試論我國海事行政調(diào)解的困境與出路＊

何金忠，劉 蕓

(1.中華人民共和國欽州海事局，廣西 欽州535000 ;2.四會(huì)市人民檢察院，廣東 肇慶 526200)

海事行政調(diào)解作為行政調(diào)解一個(gè)重要組成部分，在解決行政相對(duì)人之間的糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障正常航運(yùn)秩序中發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著改革開放的縱深推進(jìn)，海運(yùn)事業(yè)的快速發(fā)展，以及進(jìn)出口貨物吞吐量的穩(wěn)步提升，充分發(fā)揮海事行政調(diào)解作用十分重要。但伴隨我國邁進(jìn)海洋大國的同時(shí)，我國現(xiàn)行海事行政調(diào)解也凸顯出一些與海事發(fā)展不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，嚴(yán)重制約著我國海事事業(yè)的發(fā)展壯大。為更好促進(jìn)我國海運(yùn)事業(yè)的發(fā)展，有必要重新審視我國現(xiàn)行海事行政調(diào)解的運(yùn)行現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善我國海事行政調(diào)解制度。

一 我國海事行政調(diào)解運(yùn)行現(xiàn)狀和不足

(一)海事行政調(diào)解現(xiàn)狀

行政調(diào)解與人民調(diào)解一樣有長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史。每每談到行政調(diào)解的時(shí)候，人們都覺得是個(gè)老生常談的話題，甚至懷疑再研究它是否還具有價(jià)值和意義。何文燕老師說過，調(diào)解是法學(xué)研究中的一顆常青樹。行政調(diào)解也是一樣。不同的時(shí)代，研究它具有不同的價(jià)值和意義。為更好地促進(jìn)我國航海事業(yè)的發(fā)展，更好地服務(wù)于我國海運(yùn)市場(chǎng)，更為充分地發(fā)揮海事行政調(diào)解在解決海上交通事故等引發(fā)的民事糾紛方面的功能，更為徹底解決當(dāng)事人之間的矛盾沖突，有必要深入研究海事行政調(diào)解，進(jìn)一步完善海事行政調(diào)解制度。雖然理論界和海事實(shí)務(wù)界對(duì)海事行政調(diào)解也做了大量的工作，進(jìn)行了一些調(diào)查研究，并取得了一定的成績(jī)，但沿襲下來的理論成果因?yàn)闆]有緊跟時(shí)代發(fā)展而存在范圍狹窄、深度不足、來源單一等問題，筆者在中國知網(wǎng)上鍵入海事行政調(diào)解6 個(gè)字進(jìn)行精確搜索只出現(xiàn)兩篇和題目相符合的論文。雖然這不能完全代表目前對(duì)海事行政調(diào)解的理論研究水平，但如此之少的論文量，明顯看出我們對(duì)海事行政調(diào)解的研究力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)踐中，當(dāng)發(fā)生與海事有關(guān)的民事糾紛時(shí)，海事執(zhí)法人員雖然也會(huì)下意識(shí)地參與到糾紛的解決上來，并首先考慮對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。然而，這種調(diào)解作用發(fā)揮得并不盡如人意，存在諸多的問題和不足。海事行政調(diào)解的這種現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了我國海事行政調(diào)解的正常發(fā)揮，阻礙了我國海運(yùn)事業(yè)的健康發(fā)展。

(二)海事行政調(diào)解存在的問題

1984 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國海上交通安全法》第四十六條:“因海上交通事故引起的民事糾紛，可以由主管機(jī)關(guān)調(diào)解處理，不愿意調(diào)解或調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴;涉外案件的當(dāng)事人，還可以根據(jù)書面協(xié)議提交仲裁機(jī)構(gòu)仲裁”，是筆者見過的明確規(guī)定海事行政調(diào)解的最早法律文件。雖然我國較早出臺(tái)了海事行政調(diào)解法律法規(guī)，但規(guī)定中對(duì)調(diào)解人缺乏約束，調(diào)解者權(quán)利義務(wù)不明確，調(diào)解協(xié)議剛性不強(qiáng)等問題也為人詬病。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和航海事業(yè)的發(fā)展，海事行政調(diào)解存在的問題和不足就更為明顯。具體而言:

1.海事行政調(diào)解使用率偏低且調(diào)解成果不穩(wěn)定，易出現(xiàn)反悔、調(diào)解成功率不夠理想等問題。海事行政調(diào)解和司法調(diào)解都是沖突的一種糾紛解決機(jī)制，故而，研究海事行政調(diào)解首先要探討的是海事行政調(diào)解的成功率。海事調(diào)解成功率能直觀反映調(diào)解在化解涉及海事方面糾紛的適用性有多大，是否充分發(fā)揮了其應(yīng)有功能和作用。經(jīng)過對(duì)大量有涉海事性質(zhì)的民事糾紛進(jìn)行研究和調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)海事行政調(diào)解的成功率并不十分理想，通過海事行政調(diào)解去解決民事糾紛還存在較大的提升空間。而且在貌似成功調(diào)解的糾紛后面，還時(shí)常隱藏著不應(yīng)出現(xiàn)的反悔率。實(shí)踐中，海事執(zhí)法人員對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人做了大量的調(diào)解工作后，經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人半途放棄調(diào)解的情況，使得原本費(fèi)盡心思的調(diào)解戛然而止。

2.抵觸、不配合調(diào)解現(xiàn)象突出。事故發(fā)生后，涉案糾紛需要解決時(shí)，海事行政執(zhí)法人員一般會(huì)根據(jù)自愿、合法的原則試圖對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，力圖通過調(diào)解化解雙方當(dāng)事人之間的沖突。然而，海上事故引發(fā)的民事糾紛，一般具有涉案標(biāo)的大、取證難、主體多元、社會(huì)背景不一、案情復(fù)雜等特點(diǎn)。這不僅增加了案件調(diào)解復(fù)雜度和困難度，而且調(diào)解者稍微不慎就可能引發(fā)當(dāng)事人的抵觸、不配合行為。雖然海事機(jī)關(guān)作為其監(jiān)管單位，對(duì)其違法行為具有一定的處罰權(quán)，但對(duì)于這種抵觸、不配合行為也不適宜處罰解決，只能多作工作，使其自愿接受調(diào)解。

3.調(diào)解人員調(diào)解積極性不高，調(diào)解拖延現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。除了《中華人民共和國海上交通安全法》第四十六條以外，《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》《水上交通事故調(diào)查處理指南》《在全國海事系統(tǒng)推行統(tǒng)一政務(wù)公開的實(shí)施意見》等法律法規(guī)也對(duì)海事行政調(diào)解做出了規(guī)定。但在處理糾紛實(shí)踐中，調(diào)解人員對(duì)雙方當(dāng)事人調(diào)解往往淺嘗輒止，一旦遇到阻力，不努力想辦法解決而是直接告之雙方當(dāng)事人另行起訴，通過司法解決。調(diào)解人員并不愿投入過多的精力和時(shí)間去進(jìn)行說服、斡旋，因?yàn)榧词拐{(diào)解拖延、調(diào)解失敗，他們也不用承擔(dān)責(zé)任，至多提交一份事故調(diào)查報(bào)告而已。

4.調(diào)解模式呆板，調(diào)解思維固化。調(diào)解者對(duì)當(dāng)事人之間的糾紛，往往進(jìn)行的是試圖性調(diào)解，調(diào)解模式十分呆板，調(diào)解思維也嚴(yán)重固化。我國現(xiàn)行法律法規(guī)雖然一定程度上明確海事行政執(zhí)法人員對(duì)民事糾紛具有調(diào)解的義務(wù)，但這種義務(wù)并非強(qiáng)制性，或如法條所言:“可以由主管機(jī)關(guān)調(diào)解處理”，也可以不進(jìn)行調(diào)解，或者說“不愿意調(diào)解或調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴”。實(shí)際調(diào)解過程中，調(diào)解者為雙方當(dāng)事人提供和平談判的平臺(tái)，讓雙方當(dāng)事人自行協(xié)商解決，充分發(fā)揮調(diào)解自主解決彼此間矛盾沖突的功能，但調(diào)解人員一般不愿意參與其中，他們或是怕“引火燒身”，或是想大不了提交事故調(diào)查報(bào)告，通過司法途徑解決而已。其模式呆板，思維固化。

二 海事行政調(diào)解運(yùn)行不暢的原因

充分發(fā)揮海事行政調(diào)解在解決當(dāng)事人間民事糾紛的功能，對(duì)保障航海安全，實(shí)現(xiàn)“四型三化海事”，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要作用。實(shí)踐中其運(yùn)行不暢的原因有:

(一)海事行政調(diào)解法律法規(guī)不完善

無論是構(gòu)建型法律，還是自發(fā)型法律，法律本身對(duì)事物發(fā)展的引導(dǎo)作用不可忽視。對(duì)于內(nèi)生性的調(diào)解，我國法律不遺余力。無論是三大訴訟法，還是最近的《人民調(diào)解法》，抑或海事專門法律《海上交通安全法》對(duì)調(diào)解都進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)制和構(gòu)建。但我國行政調(diào)解法律，尤其是海事行政調(diào)解方面的法律還十分薄弱，較一些海洋強(qiáng)國、行政調(diào)解法律完善的國家還存在差距。如美國就行政調(diào)解較早地頒布了法律，確保調(diào)解的各項(xiàng)工作都有法可依、依法進(jìn)行。并對(duì)調(diào)解主體、范圍、調(diào)解協(xié)議效力、調(diào)解所涉及的程序性問題，調(diào)解人員選任和資格、調(diào)解和訴訟銜接等問題都由法律作出專門規(guī)定。［1］我國海事行政調(diào)解在實(shí)踐中運(yùn)行不暢，出現(xiàn)諸多問題，追根溯源，與海事行政法律法規(guī)不完善具有緊密聯(lián)系。具體來說:

1.調(diào)解選擇性過于寬泛，調(diào)解權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，且缺乏相應(yīng)監(jiān)督制約。我國現(xiàn)行海事行政調(diào)解選擇性過于寬泛。海事行政調(diào)解法律法規(guī)對(duì)執(zhí)法人員是否選擇調(diào)解，要達(dá)到怎樣的調(diào)解效果等并無規(guī)定，散見于《海上交通安全法》《國務(wù)院依法行政實(shí)施綱要》《法治政府建設(shè)的意見》以及交通運(yùn)輸部《全國海事系統(tǒng)推行統(tǒng)一政務(wù)公開的實(shí)施意見》等法律法規(guī)文件之中的海事行政調(diào)解制度，對(duì)調(diào)解著墨不多、言之不詳，選擇性過于寬泛，給執(zhí)法人員提供了廣闊的自由裁量余地，但也制約了調(diào)解者對(duì)糾紛的調(diào)解行為。因?yàn)椤罢{(diào)”或“不調(diào)”結(jié)果一樣，失敗了也不用承擔(dān)責(zé)任，多一事不如少一事，調(diào)解人員又何必盡力去調(diào)解呢?同時(shí)，調(diào)解者的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，調(diào)解缺乏監(jiān)督，也使得調(diào)解人員對(duì)調(diào)解工作熱情不足。立法上的缺失，使得我國不僅沒有諸如法國《調(diào)解專員法》、日本《公害糾紛處理法》、美國《行政爭(zhēng)議解決法》等行政調(diào)解專門法律，就連《人民調(diào)解法》也是姍姍來遲。

2.調(diào)解協(xié)議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。調(diào)解選擇性影響了糾紛當(dāng)事人和調(diào)解者對(duì)調(diào)解的態(tài)度和接受度，最終也影響了調(diào)解的成功率和適用率。《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定:達(dá)成協(xié)議后當(dāng)事人反悔的或逾期不履行協(xié)議的，視為調(diào)解不成。換言之，調(diào)解成功與否，當(dāng)事人都可以反悔，可以不履行調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議雖然類似于一紙合同，但它卻沒有合同的約束力，無法約束雙方當(dāng)事人。［2］調(diào)解協(xié)議毫無強(qiáng)制力，不僅浪費(fèi)司法資源，影響海事行政執(zhí)法效率，而且這種不具約束力的合同還嚴(yán)重挫傷了調(diào)解者的調(diào)解積極性，阻礙了調(diào)解者對(duì)調(diào)解工作的創(chuàng)新和發(fā)展。實(shí)踐中，海事行政調(diào)解協(xié)議缺乏強(qiáng)制力，是一些當(dāng)事人選擇訴訟和仲裁的主要原因。［3］

(二)當(dāng)事人對(duì)調(diào)解認(rèn)識(shí)不足，對(duì)調(diào)解者缺乏信任

1.當(dāng)事人對(duì)調(diào)解認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)事人作為海事行政調(diào)解的主體之一，是調(diào)解的當(dāng)然主角。可實(shí)際是糾紛當(dāng)事人往往對(duì)海事行政調(diào)解缺乏足夠認(rèn)識(shí)，或過分依賴，認(rèn)為海事行政調(diào)解能圓滿解決雙方當(dāng)事人之間沖突;或極度不信任，認(rèn)為海事行政調(diào)解僅僅是一種程序、一個(gè)擺設(shè)、一次過場(chǎng)，不成功大不了打官司;或極端排斥，認(rèn)為海事行政調(diào)解是富人玩的游戲，海事工作人員肯定會(huì)偏袒有權(quán)有勢(shì)的人。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，“碰撞”到執(zhí)法人員惡劣的調(diào)解態(tài)度、不耐煩的調(diào)解行為時(shí)，就更確認(rèn)了當(dāng)事人內(nèi)心的這種想法。不愿意調(diào)解，抵觸調(diào)解，甚至調(diào)解協(xié)議達(dá)成后反悔就不難理解了。

2.當(dāng)事人對(duì)海事調(diào)解官缺乏信任。當(dāng)事人對(duì)海事行政調(diào)解認(rèn)識(shí)不到位，是其對(duì)海事調(diào)解認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生了偏差，是對(duì)事而言。而當(dāng)事人對(duì)海事行政調(diào)解者缺乏信任，則是另一層面，是對(duì)人而言?，F(xiàn)實(shí)中不少海事執(zhí)法人員對(duì)調(diào)解工作缺乏熱情，忽悠當(dāng)事人，將自己置身于糾紛之外，懼怕當(dāng)事人因?yàn)檎{(diào)解不好，糾紛解決不了而吵鬧、上訪等。這種冷漠、退縮、不負(fù)責(zé)的態(tài)度，最直接的后果就是將當(dāng)事人拒之千里之外，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)解者的不信任，不愿意接受調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)海事調(diào)解者缺乏信任，造成其對(duì)調(diào)解的嚴(yán)重抵觸和排斥，即使達(dá)成調(diào)解協(xié)議也會(huì)因?yàn)椴恍湃味簹f(xié)議，這也進(jìn)一步惡化調(diào)解環(huán)境，形成惡性循環(huán)，不利于調(diào)解工作以后的開展?；谏鲜隹剂靠梢钥闯觯?dāng)事人對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)和行為，不僅與對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)有關(guān)，而且與對(duì)調(diào)解者的信任度息息相關(guān)。

(三)調(diào)解人員調(diào)解意識(shí)不強(qiáng)，參與度不足，技能落后

調(diào)解不僅僅需要當(dāng)事人對(duì)調(diào)解和調(diào)解者有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)和定位，相互協(xié)商、自主解決糾紛，它還需要調(diào)解人員從中斡旋、說服，采取不同調(diào)解方式，在不同的時(shí)間和地點(diǎn)，適時(shí)的進(jìn)行調(diào)解。［4］可見，調(diào)解者能否充分發(fā)揮好其調(diào)解、斡旋的橋梁作用對(duì)調(diào)解的成功至關(guān)重要。因此，分析海事行政調(diào)解問題成因的時(shí)候，必須充分剖析在調(diào)解過程中起媒介作用的調(diào)解者本身。

1.行政執(zhí)法人員調(diào)解意識(shí)不強(qiáng)。如果執(zhí)法者對(duì)調(diào)解認(rèn)識(shí)不足，不熱心于調(diào)解，思維定勢(shì)、固化，不求調(diào)解方式方法和模式的革新，這不僅會(huì)影響調(diào)解者本人對(duì)調(diào)解工作的熱情和積極性，而且會(huì)將這種消極的態(tài)度傳遞給了另一個(gè)參與人——當(dāng)事人，進(jìn)一步強(qiáng)化當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和理解，加劇其抵觸情緒。

2.調(diào)解者的調(diào)解技巧、參與度有待提高。調(diào)解者對(duì)調(diào)解本身認(rèn)識(shí)不到位、不準(zhǔn)確，是從內(nèi)在認(rèn)識(shí)而言，而技巧和參與度則是從調(diào)解行為上說的。其認(rèn)識(shí)偏差存在于個(gè)人意識(shí)之中，最終也會(huì)外化于調(diào)解者行動(dòng)中，影響調(diào)解者的調(diào)解行為。換言之，內(nèi)心影響行為，認(rèn)識(shí)影響實(shí)踐。同樣的道理，其調(diào)解技巧粗俗，參與度較低，也會(huì)強(qiáng)化或者削弱其內(nèi)心認(rèn)識(shí)。這種行為在影響調(diào)解者自身的同時(shí)，也會(huì)將這種負(fù)能量傳遞給當(dāng)事人，強(qiáng)化當(dāng)事人的偏見，其結(jié)果是調(diào)解環(huán)境更加惡化，調(diào)解難度進(jìn)一步加深。

三 完善我國海事行政調(diào)解制度設(shè)想

海事行政調(diào)解是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要相關(guān)法律法規(guī)健全完善和宣傳普及，需要行政相對(duì)人的理解和配合，還需要調(diào)解人員有較好的法律知識(shí)儲(chǔ)備、責(zé)任意識(shí)和調(diào)解技巧。因此，完善海事行政調(diào)解，充分發(fā)揮其解決民事糾紛方面的功能，需要綜合籌劃，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高調(diào)解人員認(rèn)識(shí);科學(xué)設(shè)置相關(guān)制度，理順調(diào)解中人、物關(guān)系，形成理性對(duì)待海事行政調(diào)解的社會(huì)氛圍。

(一)完善海事行政調(diào)解相關(guān)法律法規(guī)，理順調(diào)解工作機(jī)制

1.加強(qiáng)對(duì)調(diào)解人員調(diào)解行為的監(jiān)督約束。我國現(xiàn)行法律雖然對(duì)調(diào)解者的調(diào)解行為作出過一定的限制，如《民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定了庭前調(diào)解，《民訴意見》第九十二條規(guī)定離婚案件先行調(diào)解，這種規(guī)定對(duì)適時(shí)調(diào)解具有一定的作用和幫助。但這種限制或者規(guī)定相對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的民事糾紛類型而言，還是捉襟見肘，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如何既能恰當(dāng)?shù)乇O(jiān)督約束調(diào)解行為，合理區(qū)分調(diào)解者權(quán)利和義務(wù)，又能較好地提高調(diào)解效率，值得深思。在目前法律對(duì)調(diào)解者約束失度、權(quán)利義務(wù)失衡的情況下，完善海事行政調(diào)解可以借鑒《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》對(duì)調(diào)解的一些特殊規(guī)定，如對(duì)一些特殊的海事糾紛可以規(guī)定，調(diào)解為糾紛處理必經(jīng)程序;執(zhí)法人員調(diào)解糾紛的時(shí)候不認(rèn)真調(diào)解、胡亂調(diào)解應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果等等。通過平衡調(diào)解者的權(quán)利和義務(wù)，合理約束調(diào)解者的調(diào)解行為，達(dá)到提高調(diào)解者責(zé)任心、調(diào)解積極性和參與度的目的，進(jìn)而提高調(diào)解的效率。

2.賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。調(diào)解實(shí)踐中，調(diào)解達(dá)成協(xié)議以后，當(dāng)事人借故不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的情況比較常見。如何提高調(diào)解協(xié)議的履行率，除了改變當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)調(diào)解人員的信任;提升調(diào)解者本身的調(diào)解技巧、積極性和參與度以外，從法律上賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力、限制當(dāng)事人在執(zhí)行協(xié)議時(shí)的反悔權(quán)應(yīng)是可行的。［5］糾紛經(jīng)調(diào)解者從中努力斡旋、勸說，雙方當(dāng)事人冷靜思考，和平協(xié)商后達(dá)成調(diào)解協(xié)議，不僅是調(diào)解工作結(jié)晶和糾紛處理的結(jié)果，更重要的是雙方當(dāng)事人和諧關(guān)系維系和行政執(zhí)法與相對(duì)人和平共處的體現(xiàn)，是對(duì)調(diào)解者工作的肯定，更是和諧社會(huì)的勝利。因此有必要賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議予以有力的維護(hù)，避免行政資源和司法資源的浪費(fèi)。通過賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，還可以盡快地恢復(fù)雙方當(dāng)事人之間的關(guān)系和經(jīng)貿(mào)往來，平復(fù)社會(huì)創(chuàng)傷，維護(hù)社會(huì)和諧。

具體而言，可以借鑒《民事訴訟法》和《人民調(diào)解法》，對(duì)調(diào)解協(xié)議設(shè)置司法確認(rèn)程序?！睹袷略V訟法》第一百九十四、一百九十五條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的，經(jīng)審查，符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行;不符合法律規(guī)定的，裁定駁回申請(qǐng)?！度嗣裾{(diào)解法》第三十三條，《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第三、五、八條也有類似規(guī)定?？紤]到海事執(zhí)法人員一般兼任調(diào)解者時(shí)，解決當(dāng)事人之間的民事糾紛，相對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)和法院合議庭來說，并非專業(yè)調(diào)解人員，因此可以借鑒其司法確認(rèn)程序，其經(jīng)雙方簽字后，或經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解后具有法律效力的條款不主張采用。通過增設(shè)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序，可以增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力，提高調(diào)解的適用率。

3.加強(qiáng)海事行政調(diào)解與訴訟制度的銜接，促進(jìn)政府部門間協(xié)同。充分發(fā)揮海事行政調(diào)解的作用，不僅需要在海事行政調(diào)解本身下硬功夫，還需要加強(qiáng)海事行政調(diào)解和訴訟制度有效銜接。即，通常所說的訴調(diào)對(duì)接。訴調(diào)對(duì)接，是一項(xiàng)行之有效的糾紛解決機(jī)制，旨在通過訴訟制度和訴訟外調(diào)解制度的有機(jī)銜接，充分發(fā)揮訴訟制度與訴訟外調(diào)解制度的各自機(jī)能，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以能動(dòng)地從根本上化解社會(huì)矛盾。［6］中國當(dāng)下正處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。［7］日趨有限的司法資源與人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)需求的矛盾日益突出，節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，不僅需要司法機(jī)關(guān)本身做出努力，也需要行政機(jī)關(guān)做出積極協(xié)調(diào)和配合。加強(qiáng)海事調(diào)解與訴訟制度的有效銜接，對(duì)可以在法庭之外通過海事行政調(diào)解解決的，盡可能解決之;對(duì)已做出了很多工作，無法調(diào)解的，建議走訴訟程序，避免訴訟中又去調(diào)解，浪費(fèi)當(dāng)事人時(shí)間和精力，減少國家司法資源浪費(fèi)。同時(shí)，應(yīng)積極改善政府行政碎片化弊端，避免不必要的消耗，推進(jìn)改革，按“整體政府”要求和組織模式，［8］推進(jìn)海事行政的協(xié)同調(diào)解。也可以借鑒一些國外的做法，如美國，政府成立了一個(gè)跨部門的ADR 工作組，目的就是為了促進(jìn)政府更多的通過ADR 來解決糾紛以及政府部門之間的協(xié)同。［9］136這樣，不僅能有效地整合行政調(diào)解的政府資源，充分發(fā)揮不同部門間的協(xié)同作用，而且有利于更為專業(yè)、高效地開展海事行政調(diào)解，化解行政相對(duì)人之間的糾紛。

(二)加強(qiáng)法制宣傳，提高行政相對(duì)人認(rèn)識(shí)

法律為海事行政調(diào)解提供制度指引，對(duì)調(diào)解的有序運(yùn)行具有十分重要的作用。然而實(shí)踐中不能忽視調(diào)解中人的作用。人作為調(diào)解過程中最為活躍的主體之一，對(duì)調(diào)解的成功具有十分重要的影響。調(diào)解是社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等的集合體，一個(gè)微妙的心理變化就可能導(dǎo)致調(diào)解任務(wù)的失敗。因此，必須重視調(diào)解中主體人特別是當(dāng)事人的作用。當(dāng)事人作為調(diào)解過程中最為敏感的主體，其對(duì)調(diào)解環(huán)境、調(diào)解人員等因素都具有敏銳的感知。提高當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)，不僅能增強(qiáng)其自身維權(quán)意識(shí)，減輕其抵觸心理，降低調(diào)解難度，而且有利于更迅速地解決民事糾紛，化解當(dāng)事人之間的矛盾沖突。有鑒于此，要大力開展普法教育，加強(qiáng)海事行政調(diào)解的宣傳工作，使相對(duì)人慢慢接受調(diào)解。只有認(rèn)識(shí)調(diào)解，才能利用調(diào)解，發(fā)揮調(diào)解的作用和功能;只有讓被調(diào)解者從內(nèi)心上接受了調(diào)解，調(diào)解工作的開展才會(huì)事半功倍。同時(shí)，做好海事部門與調(diào)解有關(guān)黨務(wù)政務(wù)公開工作，向社會(huì)各界宣傳海事行政調(diào)解的工作流程、目的和規(guī)則，擴(kuò)展對(duì)廣大黨員群眾對(duì)海事行政調(diào)解的意見和建議的收集和反饋渠道，歡迎社會(huì)各界對(duì)海事行政調(diào)解的監(jiān)督，最大限度地增強(qiáng)行政透明度，增進(jìn)黨群干群關(guān)系，為海事行政調(diào)解的順利開展提供良好的社會(huì)環(huán)境。

(三)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高調(diào)解人員的調(diào)解能力

重視人在調(diào)解中的作用，不僅需要提高當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)充業(yè)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備，還需要提升調(diào)解人員的調(diào)解意識(shí)、調(diào)解技巧，使調(diào)解人員自覺地去實(shí)施調(diào)解，探索調(diào)解方法，提高調(diào)解成功率。具體來說:

1.加強(qiáng)調(diào)解人員理論培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，擴(kuò)充知識(shí)儲(chǔ)備。理論源于實(shí)踐，理論又反過來指導(dǎo)實(shí)踐，調(diào)解理論和實(shí)踐的關(guān)系也是如此。調(diào)解人員不能空談理論而不去進(jìn)行實(shí)踐，同時(shí)又不能“只顧拉車，不看路”，要加強(qiáng)理論的學(xué)習(xí)，做到理論和實(shí)踐相結(jié)合。應(yīng)加強(qiáng)調(diào)解人員理論培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，一方面要提高其對(duì)海事行政調(diào)解的概念、內(nèi)容、流程、作用和意義的認(rèn)識(shí)，另一方面要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高理論水平，使其在平時(shí)調(diào)解工作中自覺遵守調(diào)解規(guī)律和規(guī)則，增強(qiáng)調(diào)解說服力，善于促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，妥善處理民事糾紛。如美國就要求調(diào)解員就任前必須經(jīng)過一定時(shí)間的培訓(xùn)，在任的調(diào)解員也必須接受再教育和培訓(xùn)，從而提高他們的素質(zhì)和能力，以勝任調(diào)解工作。［9］139

2.加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新調(diào)解模式。調(diào)解者作為調(diào)解過程中的重要參與者，其言行舉止都關(guān)乎調(diào)解的成敗。調(diào)解工作非常復(fù)雜，需要相關(guān)的法律法規(guī)為依托，也需要對(duì)具體海事糾紛標(biāo)的物性質(zhì)、法律關(guān)系和相關(guān)行業(yè)慣例的了解。因此，一方面需要調(diào)整人員熟練掌握各種調(diào)解技巧和技能，提升業(yè)務(wù)能力;另一方還需要建立反應(yīng)迅速的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，積極爭(zhēng)取政法部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的支持，匯集調(diào)解人員、行政相對(duì)人和社會(huì)有關(guān)人士的意見和建議，形成信息共享，集思廣益、群策群力，創(chuàng)新調(diào)解模式。

3.建立業(yè)績(jī)考核機(jī)制，調(diào)動(dòng)調(diào)解人員工作積極性。如前所述，要完善海事行政調(diào)解相關(guān)的法律法規(guī)，提高調(diào)解的效率和質(zhì)量。就提高調(diào)解者自身的調(diào)解積極性和熱情而言，不僅需要加強(qiáng)其理論培訓(xùn)，提高其自覺調(diào)解意識(shí)，轉(zhuǎn)變其調(diào)解模式和方法，還需要從海事行政執(zhí)法人員內(nèi)部考核上做文章。對(duì)公民而言，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利;而對(duì)海事執(zhí)法人員來說，權(quán)利和權(quán)力，權(quán)利和義務(wù)也應(yīng)是平衡的，我們賦予其執(zhí)法權(quán)力的時(shí)候，也應(yīng)給予公民一定的救濟(jì)權(quán)利，賦予執(zhí)法人員本身一定的義務(wù)。實(shí)踐中，可以將海事行政調(diào)解的效果與執(zhí)法人員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕Y(jié)合，從而推動(dòng)調(diào)解工作的開展和進(jìn)行。

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