城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制研究
——以新鄉(xiāng)澗頭村為例

高照明，張躍躍

(鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、研究背景

2010 年，我國(guó)人均國(guó)民總收入為4 260 美元，首次由“下中等收入”經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧现械仁杖搿苯?jīng)濟(jì)體。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51. 27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。這兩個(gè)“首次”意義重大，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始由鄉(xiāng)村中國(guó)向城市中國(guó)轉(zhuǎn)變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)入新發(fā)展階段。黨的“十八大”和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，明確提出提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求[1]。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集,從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加,城鎮(zhèn)人口規(guī)模與地域規(guī)模不斷擴(kuò)大的一種自然社會(huì)歷史過(guò)程[2]。城鎮(zhèn)化是中國(guó)在迅速推進(jìn)現(xiàn)代化這個(gè)特定歷史進(jìn)程中必然要經(jīng)歷的階段,可以說(shuō),沒(méi)有城鎮(zhèn)化,就沒(méi)有一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化。因此,在城鎮(zhèn)化的背景下探討農(nóng)村的房屋拆遷具有現(xiàn)實(shí)意義,對(duì)于解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題具有很大的指導(dǎo)意義。

國(guó)外關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性趦煞矫妫貉a(bǔ)償機(jī)制和拆遷對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響上。如Bettina Reimann(1977)認(rèn)為要根據(jù)財(cái)產(chǎn)的屬性不同制定賠償?shù)脑瓌t和結(jié)果[3]。Seong-Kyu Ha(2001)從倫理學(xué)的角度進(jìn)行了分析，認(rèn)為韓國(guó)政府沒(méi)有使被拆遷戶的居住水平提高，反而以低于移民補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)驅(qū)逐他們搬出自己的住所,這是有違人權(quán)的[4]。Andre Tim WilliamS(2004)分析了城市重建過(guò)程中的拆遷障礙問(wèn)題[5]。Zhiyong Wang(2004)等認(rèn)為強(qiáng)制性拆遷將使居民權(quán)利變得模糊[6]。

目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究主要集中在房屋拆遷補(bǔ)償安置具體建議上。胡博(2011)認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該借鑒日本和德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)被拆遷戶實(shí)行全額補(bǔ)償，增加因搬遷所造成的相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償如物業(yè)費(fèi)、租金損失、交通成本等[7]。何虹(2011)也認(rèn)為，新《條例》不僅應(yīng)明確規(guī)定土地使用權(quán)補(bǔ)償，還應(yīng)包括間接損失賠償、市場(chǎng)價(jià)格差價(jià)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施實(shí)施、被動(dòng)消費(fèi)的損失[8]。王靜(2010)認(rèn)為補(bǔ)償范圍應(yīng)包括土地使用權(quán)、被拆除的房屋及其附屬物、其他的利益損失和費(fèi)用(包括臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、房屋的裝修費(fèi)用、預(yù)期利益的損失)[9]。生青杰(2011)指出，新《條例》有意回避土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的做法，褻瀆了《物權(quán)法》，并損害了被征收人土地使用權(quán)這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而正確的做法是給予其全面而充分的補(bǔ)償[10]。楊會(huì)、何莉蘋(píng)(2011)主張采用完全補(bǔ)償原則[11]。余蔚(2011)認(rèn)為，時(shí)間問(wèn)題對(duì)于房屋價(jià)值的評(píng)估很重要，簽訂合同之日應(yīng)為評(píng)估時(shí)點(diǎn)[12]。楊瑞榮、孫光衛(wèi)等(2004)認(rèn)為，拆遷補(bǔ)償完全等于市場(chǎng)交易價(jià)格仍然不妥，現(xiàn)實(shí)的拆遷補(bǔ)償中，被拆遷人因拆遷所帶來(lái)的額外負(fù)擔(dān)如工作與生活、就學(xué)、就醫(yī)等沒(méi)有被考慮在內(nèi)，而且目前拆遷補(bǔ)償金額普遍偏低，被拆遷方在相同地段不能購(gòu)買到相同的房屋，并且從權(quán)益保護(hù)的角度來(lái)講，被拆遷方應(yīng)在拆遷半年之前得到補(bǔ)償[13]。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償制度研究的成果雖然比較多，但大多數(shù)集中在城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的研究上，對(duì)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償制度的研究相對(duì)缺乏，同時(shí)，相關(guān)研究大多集中在拆遷人的視角上。因此本文將根據(jù)實(shí)際調(diào)研資料，站在被拆遷人的角度對(duì)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究。

二、研究方法

研究過(guò)程中筆者進(jìn)行了兩次實(shí)地調(diào)查，第一次調(diào)查時(shí)間為2013年1月，共計(jì)10天，主要了解了新鄉(xiāng)澗頭村的基本情況及拆遷補(bǔ)償相關(guān)實(shí)施辦法。第二次調(diào)查時(shí)間為2013年10月，共計(jì)7天，主要調(diào)查了被拆遷房屋集體建設(shè)的進(jìn)度和被拆遷村戶所獲得的實(shí)際補(bǔ)償情況。兩次實(shí)地調(diào)查共歷時(shí)17天，期間主要運(yùn)用了訪談法和觀察法搜集資料和信息。

其中，訪談法主要采用半結(jié)構(gòu)化的方式，預(yù)先設(shè)定好標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題和開(kāi)放性問(wèn)題，再根據(jù)訪談對(duì)象的反饋?zhàn)粉櫶釂?wèn)。兩次實(shí)地調(diào)查被訪談?wù)呖傆?jì)160位，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員1位，本村管理人員3位，被拆遷戶156位(為被拆遷的每一戶的代表)。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的訪談了解拆遷補(bǔ)償相關(guān)辦法，主要的訪談內(nèi)容包括拆遷時(shí)間、規(guī)模、進(jìn)程、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；通過(guò)對(duì)本村管理人員的訪談了解本村基本情況，主要的訪談內(nèi)容包括本村的人口、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、未來(lái)建成小區(qū)的藍(lán)圖；通過(guò)對(duì)被拆遷戶的訪談了解房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)際落實(shí)情況，主要的訪談內(nèi)容包括具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、丈量方式、入住新小區(qū)補(bǔ)交的房款、最后獲得的總補(bǔ)償款數(shù)額等。

三、澗頭村案例

1.基本情況

澗頭村位于河南省輝縣市孟莊鎮(zhèn)澗頭村新輝路和東二環(huán)交匯處，全村225戶、876人。全村村民代表11名，黨員34名。絕大多數(shù)農(nóng)戶居住在二十世紀(jì)六七年代建成的磚木瓦房、土木平房?jī)?nèi)，生產(chǎn)生活條件較差。2006年，在搞好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，澗頭村為了改善村民生活條件，建設(shè)新農(nóng)村，利用黨委政府集中力量整治新輝路沿線環(huán)境時(shí)機(jī)，提出以“拆舊蓋新、邊拆邊建、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式逐步推進(jìn)舊村改造。

該區(qū)規(guī)劃占地150畝，全部建設(shè)多層建筑，建筑面積12.6萬(wàn)平方米，規(guī)劃建設(shè)750戶。小區(qū)建設(shè)不占用耕地，在舊村拆遷的原址上建設(shè)。原村莊占地面積348畝，小區(qū)建成后可節(jié)約土地198畝，節(jié)地率達(dá)56%。社區(qū)內(nèi)有幼兒園、超市、老年活動(dòng)中心、圖書(shū)室、醫(yī)療室、籃球場(chǎng)、文化活動(dòng)中心。計(jì)劃建設(shè)18棟樓房，分兩期進(jìn)行。

一期工程：2007年拆遷75戶，拆遷面積10 000平方米，規(guī)劃建筑面積25 000平方米，2008年底，投資1 700萬(wàn)元建成居民樓5棟，安排80戶村民入住。

二期工程：2009年7月拆遷150戶，拆遷面積23 500平方米，規(guī)劃建筑面積104 000平方米。2010年年底，投資2 500萬(wàn)元建成居民樓6棟，安排110戶村民入住。

目前，實(shí)際已建成居民樓16棟，12棟樓村民已經(jīng)入住，共計(jì)156戶，780人。

2.拆遷實(shí)施辦法

對(duì)于新房采取高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)房間布局，磚混結(jié)構(gòu)，設(shè)地下室。對(duì)于老住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)一律折兌新房款。如個(gè)人要求，可在拆除房屋后，直接兌現(xiàn)。在新樓動(dòng)工時(shí)，要繳納一定數(shù)額的款項(xiàng)作為啟動(dòng)資金。在主體工程完工后，要自覺(jué)逐步補(bǔ)交房款。繳納的時(shí)間、數(shù)額作為分配新樓的參考依據(jù)。竣工后交鑰匙時(shí)，本人所要房屋的所有款項(xiàng)要全部結(jié)清(具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1)。

3.被拆遷戶獲補(bǔ)情況

工作人員對(duì)面積進(jìn)行統(tǒng)一丈量后，澗頭村總獲補(bǔ)面積為35 677.78m2，其中磚混二層的面積為8 773.15m2，磚混一層的面積為11 162.9m2，磚木的面積為5 571.55m2，土木的面積為1 422.87m2，簡(jiǎn)易的面積為2 772.9m2，圍墻面積為5 974.41m2。156戶被拆遷戶獲得的補(bǔ)償面積從25.8m2到846.83m2不等。200m2以內(nèi)的有78位，占總?cè)藬?shù)的50%；200m2到300m2之間的(不含300m2)有45位，占總?cè)藬?shù)的29.81%；300m2到400m2之間(不含400m2)有22位，占總?cè)藬?shù)的21.20%；400m2及以上的有11位，占總?cè)藬?shù)的7.05%。其中丈量的項(xiàng)目包括房屋、院墻、地下室、保暖層等。因?yàn)橛袃蓪訕堑那闆r，所以面積差額比較大。

表1 澗頭村房屋拆遷補(bǔ)償安置情況

因?yàn)榉课萁Y(jié)構(gòu)不同，獲取的補(bǔ)償款差異也比較大。被拆遷戶獲得的總補(bǔ)償款為4 832 474.3元，其中最低的為1 548元，最高的為185 317.8元。2萬(wàn)元以內(nèi)有71位，占總?cè)藬?shù)的45.51%；2萬(wàn)元到4萬(wàn)元之間(不含4萬(wàn)元)有57位，占總?cè)藬?shù)的36.54%；4萬(wàn)元到8萬(wàn)元之間(不含8萬(wàn)元)有5位，占總?cè)藬?shù)的3.21%；8萬(wàn)元及以上的有23位，占總?cè)藬?shù)的14.74%。

四、我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題及澗頭村新房戶形最佳分配方案

補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)利益受害者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)施辦法。研究以被拆遷人為視角，從補(bǔ)償制度、補(bǔ)償款的結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了確定被拆遷戶新房分配的最佳方案。

1.補(bǔ)償制度有待完善

從新中國(guó)成立到現(xiàn)在,隨著經(jīng)濟(jì)體制、土地使用制度、住房制度的改革，我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷制度雖然還未成型，但房屋拆遷工作也在不斷補(bǔ)充和完善中。我國(guó)現(xiàn)行的集體土地房屋拆遷制度主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》,是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上,建設(shè)單位根據(jù)公共利益的需要,按照建設(shè)規(guī)劃要求和政府批準(zhǔn)的用地文件,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,對(duì)房屋的所有者或使用者進(jìn)行遷移安置,并對(duì)拆遷房屋的所有者給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N行為[14]。

1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，截至目前該法共經(jīng)過(guò)一次修訂、兩次修正。2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二次修正中將第二條第四款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”也修改為“征收”，但對(duì)其產(chǎn)權(quán)界定不清晰。并且第十三條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，該法律條文授予國(guó)家征收權(quán),自然人和法人必須服從,帶有強(qiáng)制性。現(xiàn)代國(guó)家憲法幾乎都賦予政府強(qiáng)制征用公民私人合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)力,但政府形成這項(xiàng)權(quán)力必須滿足一定的條件:第一,征收或征用的目的是基于公共利益的需要；第二,征收或征用的主體是“國(guó)家”,行政主體的征用權(quán)來(lái)源于法律的授權(quán),代表國(guó)家履行行政職能；第三,征收或征用要給予被征人公平補(bǔ)償。

2.補(bǔ)償款的結(jié)構(gòu)比例不協(xié)調(diào)

我國(guó)自2001年起開(kāi)始對(duì)被拆遷的農(nóng)民房屋實(shí)行貨幣化補(bǔ)償,其購(gòu)房補(bǔ)償款包括原房補(bǔ)償款、購(gòu)房補(bǔ)償款和區(qū)位補(bǔ)償款。新鄉(xiāng)澗頭村依照原房補(bǔ)償款、區(qū)位補(bǔ)償款和購(gòu)房補(bǔ)償款進(jìn)行計(jì)算,根據(jù)建筑面積、結(jié)構(gòu)以及原有農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)證,實(shí)現(xiàn)了貨幣化拆遷,并在特殊情況下建造經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行安置,通過(guò)給予一定的房?jī)r(jià)、政府補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換,使被拆遷人購(gòu)得起房[15]。

從整體上看，新鄉(xiāng)澗頭村補(bǔ)償款結(jié)構(gòu)合理，但區(qū)位補(bǔ)償款比例偏低，僅占總補(bǔ)償?shù)?1%。根據(jù)被拆遷戶獲得補(bǔ)償款情況可知，老住宅拆遷總補(bǔ)助款為4 832 475.3元，每戶平均獲得補(bǔ)償為30 979.14元，每人獲得補(bǔ)償為6 195.48元；老住宅拆遷總面積為35 677.78平方米，每戶平均面積為228.70平方米，每人平均面積為45.74平方米；50%的被拆遷戶的老住宅面積在200平方米以內(nèi)，又因185平方米以下可免費(fèi)分得10平方米的地下室，所以大多數(shù)人會(huì)選擇購(gòu)買185平方米戶型的房子。根據(jù)表1可知，每戶將免費(fèi)獲得75平方米新住宅，那么每戶需再補(bǔ)的購(gòu)房款為110平方米的費(fèi)用。按照投標(biāo)價(jià)每平方米530的單價(jià)即為58 300元，扣除每戶平均獲得補(bǔ)償款30 979.14元，再扣除清理費(fèi)、搬家費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)3 500元，也就是說(shuō)被拆遷戶入住185平方米的新住宅平均需繳納23 820.83元的購(gòu)房款，對(duì)于沒(méi)有固定收入的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不加裝修仍需繳納人均繳納23 820.83元，相當(dāng)于他們四年的收入，再加上裝修，要花去他們十年的積蓄，難以承受。所以，應(yīng)增加區(qū)位補(bǔ)償款的比例，減輕被拆遷戶的負(fù)擔(dān)。

3.最佳分配方案

從新鄉(xiāng)澗頭村個(gè)體被拆遷戶來(lái)看，因?yàn)樗@得的補(bǔ)償款不同，所以在購(gòu)置185平方米新住宅時(shí)需繳納的款額也不同，最高平均需繳納41 847.66元，這些拆遷戶原來(lái)獲得補(bǔ)償款在2萬(wàn)元以內(nèi)，占45.51%；而14.74%的被拆遷戶無(wú)需繳納任何費(fèi)用，購(gòu)置新房后還可以剩余417 884.64元，這些被拆遷戶原來(lái)獲得補(bǔ)償款在8萬(wàn)元以上。根據(jù)被拆遷人的獲補(bǔ)情況，可大致分為4種新房購(gòu)置方案，見(jiàn)表2。

表2 被拆遷戶購(gòu)買185平方米住房收益情況

而從被拆遷戶新住宅的最佳分配方案來(lái)看，116平方米的面積最合適。如果被拆遷戶獲得18 000元老住宅拆遷款，這些補(bǔ)償款加上3 500元清理費(fèi)可以直接抵40.57平方米新住宅面積，加上政府補(bǔ)償?shù)?5平方米新住宅，就是115.57平方米。而獲得18 000元老住宅拆遷款的被拆遷戶占到63.46%。所以，如果以116平方米左右的戶型大眾分配方案的話，63.46%被拆遷人無(wú)需再補(bǔ)交任何購(gòu)房款，這將大大加快城鎮(zhèn)化的速度，也將是拆遷人建房的最佳戶型和面積選擇。

五、結(jié) 論

城鎮(zhèn)化最重要的一個(gè)方面是城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張,農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地集約利用為城市發(fā)展提供更多的空間,同時(shí)城鎮(zhèn)的擴(kuò)張為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口以及為其提供就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等提供便利和保障[16]。在這一過(guò)程中,面對(duì)城鎮(zhèn)有限的土地資源,不少“城中村”、城市郊區(qū)的農(nóng)村以及重大工程項(xiàng)目建設(shè)涉及的農(nóng)村地區(qū)等,都會(huì)面臨著房屋拆遷問(wèn)題,通過(guò)以上分析，我們可以得出以下結(jié)論：

(1)農(nóng)村房屋拆遷從權(quán)屬性質(zhì)上說(shuō)是集體所有土地上的房屋拆遷,有別于國(guó)有土地的形式,因此,在拆遷之前,必須履行法定程序,經(jīng)被拆遷人同意,依法辦理集體土地的征收手續(xù),并對(duì)被拆遷征收的房屋和土地進(jìn)行合理補(bǔ)償,才能將集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有土地,然后再辦理土地出讓手續(xù)取得土地的使用權(quán)。因此,要拆遷征收農(nóng)村房屋,必須經(jīng)過(guò)法定的程序,防止拆遷損害農(nóng)民利益,侵犯公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的事件發(fā)生。

(2)從新中國(guó)成立到現(xiàn)在,隨著經(jīng)濟(jì)體制、土地使用制度、住房制度的改革，我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷制度雖然還未成型，也在不斷補(bǔ)充和完善中。我國(guó)現(xiàn)行的集體土地房屋拆遷制度主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā冯m經(jīng)過(guò)一次修訂、兩次修正，“征用”修改為“征收”，但對(duì)其產(chǎn)權(quán)界定仍不清晰，也未給出具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

(3)為了減輕大多數(shù)被拆遷戶的經(jīng)濟(jì)壓力，輕松入住新房，應(yīng)增加區(qū)位補(bǔ)償款的比例，或拆遷人也可根據(jù)政府給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被拆遷人實(shí)際獲得的補(bǔ)償款來(lái)確定新建小區(qū)住戶的戶型和面積。使用這種方法來(lái)確定小區(qū)戶型和面積建設(shè)將有助于實(shí)現(xiàn)被拆遷人“零付費(fèi)”入住，大大減少農(nóng)村房屋拆遷中“釘子戶”的數(shù)量，提高政府部門工作效率，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

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