試論我國空中警察法律地位之完善＊

周 航

(中國民航大學 法學院，天津 300300)

自從人類發(fā)明了航空器，伴隨著航空器的一大難題始終是安全問題。由于航空器的普及，干擾航空器安全飛行的人為因素呈現(xiàn)出逐年增加的態(tài)勢。其中航空器上人員的干擾行為具有直接性、突發(fā)性等特點，輕則造成機上秩序混亂、財產損失，重則導致航空器墜毀、機上人員傷亡。2014 年3 月8 日發(fā)生的馬航失聯(lián)事件迄今為止仍然沒有公布失聯(lián)原因，有關失聯(lián)原因的種種猜測不絕于耳，很多猜測直接指向了機上人員，包括機組人員與乘客之間的糾紛、恐怖分子劫機、機長自殺等等。雖然這些猜測都還沒有得到證實，但是在馬航公布的機上人員名單中除了12 名機組人員和227 名乘客，確實沒有看到任何空中安保人員，這顯露了馬航客機安保系統(tǒng)的缺失?？罩芯?以下簡稱空警)這一制度是為了防范客艙內人為因素對飛行活動的非法干擾而設立的，其宗旨是有效制止和預防針對航空器或航空器內人員和財產的不法行為。實踐證明，空警制度的建立對航空安保事業(yè)起著不容忽視的作用。我國作為民航領域的大國，早在2002 年就開始著手空警制度的建設，然而由于民航體制改革不夠徹底，相關法律法規(guī)的滯后，導致空警一直處于法律地位不明確的局面，圍繞著空警在客艙內的執(zhí)法權與機長、航空安全員的權力協(xié)調，空警是企業(yè)員工還是國家公務人員等問題的爭論亟待解決。

一 空警制度之緣起

(一)空警的產生

美國是世界上最早組建空警的國家。1961 年，肯尼迪總統(tǒng)簽署了第一份小規(guī)模的空警方案。當時，只有18 名被稱為平安警察(peace officers)的人員，聯(lián)邦航空管理局(FAA)負責培訓，專門服務于高危航班。［1］“9·11”事件后，為加強空中警察的力量，布什總統(tǒng)簽署命令，成立了國土安全部，將加強空中和陸路交通的安全列為工作重點之一，并開始大量招募空中警察。這些武裝警察身著便衣被派往美國國內和國際各條航線上執(zhí)行安全警戒任務。［2］

20 世紀60 年代末期，暴力犯罪的急劇增加嚴重地影響到民用航空的安全，從而導致了1970 年6月國際民航組織大會特別會議的召開。理事會于1974 年3 月22 日通過了有關保安的標準和建議措施，并被指定為附件17，即《保安——保護國際民用航空免遭非法干擾行為》(以下簡稱《保安》)。2011 年7 月1 日，經過第12 次修改的第九版《保安》正式生效。這次修訂增加了“機上保安員”(In－Flight Security Officers)和“已知托運人”的定義。該附件中新增加的“機上保安員”是“空警”首次出現(xiàn)在國際公約中。

(二)歐美法律關于空警的規(guī)定

目前歐美國家關于空警的表達主要有Air Marshals 和In－Flight Security Officers 這兩種方式，雖然在表達形式上有所差異，但內容是一致的。

美國空警一般用Air Marshals 來表示，其在國土安全部和交通保安局的監(jiān)督下建立聯(lián)邦空警服務(FAMS)，聯(lián)邦空警服務通過有效部署聯(lián)邦空中警察(FAMs)來察覺、制止和挫敗針對美國航空公司、機場、乘客和機組人員的不法行為，從而促進美國民航系統(tǒng)的信心。［3］美國的空警不同于一般的警察，他們的主要工作任務是處理空中劫持、應對恐怖襲擊、協(xié)助抓捕暴力犯罪分子等重大的犯罪活動，由于他們的工作性質比較特殊，具有一定的隱蔽性，因此其身份在飛機上幾乎很難識別。

加拿大和歐盟的空警一般用In－Flight Security Officers 來表示，歐盟規(guī)定其成員國根據(jù)需要將在選定的航班部署的執(zhí)法人員定義為“空警”。歐盟對“機上保安員”的定義是“由國家雇傭，在國家授權航行的航空器上執(zhí)行任務的人員，其目的是保護航空器及其乘客的安全，防止非法干擾行為危及航行安全?！边@個定義明確排除了像法航或全日空航空公司從諸如Pretory 公司中雇用私人空警的可能性。［4］

(三)國際公約中的空警規(guī)定

國際航空安保公約中關于空警的明確定義最早見于《芝加哥公約》附件17。修改后的附件17第九版將“機上保安員”(In－ Flight Security Officers)定義為:由運營人所在國政府和登記國政府授權在航空器上部署的一名人員，目的是保護航空器及其乘員免遭非法行為干擾。這不包括用于為乘坐航空器旅行的一名或多名特定人員提供專門個人保護的人員，比如私人侍衛(wèi)。2014 年4 月4 日國際民航組織公布的《關于修訂＜關于在航空器內的犯罪和犯有某些其他行為的公約＞的議定書》第六條第二款規(guī)定:機長可以要求或授權機組其他成員提供協(xié)助，并可以請求或授權但不能強求機上保安員或旅客給予協(xié)助，來管束有權管束的人。第六條第三款規(guī)定:依照相關締約國之間雙邊或多邊協(xié)定或安排部署的機上安保員，在有理由認為必須立即采取行動保護航空器或所載人員的安全，防止非法干擾行為，以及如果該協(xié)定或安排允許采取行動防止犯下嚴重罪行時，可在未經授權的情況下，采取合理的預防措施。以上規(guī)定實際上是從國際公約的高度賦予了空警處理機上非法干擾行為的法定權力和職責。

二 我國空警制度之現(xiàn)狀

中國是世界上最早在航班上派遣專門安全保衛(wèi)力量的國家之一。為應對后“9·11”時代的新型空防安全威脅，民航總局從2002 年開始著手組建空警隊伍。但經十多年的發(fā)展，與空警的相關法律卻仍然處于空白狀態(tài)，現(xiàn)有的專門規(guī)范空警的文件是民航局公安局空警總隊下發(fā)的《空中警察管理規(guī)定(試行)》。除此之外，目前并沒有任何有關空警的法律法規(guī)或者規(guī)章。由于現(xiàn)階段法律法規(guī)的缺失，對于航空器內空警與機長、航空安全員之間的權力沖突和配置一直是理論界和實務界探討的命題。

(一)多種空中安保主體并存

1.機長。1963 年《東京公約》規(guī)定了機長在航空安保方面的四項權力:一是管束權。機長有正當理由認為某人在航空器內已經或即將實施上述犯罪或行為的，可以對此人采取必要的合理措施，包括看管措施。二是請求協(xié)助權。機長可以要求或授權其他機組成員進行協(xié)助，并可以請求授權(但不得強求)旅客給予協(xié)助，來看管其他有權看管的任何人。三是驅逐權。機長如果有正當?shù)睦碛烧J為某人在航空器內已經或即將實施危害航空器或所在人員或財產的安全，或者危害航空器內的正常秩序和紀律的行為時，只要是為了以上目的所必須的，可以要求該人在航空器降落的任何國家的領土內下機。四是移交權。機長如果有正當?shù)睦碛烧J為，某人在航空器內實施的行為，在他看來，按照航空器登記國的刑法已經構成嚴重犯罪時，可以將該人移交給航空器降落地的任何(《東京公約》)締約國的主管當局。［5］上述表明，機長對客艙內權力的行使擁有絕對性的支配地位。

2.航空安全員。航空安全員，是指在民用航空器中執(zhí)行空中安全保衛(wèi)任務的空勤人員。航空安全員在保衛(wèi)航空安全方面具有以下權力:一是維護航空器內的秩序。包括實施安保檢查，對受到威脅的航空器進行搜查，處置危險物品，制止未經授權人員或物品進入駕駛艙等。二是對航空器內的擾亂行為采取管束措施。這些行為包括在機上使用手機等電子設備，吸煙或使用明火，強占座位或行李架，盜竊或損壞機上設備，打架斗毆，尋釁滋事，妨礙機組人員履行職責等。三是制止嚴重危害飛行安全的行為。包括非法干擾行為，沖擊駕駛艙，暴力威脅飛行安全和他人人身安全，破壞航空器，暴力阻礙航空安全員執(zhí)行任務等。

3.空警?！犊罩芯旃芾硪?guī)定(試行)》共規(guī)定了12 種空警應當依法處理的行為。根據(jù)行為的嚴重程度，可以將其劃分為兩類:一是普通的機上擾亂行為。這些行為是一般的違法行為，在處理結果上通常以行政處罰為主。二是嚴重危害飛行安全的行為。這些行為一般都是比較嚴重的犯罪行為，往往會觸犯我國《刑法》，諸如劫持航空器罪、暴力危及飛行安全罪、破壞交通工具罪等等，這類行為的處理結果一般是定罪量刑。［6］

(二)多種主體間權力相互沖突

對于機長和空警之間的權力劃分，一直是一個爭議比較大的問題，總的來說我國理論界目前有三種觀點:一是服從說。該觀點認為空警應當完全服從于機長的領導。［7］二是協(xié)調說。該種觀點認為，機長在航空器內的治安權應該與空警在航空器內的執(zhí)法權保持一種相互協(xié)調的關系，機長在行使其治安權時，空警應該積極予以配合，協(xié)助機長處理機上的違法犯罪行為;而空警行使其執(zhí)法權時應該先通知機長，得到機長的認可。［8］三是獨立說。該觀點認為緊急情況下，空警為了制止恐怖、暴力行為，可以自行采取措施。此外，實踐中作為機長和空警對彼此的權力大小也心存疑惑，有學者就“機長與空警權力沖突時如何選擇”對空警進行過問卷調查，其中有半數(shù)空警認為此時“空警應當聽從機長的領導指揮”，有近三分之一的空警認為“機長應認可空警的行政執(zhí)法權力”。就現(xiàn)存法律而言，無論是國際公約還是國內法都確定了機長在客艙內的絕對領導地位，因此，在新的法律出臺前，為了維護機上合理的管理秩序，采取服從說比較合理。另一方面，空警和航空安全員也會存在權力沖突問題。由于《空中警察管理規(guī)定(試行)》中規(guī)定的空警職責基本上與航空安全員的職責相一致，因此，在處理機上同一問題時難免會有不同的認識，因而出現(xiàn)職權沖突的情況。

三 我國空警制度之缺陷

(一)空警法律法規(guī)空缺

法律制度的健全和完善需要完備的法律法規(guī)體系作為支撐。與其他國家相比，我國空警法律法規(guī)的缺失是該制度欠缺的主要原因。從上述可以看出，美國、加拿大、澳大利亞等國都在相應的法律中明確了空警的定義和職責，其健全的航空安保法體系也是空警行使職能的保障。“9·11”事件后，美國制定了專門的航空安保法——《航空暨運輸安全法》，規(guī)范國家航空安全的保安運作機制;澳大利亞于2003 年制定《航空運輸保安法》，對打擊航空犯罪的職能部門作出了詳細的規(guī)定;日本早在1970年就制定了《防劫機法》，對國家公權力預防和打擊非法干擾行為予以了規(guī)定;韓國于2002 年將《航空安全運輸法》更名為《航空安全及保安法》，從而使航空安保人員有法可依。我國目前并沒有專門航空安保法，關于航空安保的法律散見于《刑法》《治安管理處罰法》《民用航空法》以及相關的行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋中，這些法律中都沒有關于空警的規(guī)定，這對制止日益多樣化的威脅航空安全的行為是相對滯后的。

(二)空警法律性質模糊

在我國，航空安全員和空警都肩負著航空安全保衛(wèi)的任務。航空安全員作為航空公司的雇員，一般是由航空公司的空乘人員兼任，他們并非國家公務人員，更不能行使警察的職權。然而，我國雖然組建了空警隊伍，空警名義上是我國警察的一個特殊警種，但其法律地位卻有別于一般的國家公務人員。首先是在領導體制上，空警總隊雖由民航局公安局組建而成，應屬民航局進行領導和管理，但是空警組建完成后即被派往國內各航空公司，空警總隊在各航空公司總部設立了空警支隊或空警大隊，這些派駐在各航空公司的空警實際上成為了航空公司的一個部門，同時需要服從航空公司的領導和管理。這種雙重領導體例不僅讓公眾對空警作為國家工作人員的性質產生了質疑，而且嚴重影響了其職能的發(fā)揮。有相關報道指出，由于機上空乘人員緊缺，某些航空公司讓空警兼任服務旅客的職能，實際上就使他們與航空安全員無明顯差異，這就嚴重違背了空警組建的初衷。

空警組建的初衷是以國家公權力的行使來保障作為公共運輸?shù)暮娇掌髽I(yè)的安全，其職責是預防和打擊各種影響飛行安全的空中滋擾行為和非法干擾行為?？站M建之初雖有國家財政予以保障，但卻無法享受國家公務員的待遇，現(xiàn)實中空警的工資大多由各航空公司支付，這直接導致空警名為國家公務人員，實為航空公司企業(yè)員工的局面。法律性質的模糊不僅影響了空警制度的改革和發(fā)展，而且也會對我國航空安保事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展產生不利影響。

(三)空警權責混亂

空警作為人民警察的重要組成部分，其法律地位應由《人民警察法》加以規(guī)定。［9］根據(jù)《人民警察法》第2 條第1 款的規(guī)定:人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動?？站鳛橐粋€特殊警種，其同樣承擔著預防和打擊違法犯罪活動，維護國家、社會和個人的人身和財產安全的任務，是保衛(wèi)社會秩序的重要力量。因此，《人民警察法》中規(guī)定的一般警察享有的權力，空警也應該享有。但是實踐中，由于空警工作的特殊性，很多普通公務員享有的權利空警都無法享有，諸如正常的休息休假的權利，享受公職人員福利待遇的權利等等?！蛾P于修訂＜關于在航空器內的犯罪和犯有某些其他行為的公約＞的議定書》第六條第二款規(guī)定了機長可以請求或者授權但不能授權空警管束他人;第三款規(guī)定空警在某些情況下可以未經機長授權行使機上治安權力;第十條規(guī)定了空警對因行使權力受到訴訟概不負責，(與修改草案相比，正式公布的《關于修訂＜關于在航空器內的犯罪和犯有某些其他行為的公約＞的議定書》中刪去了機上保安員的定義，由于之前各國對此爭議較大，修訂后的《東京公約》采取了回避的態(tài)度)。

空警的職責目前也只能參照《人民警察法》的規(guī)定?！度嗣窬旆ā返?0～23 條規(guī)定了人民警察的各項職責，重點包括遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助;對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助;應當積極參加搶險救災和社會公益工作等等。以上規(guī)定雖然比較全面，但是并不完全符合空警這一特殊職業(yè)的要求。眾所周知，空警的工作地點主要是在客艙內，那么在其離開客艙后是否仍需履行警察職能值得探討。此外，空警如何與地面警察進行協(xié)同執(zhí)法打擊不法分子，空警在國際航班上能否配備警用武器進入他國，空警如何與其他國家司法機關協(xié)同打擊跨國犯罪等問題也亟待國內法律和雙邊或多邊協(xié)議加以規(guī)范。

四 我國空警法律地位之完善

我國空警制度雖然自建立至今已經走過了10年的歷程，但無論是在立法上還是在實踐中都存在著諸多缺陷，除了客艙內執(zhí)法權力的沖突外，我國空警制度最突出的一個問題是缺乏全面、統(tǒng)一的執(zhí)法程序規(guī)定。［10］空警制度存在的諸多不足對我國航空安保事業(yè)以及整個民航事業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展是極為不利的。見賢而后能思齊，國際上一些民航強國在空警制度上的建設經驗，有很多是值得我們借鑒的。

(一)理順航空保安人員之間的關系

空警作為一個特殊警種，擔負著航空保安的重要作用，其在飛機上的身份一般都是比較隱蔽的，因此除非是特別嚴重的情況，空警一般不宜輕易暴露自己的身份。空警的職責應定位于對威脅航空器安全及其內部人員的人身和財產方面的非法干擾行為采取法律措施，對于機上一般的滋擾行為完全可以交由安全員或機長進行處理。空警作為執(zhí)法人員，對于客艙內的違法違規(guī)行為有著比較高的預見性和洞察力，而機長一般處于駕駛艙中，很難及時獲悉客艙內的情況，因此，對于發(fā)生在客艙內的緊急情況，諸如恐怖襲擊、暴力劫機、劫持人質、故意殺人、搶劫等事件，這些事件本身就要求很高的及時性，若是空警請示機長的命令則很可能錯過了制止罪犯的最佳時機，所以空警有權在未通知機長的情況下及時作出處理。對于客艙內的非緊急事件則應由機長或安全員進行處理，必要時機長可以要求空警予以協(xié)助。至于空警和航空安全員權力沖突的情況，出于航空運營成本的考慮，可以在航行干線或重點航線上配備空警，而在航空支線或普通航線上配備航空安全員即可，極其特殊的情況下可安排航空安全員和空警同時配備在同一航班上。

(二)健全航空安保法律體系

立法是法治的前提和基礎。法律是社會治理的手段，是通過國家強制力對社會關系的調整而實現(xiàn)對一種規(guī)范的社會秩序的建立［11］，航空安保立法也是如此。在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中僅有民航公安局空警總隊發(fā)布的《空中警察管理規(guī)定(試行)》，該規(guī)定對空警的性質和職權作出了相應的規(guī)定，但是從法律位階的角度看，該規(guī)定僅是一份規(guī)范性文件，對我國空警體制的發(fā)展和完善并不會起到實質上的促進作用。新加坡空警制度與我國空警制度建立的時間相當，但其制度的建設遠比我國要成熟。該國于2003 年對其警察法(The Force Act)進行修改，規(guī)定空警是新加坡人民警察的一部分。在警察法中將空警作為一個特殊警種加以規(guī)定是十分必要的，它不僅明確了空警的公務員地位，而且也能成為其他公安部門制定相關政策和法規(guī)的法律依據(jù)?！睹裼煤娇辗ā返认嚓P的法律法規(guī)需要與國際公約的規(guī)定相銜接，因此，關于空警的法律地位應當及時提上《民用航空法》以及《航空安全保衛(wèi)條例》等法律法規(guī)的修改日程，可以借鑒歐美國家的做法，在這些法律法規(guī)中專章規(guī)定空警的定義以及權力和職責或者由民航主管部門出臺專門的《空中警察管理辦法》。

(三)明確空警的國家公務人員地位

空警法律地位之明確除相關法律法規(guī)的落實，還要在實質上給予空警作為國家公職人員的待遇。首先是需要加大國家財政投入?？站贫鹊慕ㄔO和完備需要大量的國家財政資金支持，美國在空警的財政支出上雖然與建立之初相比有所減少，但每年仍至少保證4 到5 億美元的預算。［12］加拿大空警在2004 年至2006 年間的每個季度由航空運輸安全局向皇家騎警支出1 000 萬美元，安排重組之后，則由聯(lián)邦政府直接開始資助計劃。負責航空安全的機構每年向加拿大皇家騎警支出4 000 萬美元的資金用于國內以及國際航班上的武裝警察威懾恐怖分子。我國空警的工資目前由國家財政和航空公司共同支付，這在某種程度上顯示出我國對空警財政支出的不足?？站慕ㄔO方面應建立完整透明的經費預算體系，由國家財政每年或者每季度向空警隊伍投入固定的財政資金。其次需要改變由航空公司直接向空警支付工資的形式?？梢杂膳神v空警的航空公司每年向空警總隊繳納一定的報酬，作為空警總隊用以支付空警工資的來源。

(四)簽署雙邊或多邊協(xié)議

國際航空保安法是多個主權國家意志一致的結果。在國際航空保安法產生的過程中，每個國家都是以其享有的國家主權為前提，并運用國家主權來參與公約的草擬和簽訂活動的。國際航空保安法的產生依賴于各個主權國家的彼此合作，國際航空保安法的適用更是離不開國家之間的合作。［13］空警執(zhí)法權力的代表著一國公權力的行使，其擁有本國法律規(guī)定的持有槍支器械的權力，部署在航班上的空警從一國飛往另一國的過程中就可能造成他國法律禁止這類人員的進入。因此，在空警制度走向國際化之后還需要各國之間簽署有關空警的雙邊或多邊協(xié)議。澳大利亞在建立空警之初就開始積極尋求與周邊國家達成有關空警的協(xié)定。2002 年12 月17 日澳大利亞政府代表和新加坡政府代表在巴厘島召開地區(qū)性安保會議，兩國達成了在往返新澳的國際航班上增加空中警察的雙邊協(xié)定。［14］

我國空警制度的建設和完善還需要很長的一段時期，在未來的發(fā)展過程中應當緊跟國際航空保安公約現(xiàn)代化的步伐，加強和完善相關的法律法規(guī)，同時應學習和借鑒其他國家在空警制度建立過程中的成功經驗，有步驟地開展與其他國家和地區(qū)之間合作，制定有關空警的雙邊協(xié)議或多邊協(xié)議，全方位、多層次地提升我國空警防范空中非法干擾行為的能力。

馬航失聯(lián)事件一方面揭示了地面安檢的疏漏與不足，另一方面也反映了馬來西亞當局在空中安保系統(tǒng)中空警制度的空白與缺失。2014 年3 月10日，馬來西亞華總會長方天興建議馬來西亞政府和民航局建立空中警察制度，以進一步加大大馬客機的保衛(wèi)系統(tǒng)。［15］

空警制度作為一國航空安保體系的重要組成部分如今已成為多數(shù)民航大國保障民航安全的重要力量。從長遠角度看，民用航空作為一種交通方式正逐漸走向平民化、大眾化，未來將會有越來越多的人選擇飛機作為出行方式，這將對航空安保事業(yè)提出更大的挑戰(zhàn)，作為航空安保的重要組成部分，空中警察肩負的任務也越來越重。因此，未雨綢繆，我國應當緊跟國際步伐，以此次《東京公約》的修訂為契機，借鑒其他國家的成功經驗，加強和完善本國的空警立法，理順我國目前航空安保人員之間權責不清的現(xiàn)狀，明確我國空警的法律地位。空警法律地位的確立有利于打擊非法干擾行為，抑制和預防航空犯罪，從而保障我國民航業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展?？站贫鹊拇_立還有利于整個民航內部體系的建設，為我國實現(xiàn)民航大國到民航強國的轉變做好制度保障。

［1］Katherine stein，“Search and Seizure at Cruising Altitude:an Analysis of the Reborn Federal Air Marshal and Fourth Amendment complications in the twenty—first century”，70 J.Air Law and Commerce.FaU，2005，675.

［2］美國空警是干啥的(答讀者問)［N］.環(huán)球時報，2005－12－16(9).

［3］Federal Air Marshals［EB/OL］.［2013－11－27］.http://www.tsa.gov/about－tsa/federal－air－marshals.

［4］P Paul Fitzgerald.“Air Marshals:the Need or Legal Certainty”，Journal of Air Law and Commerce，2010，1.

［5］董杜驕，顧琳華.航空法教程［M］.北京:對外經濟貿易出版社，2007:67.

［6］張君周.論客艙執(zhí)法中的權力配置與沖突應對［J］.甘肅政法學院學報，2010(3):99－104.

［7］吳建端.航空法學［M］.北京:中國民航出版社，2005:90.

［8］車 彤，曾德瓊.論我國空警體制的完善［J］.西南石油大學學報，2010(1):65－69.

［9］車 彤.試論民用航空安保執(zhí)法權界定［C］//楊惠，郝秀輝.航空法評論:2 輯.北京:法律出版社，2012:209.

［10］柏文舉.民航公安行政執(zhí)法特殊性研究［D］.上海:華東政法大學，2012.

［11］崔 璨.我國文物立法存在的問題及反思［J］.湖南工業(yè)大學學報:社會科學版，2013(6):74－78.

［12］Mike M.Ahlers GAO.Air marshal cuts had ＇minimal＇impact［J］.CNN Washington Bureau.May 6，2004.

［13］楊 惠，郝秀輝.航空法學原理與實例［M］.北京:法律出版社，2011:284.

［14］John Highfield.Australia，Singapore reach agreement on air marshals［J］.The World Today，17 December 2002.

［15］馬來西亞華總會長建議政府設“空中警察”制度［EB/OL］.［2014－03－18］.http://news.sina.com.cn/c/2014－03－11/095529678869.shtml.