空中警察執(zhí)法權(quán)力探析

周航

（中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院，天津 300300）

空中警察執(zhí)法權(quán)力探析

周航

（中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院，天津 300300）

為了更好地保障我國(guó)民航秩序的安全有效運(yùn)行，進(jìn)一步規(guī)范空警機(jī)上執(zhí)法行為，有必要理順空警與其他安保主體之間的關(guān)系，健全空警執(zhí)法規(guī)范體系，統(tǒng)一空警執(zhí)法程序，建立空警執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)，從而完善我國(guó)空警執(zhí)法權(quán)力。

馬航事件；保安；空中警察；機(jī)長(zhǎng)；執(zhí)法權(quán)力

2014年3月8日凌晨2點(diǎn)40分，馬來(lái)西亞航空公司一架載有239人的波音777-200飛機(jī)在由吉隆坡飛往北京的途中與管制中心失去聯(lián)系。馬航失聯(lián)航班上239名人員中竟無(wú)任何空中安保人員，這顯露了馬航對(duì)客機(jī)安保系統(tǒng)的嚴(yán)重缺失。空中警察（以下簡(jiǎn)稱空警）制度是2001年美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，在國(guó)際民航組織的倡導(dǎo)下各國(guó)逐步建立起來(lái)的一支專門的機(jī)上執(zhí)法力量，其根本目的是為了防范客艙內(nèi)人為因素對(duì)飛行活動(dòng)的非法干擾行為，有效制止和預(yù)防針對(duì)航空器或航空器內(nèi)人員和財(cái)產(chǎn)的違法犯罪行為。我國(guó)于2003年組建了空中警察隊(duì)伍，十多年來(lái)，我國(guó)空警形成了一支充滿生機(jī)、不斷完善的重要空中保衛(wèi)力量，這支隊(duì)伍在保護(hù)民用航空器及其所在人員生命和財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)防、制止民用航空器內(nèi)違法犯罪活動(dòng)方面取得了突出成績(jī)。然而，實(shí)踐中空警制度仍然存在著與其他航空安保主體行使權(quán)力沖突，空警執(zhí)法規(guī)范空白、執(zhí)法程序不明確以及執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督等缺陷。

一、空警執(zhí)法的法律淵源

（一）空警執(zhí)法之國(guó)際法淵源

“9·11”恐怖襲擊事件后，以美國(guó)為首的民航強(qiáng)國(guó)紛紛建立了本國(guó)的空警隊(duì)伍。為了規(guī)范空警在國(guó)際航班上的執(zhí)法，國(guó)際民航組織在2009年修訂的《保護(hù)民用航空免遭非法干擾行為保安手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》）中增加了“機(jī)上保安員”（IFSOs）的內(nèi)容。由于歐美國(guó)家對(duì)空警的表述主要有Air Marshals和In-Flight Security Officers這兩種方式，因此，《手冊(cè)》中出現(xiàn)的機(jī)上保安員實(shí)際上就是國(guó)內(nèi)的空警，而不包括航空公司派遣的安全員。根據(jù)《手冊(cè)》的規(guī)定，機(jī)上保安員是指“運(yùn)營(yíng)人所在國(guó)政府和登記國(guó)政府為了保護(hù)航空器和乘機(jī)人員免遭非法干擾行為而授權(quán)部署在航空器上的人員，這不包括受雇履行為航空器上的一個(gè)或幾個(gè)特定人提供專門人身保護(hù)的人員，如私人警衛(wèi)”。

空警執(zhí)法的國(guó)際法淵源主要包括1963年《東京公約》、1970年《海牙公約》、1971年《蒙特利爾公約》、2010年《北京公約》和《北京議定書》。2011年7月1日，經(jīng)過(guò)第12次修改的第9版《芝加哥公約》附件17《保安—保護(hù)國(guó)際民用航空免遭非法干擾行為》（以下簡(jiǎn)稱附件17）采納了《手冊(cè)》中關(guān)于機(jī)上保安員的定義，并且明確要求各締約國(guó)必須確保這類人員是“經(jīng)過(guò)特別挑選和培訓(xùn)的政府工作人員”［1］。盡管上述文件對(duì)預(yù)防和打擊各類航空違法犯罪行為做了詳細(xì)的規(guī)定，但是其中并沒(méi)有直接規(guī)定空警的執(zhí)法權(quán)力，為了彌補(bǔ)這一缺陷，國(guó)際民航組織于2012年5月專門研討了《東京公約》的修訂問(wèn)題。經(jīng)過(guò)了歷時(shí)近兩年的討論，國(guó)際民航組織于2014年4月4日通過(guò)了關(guān)于修訂《東京公約》的議定書。該議定書明確規(guī)定了空警執(zhí)法權(quán)力：1.協(xié)助機(jī)長(zhǎng)管束機(jī)上不循規(guī)旅客；2.在有理由防止非法干擾行為的情況下采取合理的預(yù)防措施；3.各締約國(guó)有權(quán)制定關(guān)于空警執(zhí)法的雙邊或多邊協(xié)定?？梢哉f(shuō)，2014年《蒙特利爾議定書》不僅明確以國(guó)際公約的形式確立了空警的法律地位，同時(shí)也為各國(guó)出臺(tái)有關(guān)空警執(zhí)法的法律法規(guī)提供了重要依據(jù)。

（二）空警執(zhí)法之國(guó)內(nèi)法淵源

在我國(guó)，空警執(zhí)法的依據(jù)主要包括《刑法》、《治安管理處罰法》、《民用航空法》、《人民警察法》等法律文件。我國(guó)現(xiàn)行《刑法》中規(guī)定的危害航空安全的罪名主要包括：劫持航空器罪、暴力危及飛行安全罪、破壞交通工具罪、破壞交通設(shè)施罪、重大飛行事故罪，其中空警主要防范的是前兩項(xiàng)罪行?！吨伟补芾硖幜P法》是空警執(zhí)勤時(shí)需要掌握的重要法律依據(jù)，因?yàn)榭站跈C(jī)上最常見(jiàn)的就是擾亂客艙秩序的行為和妨害飛行安全的行為，如打架斗毆、酗酒鬧事、非法使用電子設(shè)備等?！睹裼煤娇辗ā返?91條至第199條分別規(guī)定了劫持民用航空器，對(duì)機(jī)上人員使用暴力，隱匿攜帶危險(xiǎn)物品、限制品上機(jī)，違規(guī)運(yùn)輸危險(xiǎn)品，在使用中的航空器上防止危險(xiǎn)品，故意傳遞虛假情報(bào)，破壞航空設(shè)備，聚眾擾亂機(jī)場(chǎng)秩序，航空人員玩忽職守這九種違法犯罪行為。其中前七項(xiàng)行為都是在空警的執(zhí)勤范圍之內(nèi)，需要空警積極預(yù)防和打擊的。由于空警在理論上是我國(guó)警察的一個(gè)特殊警種，因此《人民警察法》規(guī)定的警察的職責(zé)也是空警需要履行的職責(zé)。

以上法律法規(guī)及規(guī)章雖然對(duì)需要預(yù)防和打擊的機(jī)上違法犯罪行為予以了規(guī)定，但是并沒(méi)有直接提到空警，只能從空警的性質(zhì)中推定空警在實(shí)踐中可以援引以上執(zhí)法依據(jù)?！犊罩芯旃芾硪?guī)定（試行）》是民航總局公安局于2005年下發(fā)的一份規(guī)范性文件，盡管其法律位階較低，但是對(duì)于確?？站袑?shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)空警隊(duì)伍管理起到了一定的作用。該規(guī)定第3條明確指出。“空中警察是公安機(jī)關(guān)人民警察的一個(gè)重要組成部分，執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的決定和命令”。因此，空警的執(zhí)法權(quán)是代表國(guó)家公安機(jī)關(guān)行使的一種警察權(quán)。

二、我國(guó)空警執(zhí)法權(quán)力之現(xiàn)狀

從目前的體制看，空警應(yīng)該屬于民航公安中的一個(gè)分支。民航公安機(jī)構(gòu)是由公安部、民航總局共同組建，列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)的特殊公安機(jī)構(gòu)?？站窃?002年3月3日根據(jù)《民航體制改革方案》精神由民航總局組建而成。由此可見(jiàn)，空警誕生于民航公安之中，屬于民航公安系列［2］?？站M建之前，飛機(jī)上的治安管理工作主要由機(jī)長(zhǎng)和航空安全員負(fù)責(zé)，二者都是航空公司的雇員，且航空安全員必須服從機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，不會(huì)發(fā)生權(quán)力沖突的情況?？站M建之后，飛機(jī)上的治安工作則由機(jī)長(zhǎng)、航空安全員和空警共同負(fù)責(zé)，由于身份的不同，實(shí)踐中容易出現(xiàn)空警執(zhí)法與機(jī)長(zhǎng)及航空安全員行使治安權(quán)的沖突。

（一）多種空中安保主體并存

1.機(jī)長(zhǎng)的治安權(quán)。機(jī)長(zhǎng)在飛機(jī)上的治安權(quán)是由1963年《東京公約》賦予的。《東京公約》第六至九條規(guī)定了機(jī)長(zhǎng)的五種治安權(quán)：（1）采取合理措施權(quán)。（2）獲得治安協(xié)助權(quán)。（3）命令離開(kāi)飛機(jī)權(quán)。（4）移交主管當(dāng)局權(quán)。（5）合法掌握證據(jù)權(quán)［3］。在我國(guó)，私人以被授權(quán)者的身份獨(dú)立執(zhí)行警察任務(wù)的情形并不多見(jiàn)，原因在于警察任務(wù)一直被視為屬于國(guó)家的核心任務(wù)，必須由人民警察親自承擔(dān)。不過(guò)，機(jī)長(zhǎng)和船長(zhǎng)是兩個(gè)比較典型的例外情況?！睹裼煤娇辗ā返谒氖鶙l賦予了機(jī)長(zhǎng)在飛機(jī)上的執(zhí)法權(quán)，《海商法》第三十六條賦予了船長(zhǎng)“有權(quán)對(duì)在船上進(jìn)行違法、犯罪活動(dòng)的人采取禁閉或者其他必要措施，并防止其隱匿、毀滅、偽造證據(jù)”?？梢?jiàn)，作為私人的機(jī)長(zhǎng)和船長(zhǎng)可以根據(jù)法律的授權(quán)行使公安機(jī)關(guān)才能享有的治安權(quán)［4］。

2.航空安全員的保衛(wèi)權(quán)。航空安全員作為機(jī)組的一員，在機(jī)長(zhǎng)的管理下維持著飛機(jī)上的良好秩序，從性質(zhì)上來(lái)看，航空安全員符合國(guó)務(wù)院《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的保安的職責(zé)。實(shí)踐中，為了節(jié)省開(kāi)支，航空安全員一般由航空公司的空乘人員兼任。根據(jù)《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》的規(guī)定，航空安全員的工作對(duì)象分為兩類：（1）處理機(jī)上擾亂性行為。包括違反規(guī)定使用電子設(shè)備、使用明火或者吸煙、強(qiáng)占座位或行李架、盜竊毀損航空器設(shè)備、妨礙機(jī)組人員履行任務(wù)、打架斗毆、尋釁滋事等行為。（2）處理嚴(yán)重危害飛行安全的行為。包括非法干擾行為、強(qiáng)行沖擊駕駛艙、暴力抗拒航空安全員執(zhí)行任務(wù)等行為。航空安全員在履行上述保衛(wèi)權(quán)時(shí)必須在機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)。因此，有的學(xué)者認(rèn)為，航空安全員的保衛(wèi)權(quán)實(shí)際上是機(jī)長(zhǎng)治安權(quán)的延伸［5］。

3.空警的執(zhí)法權(quán)。目前，我國(guó)立法中沒(méi)有明確規(guī)定空中警察的具體職責(zé)分工。因此，除了根據(jù)空中警察設(shè)置目的制止劫機(jī)行為，還應(yīng)當(dāng)按照《人民警察法》的規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)?！度嗣窬旆ā返诹鶙l規(guī)定了警察的14項(xiàng)職權(quán)，其中有些規(guī)定也適用于空警，如預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；制止危害社會(huì)治安秩序的行為；管理槍支、彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品等等?！犊罩芯旃芾硪?guī)定（試行）》中規(guī)定的空警職責(zé)與上述航空安全員的職責(zé)基本上是一致的。

（二）空警與機(jī)長(zhǎng)之間的權(quán)力沖突

機(jī)長(zhǎng)和空警都承擔(dān)著保障機(jī)上安全的職責(zé)，這致使處理機(jī)上安保事件時(shí)，二者如何劃分以及如何行使職責(zé)成了當(dāng)前比較突出的問(wèn)題。目前理論界有三種觀點(diǎn)：一是服從說(shuō)。即空警的執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)在機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下行使，空警應(yīng)當(dāng)完全服從于機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)［6］。二是協(xié)調(diào)說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為機(jī)長(zhǎng)的治安權(quán)應(yīng)該與空警的執(zhí)法權(quán)的關(guān)系保持一種相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，機(jī)長(zhǎng)在行使其治安權(quán)時(shí)，空警應(yīng)該積極予以配合，協(xié)助機(jī)長(zhǎng)處理機(jī)上的違法犯罪行為；而空警行使其執(zhí)法權(quán)時(shí)一般應(yīng)該事先通知機(jī)長(zhǎng)，得到機(jī)長(zhǎng)的認(rèn)可［7］。三是獨(dú)立說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為緊急情況下，空警為了制止恐怖、暴力行為，可以自行采取執(zhí)法措施［8］。有學(xué)者曾經(jīng)對(duì)空警做過(guò)相應(yīng)的問(wèn)卷調(diào)查，即“當(dāng)機(jī)長(zhǎng)和空警在處理機(jī)上的違法犯罪行為發(fā)生觀點(diǎn)沖突時(shí)，誰(shuí)負(fù)有最終決定權(quán)”，調(diào)查結(jié)果顯示有53%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由機(jī)長(zhǎng)擁有最終決定權(quán)，47%的人認(rèn)為空警是國(guó)家警察，應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)違法犯罪行為處理的最終決定權(quán)［9］。該項(xiàng)調(diào)查表明，機(jī)長(zhǎng)和空警的權(quán)力劃分不僅在理論界存在爭(zhēng)議，實(shí)踐中空警自身對(duì)彼此職權(quán)的區(qū)分也存在認(rèn)識(shí)上的沖突。

（三）空警與航空安全員之間的權(quán)力沖突

空警和航空安全員之間出現(xiàn)權(quán)力沖突的主要原因還是在于身份上的差異。航空安全員作為機(jī)組工作人員，由航空公司進(jìn)行招聘、考核、培訓(xùn)，屬于公司、企業(yè)的職員?？站鳛榫斓囊环N，其身份屬于國(guó)家的執(zhí)法者，他們通過(guò)國(guó)家的公務(wù)員考試，是社會(huì)上的優(yōu)秀人員。他們由空警總（大）隊(duì)管理，持有警官證，接受警員培訓(xùn)，屬于人民警察的一員?？站袡?quán)對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行管理，進(jìn)行調(diào)查、取證、依法適用警械，航空安全員作為企業(yè)的職員，其主要職責(zé)是在服務(wù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行巡邏、守護(hù)、安全檢查、報(bào)警監(jiān)督，在機(jī)長(zhǎng)的授權(quán)下協(xié)助機(jī)長(zhǎng)進(jìn)行機(jī)上治安工作?？梢哉f(shuō)，航空安全員與空警權(quán)力沖突的實(shí)質(zhì)還是空警和機(jī)長(zhǎng)權(quán)力的沖突。

三、我國(guó)空警執(zhí)法權(quán)力之缺陷

（一）空警執(zhí)法之法規(guī)空白

一項(xiàng)制度的確立需要以健全的法律法規(guī)為支撐。與其他國(guó)家相比，我國(guó)空警在執(zhí)法中的一個(gè)顯著問(wèn)題就是執(zhí)法規(guī)范的空白和缺失。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪就創(chuàng)建了第一個(gè)美國(guó)空中警察項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)僅有18名被稱為“平安警察”的人員。1985年，TWA847航班劫持后，里根總統(tǒng)將空警的人數(shù)發(fā)展為400人?！?·11”事件后，美國(guó)專門在國(guó)土安全部下設(shè)空中警察服務(wù)［10］。澳大利亞、加拿大、英國(guó)等國(guó)也將空警納入本國(guó)的立法中。我國(guó)目前關(guān)于空警執(zhí)法的直接依據(jù)僅有民航總局公安局下發(fā)的《空中警察管理規(guī)定（試行）》，而該份規(guī)范性文件的法律位階較低，不能對(duì)空警的執(zhí)法權(quán)力起到實(shí)質(zhì)性的規(guī)范作用?？站梢?guī)范的缺失無(wú)疑不利于該制度的確立和完善。此外，空警立法的缺失也會(huì)導(dǎo)致我國(guó)空警與國(guó)際航空安保公約中的規(guī)定相脫節(jié)，不利于我國(guó)空警與其他國(guó)家的空警在預(yù)防和打擊跨國(guó)犯罪上的合作。

（二）空警執(zhí)法之程序不明

空警作為行政法上的主體，其權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守行政法的基本原則。行政行為受法律約束是行政合法性原則的內(nèi)容之一，它表現(xiàn)為行政行為的內(nèi)容要符合法律的目的與要求，行政主體不得作出與法律相悖的行政規(guī)定或行政決定；其次，行政行為還必須符合法定的形式，如果法律規(guī)定必須采用書面形式的，行政行為就不能以口頭形式出現(xiàn)，否則構(gòu)成形式違法；最后，行政行為的作出還必須符合法定程序［11］。由于法律法規(guī)缺失，實(shí)踐中空警行使執(zhí)法權(quán)力的程序并不清晰。第一個(gè)問(wèn)題就是空警在飛機(jī)上執(zhí)法時(shí)如何正確使用警械以及在飛機(jī)上使用武器應(yīng)該注意哪些事項(xiàng)。由于飛機(jī)上空間有限、人員密集，空警在使用警械時(shí)容易傷害到其他無(wú)辜旅客。因此，空警在使用警械時(shí)應(yīng)該有比一般警察更高的注意義務(wù)。第二個(gè)問(wèn)題是空警在飛機(jī)上如何進(jìn)行調(diào)查取證以及應(yīng)該注意的事項(xiàng)。由于客艙執(zhí)法的特殊性，空警在處理違法犯罪行為時(shí)及時(shí)全面地收集并保存證據(jù)十分關(guān)鍵。第三個(gè)問(wèn)題是在控制不法分子后如何與機(jī)場(chǎng)公安進(jìn)行移交的問(wèn)題。空警在機(jī)上控制不法分子往往都是臨時(shí)的，飛機(jī)降落后，空警負(fù)有及時(shí)將罪犯交至公安機(jī)關(guān)處理的義務(wù)，同時(shí)相關(guān)的物品和證據(jù)也應(yīng)當(dāng)合法移交。

（三）空警執(zhí)法之考核缺失

由于我國(guó)民航改革體制不徹底，對(duì)于空警的法律地位一直未能明確。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，空警總隊(duì)雖由民航局公安局組建而成，應(yīng)屬民航局進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，但是空警組建完成后即被派往國(guó)內(nèi)各航空公司，空警總隊(duì)在各航空公司總部設(shè)立了空警支隊(duì)或空警大隊(duì)，這些派駐在各航空公司的空警大隊(duì)或支隊(duì)隸屬于航空公司，實(shí)際上成了航空公司的一個(gè)職能部門，必須服從航空公司的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不僅讓公眾對(duì)空警作為國(guó)家工作人員的性質(zhì)產(chǎn)生了質(zhì)疑，而且嚴(yán)重影響了空警作為國(guó)家公務(wù)人員執(zhí)法權(quán)力的發(fā)揮。由于空警的工資主要由航空公司支付，空警的執(zhí)法權(quán)力在某種程度上必然受制于航空公司，因此，空警在執(zhí)法時(shí)偏向于哪一方的利益也就不言而喻了。作為國(guó)家公職人員，空警在行使執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守平等原則，站在中立的立場(chǎng)，獨(dú)立地行使其公權(quán)力。然而，現(xiàn)實(shí)中這種特殊的情況使得空警很難做到完全的平等和中立。此外，同樣作為特殊警種的緝私警察、森林警察、鐵路警察都有相應(yīng)的執(zhí)法質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)體系，而實(shí)踐中空警則缺乏這樣的執(zhí)法質(zhì)量考核程序。

四、空警執(zhí)法權(quán)力之完善

（一）厘清空警與其他安保主體之間的關(guān)系

由于各國(guó)空警的模式不太相同，空警的分工也有所差異。有些國(guó)家的空警采取匿名制度，立法明確規(guī)定空警負(fù)責(zé)處置劫持及其他恐怖行為，即空警依法處置重大事件［12］。有些國(guó)家的空警則負(fù)責(zé)機(jī)上的違法犯罪事件。由于我國(guó)沒(méi)有專門規(guī)定空警職責(zé)的立法，因此，我國(guó)空警不僅要處理劫機(jī)等重大犯罪，還要處理一般的機(jī)上滋擾行為。因此，在未來(lái)的空警立法中，可以借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)的做法，規(guī)定空警只負(fù)責(zé)處理機(jī)上重大的刑事案件，對(duì)于普通的行政案件交由航空安全員和機(jī)長(zhǎng)進(jìn)行處理，必要時(shí)才由空警出面。此外，機(jī)長(zhǎng)作為機(jī)上的最高管理者，他（她）發(fā)布的命令包括空警在內(nèi)的機(jī)上所有人員都應(yīng)服從；空警依照預(yù)案制定的措施無(wú)需獲得授權(quán)，可以單獨(dú)實(shí)施。機(jī)上采取何種預(yù)案，空警在起飛前都要對(duì)機(jī)長(zhǎng)說(shuō)明，一旦事件發(fā)生無(wú)需溝通就可以直接采取措施。

（二）健全空警執(zhí)法規(guī)范體系

我國(guó)空警之所以存在著立法上的空白和缺失，究其原因，主要在于我國(guó)尚未建立一套完整的航空安保法律體系?！?·11”事件后，世界各國(guó)相繼出臺(tái)并完善了本國(guó)的航空安保立法。例如，美國(guó)于2002年制定了《航空暨運(yùn)輸安全法》，澳大利亞于2003年制定《航空運(yùn)輸保安法》，韓國(guó)于2002年將《航空安全運(yùn)輸法》更名為《航空安全及保安法》，增加了預(yù)防和打擊航空違法犯罪行為的種類及處罰措施。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)我國(guó)的《航空安保法》，將空警作為執(zhí)法主體規(guī)定在其中。新加坡早在2003年就修改其警察法，將空警納入其中；加拿大在其《移民與難民保護(hù)法》中明確規(guī)定了空警的概念［13］。因此，應(yīng)該加快對(duì)《民用航空法》、《人民警察法》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》等法律法規(guī)的修改步伐，在立法中將空警作為一個(gè)特殊警種加以明確規(guī)定。此外，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院或者民航主管部門出臺(tái)專門的《空中警察管理規(guī)定》，從而更好地規(guī)范空警的機(jī)上執(zhí)法活動(dòng)。

（三）統(tǒng)一空警執(zhí)法程序

空警作為機(jī)上行政執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定合法合理地行使其權(quán)力，這不僅是維護(hù)國(guó)家公職人員良好形象的要求，而且也是保障機(jī)上安全和秩序，防止空警權(quán)力濫用的要求。依照《芝加哥公約》附件17的規(guī)定，空警屬于機(jī)上“攜帶武器的人員”，由于客艙執(zhí)法的特殊性，空警要嚴(yán)格限制警械的使用情況，要“通過(guò)使用最小或致命武力和逮捕可疑犯罪分子，制止非法劫持或破壞行為”。即使用致命武力必須嚴(yán)格符合“比例原則”，措施控制在“最小”危害中。因此，空警使用警械除了應(yīng)該嚴(yán)格遵守《人民警察使用警械和武器條例》的規(guī)定，還應(yīng)該有更為嚴(yán)格的要求。在證據(jù)的采集上，空警必須向被調(diào)查者表明執(zhí)法身份，出示工作證件或者人民警察證，并向當(dāng)事人說(shuō)明采集證據(jù)的意圖，同時(shí)應(yīng)依照法定程序，完整、準(zhǔn)確地填寫交接單并將相關(guān)證據(jù)材料一并移交給地面公安機(jī)關(guān)。

（四）建立空警執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)

由于空警在我國(guó)既是國(guó)家公務(wù)員，又是機(jī)組成員，這種特殊的雙重身份要求空警在執(zhí)法過(guò)程中更要遵守公平平等的行政執(zhí)法原則，既不能偏私于航空公司，也不能放縱機(jī)上的違法犯罪行為?？站跈C(jī)上的執(zhí)法活動(dòng)分為行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法，對(duì)于空警的行政執(zhí)法行為，行政相對(duì)人如果認(rèn)為空警的處理不具有合法性，則可以依據(jù)法律的規(guī)定對(duì)具體的執(zhí)法行為申請(qǐng)行政復(fù)議及提起行政訴訟［14］。對(duì)于空警的刑事執(zhí)法行為，機(jī)上旅客也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。由于空警的失職、越權(quán)或者濫用職權(quán)的行為造成當(dāng)事人合法權(quán)益損害的，當(dāng)事人可以據(jù)此申請(qǐng)國(guó)家賠償。除此之外，為加強(qiáng)空警隊(duì)伍的管理，還應(yīng)當(dāng)建立空警執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，由民航主管部門或者公安部定期對(duì)空警的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行考評(píng)，將空警的執(zhí)法行為進(jìn)行量化，獎(jiǎng)勵(lì)工作表現(xiàn)突出的人員，對(duì)怠于行使職權(quán)或違法行使職權(quán)的人員予以相應(yīng)的懲罰措施。

結(jié)語(yǔ)

馬航失聯(lián)事件顯示出當(dāng)前國(guó)際民航安全體系還很脆弱，各國(guó)仍應(yīng)加強(qiáng)航空安保措施。由于空警主要安排在國(guó)際航班上，作為攜帶武器的行政執(zhí)法人員，空警在進(jìn)入其他國(guó)家領(lǐng)土?xí)r勢(shì)必要受到其他國(guó)家法律的規(guī)制，因此，空警制度的建設(shè)還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際間的合作與交流?？站瘓?zhí)法能力的高低不僅關(guān)系到一國(guó)公權(quán)力行使主體的形象，還關(guān)系著一國(guó)民航事業(yè)的安全運(yùn)行。因此，空警執(zhí)法權(quán)力的完善有利于提高空警人員的執(zhí)法能力，維護(hù)機(jī)上的良好飛行秩序，保障我國(guó)民航業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展?！?/p>

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Analysis of Air Marshal’s Enforcement Power

ZHOU Hang

（School of Law，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

In order to safeguard Chinese civil aviation’s order to be safe and effective operation,further regulate its enforcement behavior.It is necessary to rationalize the relationship between air marshal and other aviation security officers,improve its enforcement system,unified its enforcement procedure,create the assessment standards of its enforcement,and then improving the air marshal’s enforcement power.

Malaysian Airlines’event；security；air marshals；aircraft commander；enforcement power

D997.9

A

1009-6566（2014）03-0091-05

本文是中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“馬航航班失聯(lián)相關(guān)法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SY-1450）的階段性研究成果。

2014-04-24

周航（1991—），男，安徽安慶人，中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楹娇辗ā?/p>