jì)工作。

（二）指標(biāo)篩選及說(shuō)明

結(jié)合湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀問題，基于對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略格局的認(rèn)識(shí)，依據(jù)扶貧開發(fā)資金的流動(dòng)狀況，即資金的來(lái)源和使用，將全社會(huì)扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系分為投入主體和投入方式兩部分，構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入格局（見圖1），并據(jù)此構(gòu)建扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系。

圖1 全社會(huì)扶貧開發(fā)投入格局

環(huán)心部分的政府、市場(chǎng)與社會(huì)即全社會(huì)扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的三個(gè)維度。內(nèi)環(huán)代表投入主體，包括以下10個(gè)方面：

1.國(guó)家及地方財(cái)政。即國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算用于扶貧開發(fā)投入的支出。

2.行業(yè)部門資金。即整合涉及扶持貧困地區(qū)及貧困居民發(fā)展的各行業(yè)部門的資金。

3.定點(diǎn)幫扶單位。包括參與定點(diǎn)扶貧的中直單位、省直單位、其他各級(jí)事業(yè)單位。

4.省內(nèi)區(qū)域結(jié)對(duì)幫扶。即區(qū)域結(jié)對(duì)幫扶的省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)。

5.東西部扶貧協(xié)作。即參與扶貧協(xié)作的東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

6.部隊(duì)。即駐扎貧困地區(qū)的武警部隊(duì)。

7.企業(yè)。包括國(guó)有、民營(yíng)、混合所有制不同性質(zhì)的企業(yè)。

8.金融機(jī)構(gòu)。包括國(guó)有控股及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。

9.NGO。即非政府組織，包括各民主黨派、工商聯(lián)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等各類非政府組織。

10.個(gè)人。包括社會(huì)成員和港澳同胞、臺(tái)灣同胞、華人華僑及海外人士。

外環(huán)代表投入方式，包括以下五個(gè)方面：

1.專項(xiàng)扶貧資金投入。用于易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、雨露計(jì)劃、扶貧小額信貸等項(xiàng)目。

2.人力投入。包括專業(yè)技術(shù)人才交流、人員就業(yè)培訓(xùn)、勞務(wù)合作、醫(yī)教人員派遣、志愿服務(wù)等。

3.項(xiàng)目建設(shè)。包括公路、飲水、電力、住房、教育、衛(wèi)生計(jì)生、文化活動(dòng)、信息化等居民基本生存保障和生活發(fā)展等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)、旅游行業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)培育，以及信貸投放、金融產(chǎn)品及服務(wù)等金融項(xiàng)目。

4.技術(shù)投入。直接提供或幫助引進(jìn)技術(shù)。

5.賑災(zāi)救濟(jì)。指災(zāi)后重建中資金、物資等捐助。

（三）全社會(huì)扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式

依據(jù)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入格局構(gòu)建全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系，并根據(jù)基于統(tǒng)一的管理歸口統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，選取資金投入、人力投入、項(xiàng)目建設(shè)、技術(shù)投入、賑災(zāi)救濟(jì)六大方面作為投入指標(biāo)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、生活環(huán)境三個(gè)方面選取產(chǎn)出指標(biāo)，評(píng)價(jià)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入與產(chǎn)出效率，以此評(píng)價(jià)脫貧效率，形成全社會(huì)扶貧開發(fā)效率評(píng)價(jià)模式（見圖2）。

圖2 全社會(huì)扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式

由于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）法是根據(jù)多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出對(duì)相同類型的單位進(jìn)行相對(duì)有效性或效益評(píng)價(jià)的一種系統(tǒng)分析方法，適用于具有多投入/多輸出的復(fù)雜系統(tǒng)。全社會(huì)扶貧開發(fā)是一個(gè)“多投入——多產(chǎn)出”的綜合問題，因而，DEA法能夠有效、客觀地評(píng)價(jià)全社會(huì)扶貧開發(fā)效率，故選用DEA法作為全社會(huì)扶貧開發(fā)效率評(píng)價(jià)方法。

四、建立全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系

結(jié)合理論分析可知，精準(zhǔn)扶貧要求扶貧開發(fā)的目標(biāo)更明確、措施更具針對(duì)性以及管理更加精細(xì)化[12]。以湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀為例，部分地區(qū)在界定范圍、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、管理歸口、數(shù)據(jù)的公開性和真實(shí)性、投入格局等方面存在一定問題，這對(duì)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成阻礙。本文據(jù)此構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系（見圖3），在構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上，解決統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、計(jì)量口徑及效率評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性問題；并逐層完善全社會(huì)扶貧開發(fā)投入組織管理、形成市場(chǎng)化扶貧機(jī)制和信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效的扶貧開發(fā)機(jī)制。

圖3 全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系

（一）構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系

1.統(tǒng)一扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，規(guī)范計(jì)量口徑。基于對(duì)全社會(huì)扶貧開發(fā)內(nèi)涵的界定，明確各地區(qū)扶貧辦統(tǒng)計(jì)的客體范疇。將扶貧項(xiàng)目規(guī)劃至民政部門統(tǒng)一管理，強(qiáng)化扶貧辦對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目的專門管理。由省級(jí)扶貧辦及各涉農(nóng)投入的行業(yè)部門制定統(tǒng)一的扶貧開發(fā)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，并據(jù)此明確界定范圍、出具專業(yè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，下屬各行政級(jí)別依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)予以施行。以此形成統(tǒng)一一致的全社會(huì)扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

2.形成并完善扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式。目前，受統(tǒng)計(jì)資料不完善以及公開程度較低等影響，難以針對(duì)前述全社會(huì)扶貧開發(fā)效率評(píng)價(jià)模式進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。然而在精準(zhǔn)扶貧的要求下，需要逐步形成并完善有效的扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式。以湖北省為例，省級(jí)扶貧辦部門可根據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總的全社會(huì)扶貧開發(fā)投入數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，采用DEA法評(píng)價(jià)全省、對(duì)比分析省內(nèi)各地區(qū)的扶貧開發(fā)效率，反映資金、人力、項(xiàng)目、技術(shù)等方面可能存在的低效率投入問題，分析其深層次原因。此外，由于扶貧開發(fā)具有長(zhǎng)期發(fā)展性，在進(jìn)行效率評(píng)價(jià)時(shí)需要考慮5～10年長(zhǎng)期產(chǎn)出效益。

（二）強(qiáng)化全社會(huì)扶貧開發(fā)組織管理

1.明晰職責(zé)，發(fā)揮扶貧辦“籠口”作用。在調(diào)研工作中，很多地方扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)表示在扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，涉及跨部門合作的數(shù)據(jù)資料獲取存在相當(dāng)大的工作困難。這給貧困工作投入的統(tǒng)計(jì)工作帶來(lái)了極大的阻礙作用，也不利于扶貧投入數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性要求。此外，推動(dòng)全社會(huì)參與扶貧開發(fā)，要求各地區(qū)扶貧辦整合行業(yè)涉農(nóng)資金，但從各級(jí)政府的組織構(gòu)成來(lái)看，扶貧辦處于相對(duì)弱勢(shì)地位，整合各行業(yè)部門涉農(nóng)投入往往難以落實(shí)。

強(qiáng)化全社會(huì)扶貧開發(fā)組織管理，首先應(yīng)當(dāng)明細(xì)職責(zé)，發(fā)揮扶貧辦“籠口”作用，處理好上下級(jí)扶貧部門及同級(jí)行業(yè)部門的責(zé)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。由扶貧辦展開統(tǒng)一負(fù)責(zé)展開部署，要求民政局、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局以及各行業(yè)部門等通力協(xié)作，明確各自職責(zé)職能，在扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)工作中積極配合和支持，加快完善全社會(huì)扶貧開發(fā)投入組織管理的配套機(jī)制。

2.統(tǒng)一管理歸口，規(guī)范幫扶程序。隨著企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體社會(huì)責(zé)任意識(shí)的不斷提高，社會(huì)扶貧對(duì)我國(guó)扶貧工作的促進(jìn)作用愈加明顯。但是也正是因?yàn)樯鐣?huì)扶貧主體、扶貧方式的多樣繁雜，在全社會(huì)扶貧開發(fā)管理體系中一直處于相對(duì)薄弱部分。在實(shí)際的工作中，應(yīng)針對(duì)市場(chǎng)扶貧及社會(huì)幫扶投入，統(tǒng)一管理歸口。由扶貧辦相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌，建立公開的扶貧開發(fā)投入渠道。鼓勵(lì)倡導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人通過(guò)當(dāng)?shù)胤鲐氜k部門辦理相關(guān)程序登記處理，再對(duì)貧困地區(qū)和貧困居民施以幫扶，并由扶貧辦等部門進(jìn)行后期考核評(píng)價(jià)，輔以一定激勵(lì)措施或榮譽(yù)表彰。規(guī)范幫扶程序，全面反映扶貧開發(fā)投入成效，同時(shí)也便于統(tǒng)計(jì)工作的開展。

3.完善扶貧開發(fā)投入工作的監(jiān)督與考核。 扶貧開發(fā)投入管理工作旨在了解扶貧投入真實(shí)情況，并進(jìn)行扶貧工作投入效果評(píng)價(jià)，最終幫助貧困地區(qū)脫貧致富。因此，扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和及時(shí)性就顯得尤為重要。一方面，相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門可能會(huì)為了提高政績(jī)而虛報(bào)投入數(shù)據(jù)；另一方面，在扶貧投入過(guò)程中極有可能滋生腐敗問題，表現(xiàn)為挪用扶貧開發(fā)投入資金。為此，應(yīng)當(dāng)成立專業(yè)化扶貧開發(fā)投入評(píng)估小組，對(duì)各部門上報(bào)扶貧開發(fā)投入數(shù)額進(jìn)行計(jì)量核準(zhǔn)，防止出現(xiàn)虛假政績(jī)工程現(xiàn)象，造成扶貧開發(fā)投入虛高。此外，應(yīng)當(dāng)基于全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)投入項(xiàng)目后續(xù)效益的考核，尤其需要跟進(jìn)考核項(xiàng)目建設(shè)投入，杜絕“爛尾工程”的出現(xiàn)，注重可持續(xù)效應(yīng)。

（三）加快推動(dòng)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制建設(shè)

盡管政府投入更具保障性，但過(guò)于依賴政府顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)。扶貧開發(fā)是一項(xiàng)長(zhǎng)久性工作，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)上培養(yǎng)貧困地區(qū)及貧困居民的發(fā)展能力。而社會(huì)主體雖然多元、廣泛，但其貢獻(xiàn)力度偏小、具有針對(duì)性、覆蓋區(qū)域小等，難以成為扶貧開發(fā)工作的支柱力量。因而，針對(duì)扶貧開發(fā)投入仍呈現(xiàn)“頭重腳輕”的格局，以企業(yè)為主的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)扶貧開發(fā)大格局以政府為主轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主，減輕財(cái)政壓力。

1.發(fā)揮政策杠桿作用。應(yīng)當(dāng)充分利用貧困地區(qū)的資源，建立“項(xiàng)目包”，發(fā)揮政策的“杠桿效應(yīng)”，借助政策的激勵(lì)作用吸引企業(yè)等市場(chǎng)主體自發(fā)地將各種要素資源配置到貧困地區(qū)。企業(yè)因地培育產(chǎn)業(yè)，吸引貧困地區(qū)外出務(wù)工的勞動(dòng)力回流發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效的脫貧致富。

2.引進(jìn)PPP模式。加強(qiáng)政府與市場(chǎng)主體間的協(xié)作，鼓勵(lì)并授權(quán)民營(yíng)資本參與扶貧開發(fā)事業(yè)中公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，共同推進(jìn)扶貧開發(fā)事業(yè)。

3.加大金融扶持力度。完善扶貧開發(fā)投融資機(jī)制，發(fā)揮大型商業(yè)性、微型、合作社和政策性金融各自的比較優(yōu)勢(shì)。由金融組織承擔(dān)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，為貧困地區(qū)農(nóng)戶提供“免擔(dān)保、免抵押、全貼息、全覆蓋”式貸款，鼓勵(lì)貧困戶自主創(chuàng)業(yè)；同時(shí)，解決企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)融資困難問題，引導(dǎo)其將具備資源優(yōu)勢(shì)的貧困地區(qū)納入產(chǎn)業(yè)鏈范圍，因地制宜建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地。

（四）加強(qiáng)扶貧開發(fā)信息化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧

湖北省2015年初已完成建檔立卡工作，但精準(zhǔn)扶貧的信息平臺(tái)尚未建立和公開。要想實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)工作戰(zhàn)略格局向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，必須建立公開、動(dòng)態(tài)的信息化平臺(tái)，構(gòu)建信息化幫扶平臺(tái)。也就是說(shuō)，應(yīng)由扶貧辦統(tǒng)籌，其他行政部門予以配合，建立一個(gè)完整的采集、推送、幫扶、監(jiān)管、反饋流程的信息化平臺(tái)。該平臺(tái)可采用APP程序的形式，完整錄入精準(zhǔn)識(shí)別的貧困地區(qū)及貧困居民信息，可以公開、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地反映并推送貧困地區(qū)的需求。投入主體尤其是市場(chǎng)及社會(huì)主體根據(jù)自身職能及資源，線上申請(qǐng)幫扶資格，經(jīng)扶貧辦等部門核準(zhǔn)后，有針對(duì)性地對(duì)貧困地區(qū)和貧困居民予以幫扶。這樣能夠精確反映扶貧開發(fā)的投入力度，更有利于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、提高扶貧效率，更加廣泛地動(dòng)員市場(chǎng)和社會(huì)主體。

同時(shí)，采用報(bào)表形式定期公開披露各類扶貧開發(fā)投入的使用狀況，接受公眾的評(píng)價(jià)監(jiān)督；提供扶貧開發(fā)效果反饋論壇等平臺(tái)，反映貧困村及貧困戶最真實(shí)的情況。以便實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核，確保精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際成效。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：荊楚扶貧網(wǎng)《2015年度全省脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

②數(shù)據(jù)來(lái)源：荊楚扶貧網(wǎng)，《2015年度全省脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

③數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)資料整理所得。湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室，《2014年度湖北省扶貧開發(fā)發(fā)展報(bào)告》，2015-03-02，http：//www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/17154.htm.

④數(shù)據(jù)來(lái)源：湖北日?qǐng)?bào)，《2014年湖北69.3萬(wàn)人脫貧 受到國(guó)務(wù)院扶貧辦表?yè)P(yáng)》，2015-01-18，http：//www.hb.xinhuanet.com/2015-01/18/c_1114032395.htm.

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：新華網(wǎng)，《扶貧攻堅(jiān)的“中國(guó)答卷”》，2015-10-15，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/15/c_1116836348.htm.

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（責(zé)任編輯 王婷婷）

Abstract：That all social forces participate in poverty alleviation and the government proposes the requirements of precise poverty alleviation have become the new characteristics of comprehensively building a well-off societys crucial period. In view of the management requirements of poverty alleviation and development under the background of precise poverty alleviation， and according to the investigation of field and interview of the management situation of poverty alleviation's input in Hubei Province， the paper builds a evaluation system based on the data correlation principle， decision usefulness principle， statistical convenience principle， in order to solve the inconformity of statistical indicators and measuring diameter， to evaluate the efficiency of poverty alleviation and development effectively. In addition， based on above， the paper proposes that the committees should clarify responsibilities， improve specialized management， and strengthen supervision and assessment in order to improve the management of whole social poverty alleviation's organizations. Furthermore， the paper proposes to support poverty alleviation and development marketization by policy levers， Public-Private-Partnership and financial attention. Last， the paper proposes an information platform， which concentrates collection， push， assistance， supervision and feedback as a group， to come to the management system of the whole social poverty alleviation's input.

Key words：Poverty Alleviation and Development； Precise Poverty Alleviation； Management System； Efficiency Evaluation