關(guān)于政府采購政策功能理論研究的文獻(xiàn)述評

張黎鳴+李張瓊+何繼宏

摘 要：我國《政府采購法》中明確的提出了要發(fā)揮政府采購的政策功能。作為國家公共財政支出的一個重要組成部分，政府采購的采購規(guī)模、采購標(biāo)準(zhǔn)以及采購方式發(fā)生變化都將可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。文章將對目前國內(nèi)外關(guān)于政府采購政策功能的相關(guān)理論研究進(jìn)行梳理和分析，并在此基礎(chǔ)之上提出具體的看法。

關(guān)鍵詞：政府采購 政策功能 文獻(xiàn)述評

中圖分類號：F253.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）01-037-03

我國《政府采購法》在2002年6月頒布，其中在總則第九條中明確規(guī)定了政府采購應(yīng)注重發(fā)揮其政策功能，包括促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、扶持少數(shù)民族地區(qū)及少數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)國貨以及促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展等。我國“《政府采購法》最開始的動機是在于加強財政的公共管理，在于省錢，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府采購規(guī)模的擴大，現(xiàn)在則更重視其政策的導(dǎo)向作用，即利用政府的采購行為形成一種示范效應(yīng)。”

作為國家公共財政支出的一個重要組成部分，政府采購的采購規(guī)模、采購標(biāo)準(zhǔn)以及采購方式發(fā)生變化都將可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。比如，政府采購規(guī)模的變化會影響社會的總供需，而政府采購結(jié)構(gòu)的變化將會直接對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及各地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要的影響。在現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)生活中，政府往往通過調(diào)整政府支出尤其是政府采購的規(guī)模來調(diào)整內(nèi)需，從而實現(xiàn)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展、增加就業(yè)以及維護(hù)市場物價穩(wěn)定的目標(biāo)。

本文將對目前國內(nèi)外關(guān)于政府采購政策功能的相關(guān)理論研究進(jìn)行梳理和分析，并在此基礎(chǔ)之上提出自己的看法。

一、國外文獻(xiàn)綜述

國外對于政府采購制度的研究開始的比較早，政府對于政府采購制度的管理也趨于成熟。1776年，亞當(dāng)·斯密在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中從效率的角度出發(fā)，指出政府安排其財政支出同樣應(yīng)遵循市場機制的引導(dǎo)，只有利用市場這只看不見的手，政府才能成功地協(xié)調(diào)社會主體之間的利益矛盾，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的效益最大化。很顯然，亞當(dāng)·斯密已經(jīng)意識到了政府支出也要講究效率。在政府采購的政策功能方面，國外在對政府采購政策功能的研究中，有學(xué)者認(rèn)為，政府采購可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧窮、促進(jìn)私有部門的發(fā)展產(chǎn)生影響。同時，政府采購也與一國的對外貿(mào)易和外國投資有密切關(guān)系，更有學(xué)者認(rèn)為政府部門則主要從事三類活動，包括收入分配以及物品和服務(wù)的生產(chǎn)和購買，而其中對物品和服務(wù)的購買是這三類活動中的硬核，是支撐所有政府功能的關(guān)鍵點。

二、國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

從深圳1996年被定為政府采購試點城市起至今，我國政府采購實踐已經(jīng)歷了十幾年，政府和相關(guān)的專家也對政府采購的政策功能相當(dāng)重視，并進(jìn)行了大量的研究和探討。筆者以“政府采購的政策功能”為主題，編輯檢索式，在中國知網(wǎng)中共搜索到了數(shù)十篇文章，其中有一些相關(guān)度較高的文章，現(xiàn)將這些文章的主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理和分析。

在政府采購的政策功能的概念界定上，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，政府采購的政策功能是政府通過立法所確立下來的，并通過政府的采購活動體現(xiàn)社會公共利益的政策職能。也有一些學(xué)者從比較實現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)效益和實現(xiàn)其政策功能二者孰輕孰重方面，認(rèn)為政府采購政策功能是政府利用財政資金以買家的身份在市場采購，首要目的是要節(jié)約資金，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)諸如促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)環(huán)保等的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)。

在關(guān)于實現(xiàn)政府采購政策功能的必要性問題的討論上，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為政府采購作為政府的特殊行為，兼具行政性和市場性，在實際的操作中，并不能僅僅只為實現(xiàn)節(jié)約財政資金，同時還應(yīng)體現(xiàn)社會的公共需求，為實現(xiàn)諸多社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而服務(wù)。更有學(xué)者提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求為強化政府采購政策功能提供了政治依據(jù)。所以，政府采購不僅要能提高財政資金使用效益，還應(yīng)具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，防止腐敗，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)等政策功能。

在關(guān)于政府采購的政策功能的定位方面，我國《政府采購法》總則中規(guī)定政府采購政策功能應(yīng)包括促進(jìn)保護(hù)環(huán)境、扶持少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及保護(hù)國貨等。朱少平認(rèn)為，政府采購的政策功能應(yīng)包括促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、支持不發(fā)達(dá)地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及采購本國貨物、工程、服務(wù)，除此以外，政府采購機構(gòu)還應(yīng)將促進(jìn)自主創(chuàng)新和就業(yè)作為調(diào)控目標(biāo)。還有學(xué)者從發(fā)展的角度出發(fā)，認(rèn)為政府采購政策功能是一個動態(tài)的概念，在政府采購的不同階段包括不同的內(nèi)涵。在政府采購的初期，節(jié)約資金、提高資金的使用效率是政府采購的主要目標(biāo)，隨著采購市場的開放，政府采購的政策功能業(yè)從國內(nèi)擴展到國際，并逐漸隨著采購規(guī)模的擴大成為政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要的財政手段之一。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為政府采購的政策功能是一個動態(tài)的概念，從我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，我國政府采購的政策功能應(yīng)該包括扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)節(jié)能減排、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)社會協(xié)調(diào)。王海英2005年在《商業(yè)時代》發(fā)表文章認(rèn)為政府采購的政策功能包括調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)（包括通過采購總量的調(diào)節(jié)調(diào)控社會總需求，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；通過采購品種、供應(yīng)商的選擇，加快相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)國內(nèi)企業(yè)和中小企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和地區(qū)的均衡）和實現(xiàn)一些社會目標(biāo)（如：保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)就業(yè)，促進(jìn)安全生產(chǎn)，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，維護(hù)政府形象等）。也有部分學(xué)者側(cè)重于其中的某些功能，如于安認(rèn)為，從世界范圍內(nèi)來看，實行政府采購的首要目的是要省錢，要提高資金的使用效率，我國推行政府采購政策的最初目的也是要節(jié)省資金，但政府采購又是政府作用的一部分，政府作用向積極方面調(diào)整必然會導(dǎo)致政府采購政策功能的增長。他認(rèn)為目前更重要的是支持自主技術(shù)創(chuàng)新，要改變我國經(jīng)濟(jì)增長方式，自主科技創(chuàng)新是主導(dǎo)方向。還有學(xué)者從廣義的角度將政府采購的政策功能定位于提高政府采購資金的使用效率、抑制腐敗和調(diào)控功能。

在政府采購的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能方面，樊玉然認(rèn)為政府采購作為總需求的一個組成部分，必然具有調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運行的功能，政府采購對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控包括調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護(hù)國內(nèi)企業(yè)。政府采購有兩種模式：集中采購和分散采購，這兩者都具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能，但二者的調(diào)控力度、調(diào)控方便性不同，集中采購適合在一定時期內(nèi)調(diào)整采購規(guī)模，影響社會總需求；而集中采購的監(jiān)督成本和采購成本相對較低，因此，他認(rèn)為政府集中采購模式的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力更強。endprint

在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為我國《政府采購法》頒布以來，政府采購對中小企業(yè)的扶持力度不夠，主要是相關(guān)法規(guī)只能起到指導(dǎo)性作用，缺乏實踐操作性，在采購過程中一味強調(diào)資本實力、技術(shù)實力，而忽視了中小企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長、增加就業(yè)等方面的作用。另外，中小企業(yè)由于自身實力較弱，常不能及時得到準(zhǔn)確的信息，從而使得許多參與政府采購的機會被中小企業(yè)錯過。關(guān)于中小企業(yè)參與政府采購的制度探討方面，國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該盡快建立中小企業(yè)參與政府采購的基金，解決廣大中小企業(yè)的融資問題，政府幫助設(shè)立扶持中小企業(yè)發(fā)展的專門機構(gòu)，創(chuàng)建中小企業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，并加大政府采購的信息發(fā)布力度。

在政府采購促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面，國內(nèi)有學(xué)者對政府綠色采購是這樣定義的：采購人在使用財政資金依法采購規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)時，優(yōu)先選擇那些環(huán)保的綠色產(chǎn)品，從而促進(jìn)保護(hù)環(huán)境。還有學(xué)者認(rèn)為政府對綠色產(chǎn)品的采購對環(huán)境的保護(hù)最為有效，采購的環(huán)境效益最好，應(yīng)大力倡導(dǎo)綠色采購觀，培育綠色消費意識，大力發(fā)展綠色生產(chǎn)，培植綠色產(chǎn)業(yè)，制定必要的政策和法律法規(guī)，確保綠色采購有效推行，并通過經(jīng)濟(jì)手段，扶植綠色采購發(fā)展。

在政府采購的國貨問題上，國內(nèi)學(xué)者一致認(rèn)為政府采購應(yīng)該采購國貨，這是由政府采購本質(zhì)所決定的。政府采購的資金是社會公共資金，作為社會公共利益的代表，政府在處理采購什么、采購多少、為誰采購及向誰采購等問題方面，必須要從全社會公共利益出發(fā)，要兼顧政府多方面政策目標(biāo)。還有學(xué)者對政府采購國貨的作用進(jìn)行了討論，認(rèn)為政府采購國貨是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑之一，可以促進(jìn)自主創(chuàng)新，而且還是實現(xiàn)國家安全的重要條件，另外，政府采購國貨還會在國內(nèi)起到引導(dǎo)作用和倍數(shù)效應(yīng)。在如何促進(jìn)采購國貨問題上，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在全國范圍內(nèi)強化國貨文化的塑造與培育，完善政府國貨采購的相關(guān)法律制度，明確法律解釋，并加強政府對國貨采購的監(jiān)督與管理。

三、簡要評述

通過上述文獻(xiàn)的回顧，筆者認(rèn)為，目前在國外，政府采購的理論研究和實踐都已趨于成熟，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府采購政策功能的研究與國外學(xué)者的研究相比，還存在一些差距或不足：首先是缺乏理論研究，操作性研究相對較多。目前在我國對政府采購政策功能的研究，無論是出版的專著，還是有關(guān)論文，都是從中國的實際出發(fā)，研究我國政府采購政策功能的具體實施辦法。其次，研究體系不完善，對政府采購政策功能的定位方面也是各持己見。目前，我國關(guān)于政府采購的理論研究還主要集中在各個高等院校，而且表現(xiàn)為有興趣的個人；政府部門里主要由政府采購處進(jìn)行操作性的研究；中國財政學(xué)會也只是將政府采購作為年度課題來進(jìn)行研究，并且還不是每年都將其列入計劃之內(nèi)?？傊?，國內(nèi)有關(guān)政府采購的專門性研究機構(gòu)較少，國內(nèi)關(guān)于政府采購政策功能（下轉(zhuǎn)第43頁）（上接第38頁）的研究大也多是現(xiàn)象描述，缺乏較深的理論基礎(chǔ)，還有很多需要研究完善的地方。但令人欣慰的是政府部門已經(jīng)注意到這一問題，而且采取了很多措施進(jìn)行改善。

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（作者單位：張黎鳴，李張瓊，山西省晉中學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；何繼宏，黃河水利委員會中游水文水資源局 山西晉中 030600）

（責(zé)編：賈偉）endprint