論一事不再罰的適用

王伶坤

摘 要：“一事不再罰”原則是行政法領域中的重要原則，也是行政法學界爭論的熱點問題。由于我國《行政處罰法》確立的“一事不再罰”原則較為籠統(tǒng)，導致其在行政處罰實踐運用中存在諸多困難。借鑒理論界及實務界相關理論和經(jīng)驗，對一事不再罰進行小結。

關鍵詞：行政處罰；一事；不再罰；競合

中圖分類號：DF0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）06-0090-02

一、如何理解一事不再罰

“一事不再罰”理論源于美國“雙重處罰禁止”的法律規(guī)定，現(xiàn)已逐漸為各國所接受。它正從一個法理學概念走入實體法當中。觀我國法律，我國《行政處罰法》第24條規(guī)定了“一事不再罰款”。這是“一事不再罰”理論首次在我國實體法中出現(xiàn)。至此，很多學者認為“一事不再罰”已成為我國行政處罰領域一基本原則，應推而廣之，不應將其局限在罰款領域。筆者很贊同該觀點，并在此做如下簡要分析，以便于“一事不再罰”的適用。

（一）“一事的概念

所謂“一事”，也稱“同一法律行為”，目前理論界對其主要有：（1）法規(guī)構成說認為，同一行為觸犯了同一屬性的數(shù)個法律規(guī)范，也將其視為一事；（2）四要件構成說認為，評價一行為能否成為行政法上的同一違法性，應綜合考慮其主體、主觀方面、客體、客觀方面等內(nèi)容；（3）三要件構成說認為，評價一行為能否成為行政法上的同一違法行為僅需要考慮主體、客體、客觀方面；應由主體、客體、客觀方面構成。（4）二要件構成說，即其認為主體和客觀方面是構成同一違法行為的兩個必要要件，而客體和主觀方面只是作為選擇要件。我比較傾向于構成要件說，但因?qū)W識尚淺，我并不能很好得將構成要件說中的不同分支做出明確的劃分。索性籠統(tǒng)地稱其為“構成要件說”。該學說的基本觀點是：同一違法行為是指符合行政處罰同一構成要件的違法行為。此處的“同一違法行為”不是事實性的而是法律性的，不是單一的事實而是各項關聯(lián)事實的總和。根據(jù)“構成要件說”理論，我們可以輕松區(qū)分一些比較典型的“一事”與“多事”。但是對非典型性的“一事”的區(qū)分則較為復雜。下面我做一下區(qū)分：

1.持續(xù)違法。這與刑法上的持續(xù)犯一脈相承，是指行政相對人從著手實施到由于某種原因終止以前，一直處于持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為。這一違法行為是基于同一過錯（故意或者過失），實施了一個違法行為，其特點在于該行為持續(xù)地針對同一對象侵犯同一具體法益并且違法行為與不法狀態(tài)在一段時間內(nèi)處于不間斷狀態(tài)，故其本質(zhì)上應視為一事。對于此類違法行為處罰時效可以從行為終了之日起算，由最先立案的違法行為地行政機關實施行政處罰，如果案件調(diào)查涉及多個轄區(qū)也可以提請共同的上一級管轄。

在理解這個觀點時應視情況做出是否屬于同一行政違法行為的判斷，即如果有改正的機會而繼續(xù)實施則將其視為新行為，重新進行處罰，例如：一司機從武漢運送一批鮮魚去北京，途經(jīng)鄭州時因超載被交警罰款1000元，但該司機沒有卸貨反而繼續(xù)超載行駛，行至石家莊時再次被交警攔下，又被罰款1000元。我們要理解的是這兩次罰款均是合法有效的，因為在鄭州被處罰時該司機就應當卸貨，且其有機會這樣做，但其拒絕改正違法行為，反而繼續(xù)上路行駛，此時應認為其前行為已經(jīng)結束，后行為應視為一新行為，可以再次進行處罰，這不違反“一事不再罰”。又如，若行駛在高速公路上，因超載被交警攔下并罰款1000元，走出10公里后又被交警攔下，再次罰款1000元。此時情況就不一樣了，后一處罰行為不能依法有效成立，因為在高速公路上，司機是不能隨便停車卸貨的，最起碼也要到休息區(qū)才可以，而我國高速公路上的休息區(qū)設置距離是兩小時車程。本例中，司機在第一次被處罰后是不具備改正違法行為機會的，故對其僅能視為一個違法行為，進行一次行政處罰。

2.結果或情節(jié)加重違法。這與刑法上的結果加重犯相似，是指行政相對人實施了一個行政法律規(guī)范規(guī)定的基本的行政違法行為，卻發(fā)生了法律規(guī)定的嚴重后果因而加重其行政處罰幅度的情形。因其自始至終只有一個違法行為，觸犯了一個法律規(guī)定，因此只能將其視為“一事”，具有行政處罰權的機關只能依據(jù)行政法律規(guī)范規(guī)定的加重處罰的種類或幅度實施相應的行政處罰，不能以數(shù)事論處。

3.可選擇性的“一事”。這與刑法上的選擇性罪名屬于同一情形，選擇的“一事”指行政法律規(guī)范規(guī)定了若干獨立的行政違法事實構成，既可以由一個違法事實成立“一事”，也可以由兩個或兩個以上的違法事實構成成立“一事”。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第67條規(guī)定，“引誘、容留、介紹他人賣淫的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！边@種情況下，無論行政相對人做出上述一種或多種種違法行為，行政機關只能將其認定為“一事”，不能依據(jù)行為的數(shù)量按照數(shù)事實施多次行政處罰。

4.牽連違法。這是從刑法上牽連犯概念引申出來的，牽連犯是指基于同一犯罪目的，實施了數(shù)個危害行為，觸犯了數(shù)個不同的罪名，數(shù)行為之間存在牽連關系，即手段與目的、原因與結果的關系。此時應將其視為一罪進行處理。在行政法領域也應引入這一概念，對某些具有牽連關系的違法行為作為一事處理。例如，利用假發(fā)票進行偷稅，偷稅的方法則構成發(fā)票違法，這兩種違法是牽連違法。對于此類情形行政機關應將其作為一事，做出一個行政處罰，因為在此種情況下，數(shù)個行為之間有著極其密切的聯(lián)系同時也是合理性原則的要求。

（二）如何理解“不再罰”

“不再罰”即不得實施兩次或兩次以上同種處罰。我國《行政處罰法》第24條僅規(guī)定“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款的行政處罰?！币簿褪钦f盡在罰款領域明文規(guī)定一事不再罰。但是面對龐雜的行政處罰體系，我們不應將其局限于“一事不再罰款”，而應推而廣之，基于行政處罰所要達到的社會目的及其保護的法益，對違法行為人的同一違法行為分情況進行處罰，即觸犯了同一性質(zhì)、同一種類的法律規(guī)范，因其立法目的相同，故可只處罰一次。如果行為觸犯了不同性質(zhì)的法律，基于不同法律的立法目的不同，可以對其做出多次處罰。

綜上，一事指符合行政處罰同一構成要件的行為，不再罰是指具有處罰權的行政機關不得基于具有同一立法目的的法律規(guī)范對同一違法行為做出兩次以上的處罰。

二、“一事不再罰”原則適用的例外

凡事均有例外，“一事不再罰”理論也一樣，我們不能機械地理解“一事不再罰”而應學會根據(jù)具體情況進行具體分析，才能做出準確的判斷。例如：

1.法律規(guī)定常有例外，若一行政法律規(guī)范明文規(guī)定，對行為人實施的某一具體違法行為可以同時處以兩種以上不同種類的行政處罰的，應從其規(guī)定。例如：《中華人民共和國治安管理處罰法》第61條規(guī)定，“協(xié)助組織或者運送他人偷越國（邊）境的，處十日以上十五日以下拘留，并處一千元以上五千元以下罰款?！边@種情況不適用一事不再罰原則。

2.現(xiàn)實中有這樣一種情況，行為人在一段時間內(nèi)多次實施同一種違法行為，侵犯同類法益，違反相同法律規(guī)定。此種情況同刑法罪數(shù)理論中的連續(xù)犯相類似，我們可以借鑒其處理方法。實踐中，行政機關一般累計多次違法數(shù)額確定處罰金額，對于已實施行政處罰又出現(xiàn)同類違法情形的從重再罰。（連續(xù)違法）

3.實踐中還存在這樣一種情況，行為人實施了違法行為，該行為同時違反了行政規(guī)范和刑法規(guī)范，此時我認為應分情況對待。一般情況下，因為兩種處罰的目的、功能均不同，故可以并行，此時不適用“一事不再罰”。但也有例外，畢竟刑罰和行政處罰存在一定的交叉關系，若單處刑罰足以達到保護法益、懲戒當事人的目的，則單罰足矣，但此處的單罰僅限于“刑罰”。

4.如果違法行為人針對其違法行為向行政機關做了欺詐行為，且使行政機關因欺詐對該違法行為產(chǎn)生錯誤認識，導致行政機關做出錯誤的行政處罰，那么在查明真相后行政機關可另行處罰。這種情況并不違反“一事不再罰”原則。

5.執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰又稱強制金（罰款和滯納金），是指當事人不按期履行以金錢給付義務為內(nèi)容的處罰決定，行政機關依法加處的罰款或滯納金?？蓪⑵淅斫鉃閷Α安宦男行姓幜P”的處罰，故其可以與行政處罰并處。

三、“一事不再罰”適用中的“競合”問題

在我國，行政法律規(guī)范涉及人們生活的方方面面，加上各行政管理部門的職權交叉重疊，以及部分立法人員的技術缺陷，不可避免的存在法律法規(guī)及處罰主體競合的問題。

（一）法條競合問題

法律規(guī)范內(nèi)容的重疊交叉，為違法行為的處理帶來一系列麻煩，此種情況亟待解決，根據(jù)法理學中的“效力位階”理論，可以按照上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法的原則處理部分法條競合問題。若一行為同時觸犯不同行政法律規(guī)范，不同法律規(guī)范之間無法明確上下、新舊及特別與普通之分時，由行政機關合并各法律規(guī)范規(guī)定的所有處罰種類。

（二）主體競合問題

我國行政機關體系龐大而復雜，雖然在不斷優(yōu)化內(nèi)部結構，但還是無可避免的會出現(xiàn)行政職權劃分不明，存在重疊或交叉的情況。法理上的“主體競合”是指一個違法行為違反一個法律或者法規(guī)的規(guī)定，由兩個或者兩個以上行政機關有處罰權。但法律并未規(guī)定該處罰具體由哪一行政機關執(zhí)行。這就造成了一種非常惡劣的現(xiàn)象：對某一違法行為，可能會出現(xiàn)工商局處罰完公安局處罰，公安局處罰完城管處罰的怪相，從而導致一事多罰的錯誤執(zhí)法行為?；诖?，我們必須理順各行政機關處罰權限，明確處罰主體，當然筆者也清楚這并不是一蹴而就的，在過渡階段筆者認為可以采取一種折中的方法，即一行政機關已做出行政處罰決定，另一行政機關則不得再行處罰（當然，此處指基于同一處罰目的），從而更加有效地維護當事人的合法權益，同時減少行政機關之間的職權沖突。因為任何法律制度和司法實踐的根本目的都是為了解決實際問題，調(diào)整社會關系達到一種制度上的正義。

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