基于防控債務(wù)危機(jī)的重慶公租房供應(yīng)可持續(xù)發(fā)展研究

摘要：目前，在我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下，公租房建設(shè)財(cái)政支出大、政府舉債多，使其還款來源存在問題。重慶寄希望于通過出售公租房來保證還款來源的做法雖然能夠解一時(shí)之急，但并不利于公租房供應(yīng)的可持續(xù)性。重慶公租房建設(shè)與運(yùn)營可持續(xù)發(fā)展的瓶頸在于政府獨(dú)自承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)潛在壓力。為了實(shí)現(xiàn)重慶公租房供應(yīng)的長期可持續(xù)發(fā)展，政府需要調(diào)整其在公租房建設(shè)中的角色定位和有效整合社會(huì)資源，應(yīng)改變政府為公租房唯一投資主體的模式，吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與建設(shè)公租房，增加公租房的資金來源渠道，降低新建公租房的資金投入，并加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公租房資源利用最大化。

關(guān)鍵詞：公租房建設(shè)；公租房管理；公租房供應(yīng)；公共房屋；住房保障制度；地方債務(wù)危機(jī)；國有融資平臺(tái)；商品房配建公租房

中圖分類號：F299.27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2014）02007608

一、引言

隨著地方投資熱潮的不斷涌現(xiàn)，有關(guān)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的呼聲越來越強(qiáng)烈。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2010年末地方融資平臺(tái)的負(fù)債達(dá)10.7萬億元人民幣，其中有79.01%是銀行信貸；2013年，地方融資平臺(tái)債務(wù)總規(guī)模將增至12.77萬億元。由此帶來的償債壓力也凸顯，數(shù)據(jù)顯示2011年至2013年到期償還的債務(wù)分別占債務(wù)總額的24.49%、17.17%和1137%，合計(jì)約占53%，也就是說有近57萬億元的債務(wù)到期（賀軍，2013）。公租房建設(shè)是政府重視的民生工程項(xiàng)目之一，中央政府要求各地政府每年都保證一定數(shù)量的公租房開工和竣工，地方政府不可避免地面臨著較大的財(cái)政投入。為保障持續(xù)的公租房供應(yīng)，各地政府除財(cái)政直接投入外，還紛紛搭建融資平臺(tái)解決公租房建設(shè)資金問題，但此舉不可避免地會(huì)繼續(xù)增加地方政府債務(wù)壓力，個(gè)別舉債過多的地方還存在因此誘發(fā)潛在的債務(wù)危機(jī)的可能。如何在完成中央政府的要求的前提下，大力推進(jìn)地區(qū)公租房建設(shè)，而又使地方政府不背上沉重的債務(wù)包袱，達(dá)到防控債務(wù)危機(jī)的目的，是目前中國地方政府所面臨急需破解的難題，也是公租房可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

從學(xué)術(shù)界看，國內(nèi)學(xué)者對公租房運(yùn)營和發(fā)展的研究歸納起來可以分為政府角色定位、政府建設(shè)運(yùn)營兩個(gè)大方面：

一是政府到底在公租房建設(shè)中扮演什么樣的角色？西方國家公共住房體系值得我國借鑒，它的特點(diǎn)就是政府干預(yù)的普遍性，這是基于西方理論界早期的研究發(fā)展而來的。西方學(xué)者庇古提出 “福利國家”“國家干預(yù)”“收入轉(zhuǎn)移”等概念則強(qiáng)化了國家在社會(huì)福利和社會(huì)保障體系建設(shè)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)起到的作用（庇古，2006）；David Vernon Donnison將政府在房屋政策中的角色分為雛生型、社會(huì)型和全面社會(huì)責(zé)任型三類，并認(rèn)為由于各國政府在責(zé)任和角色定位的不同，導(dǎo)致了政府在公租房制度推行中職能和制度設(shè)計(jì)上的差異（徐東輝，2012）。國內(nèi)部分學(xué)者在此基礎(chǔ)上針對中國國情進(jìn)行了相應(yīng)的研究：張婕（2011）根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效用遞減規(guī)律，提出在住房市場上，中低收入家庭由于收入有限無法通過商品房市場達(dá)到自己的住房目的，只能依靠政府干預(yù)住房市場，通過一些福利政策實(shí)現(xiàn)中低收入家庭的住房需求；張傳輝（2011）認(rèn)為政府角色應(yīng)該屬于有限政府，政府干預(yù)不能視為經(jīng)常性手段，政府的宏觀調(diào)控職能主要是調(diào)節(jié)社會(huì)總供求關(guān)系；荀旭東（2011）進(jìn)一步將政府在公租房建設(shè)與運(yùn)營中的職能定位于布局與規(guī)劃引導(dǎo)、立法體系建立與機(jī)構(gòu)支持、資金支持與補(bǔ)貼、進(jìn)退機(jī)制規(guī)范等。

楊小梅：基于防控債務(wù)危機(jī)的重慶公租房供應(yīng)可持續(xù)發(fā)展研究二是公租房建設(shè)與運(yùn)營的重點(diǎn)在哪些方面？國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究主要聚焦于投資主體、建設(shè)資金壓力、公租房出售、運(yùn)營這幾個(gè)方面。具有代表性的研究有：張紅婷等（2011）提出目前國內(nèi)存在公租房投資主體單一的問題，政府可以鼓勵(lì)非政府性的組織、機(jī)構(gòu)、公司等投入資金來參與公租房建設(shè)；李炳恒等（2011）指出因公租房建設(shè)需求凸顯造成建設(shè)資金持續(xù)投入大，會(huì)給地方政府帶來巨大的財(cái)政壓力；李喆等（2011）則認(rèn)為公租房出售會(huì)影響公租房建設(shè)效率，公租房出售會(huì)進(jìn)一步加重政府和財(cái)政負(fù)擔(dān)；左停等（2011）提出了建立政府主導(dǎo)、管辦分開、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公租房保障服務(wù)體系，以及采用多種形式的補(bǔ)貼制度、開拓多元化的住房融資渠道；李喆等（2011）借鑒香港多層次的住房社會(huì)保障制度、多渠道的資金籌措以及專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作等經(jīng)驗(yàn)，提出公租房建設(shè)應(yīng)建立多層次的有針對性的住房保障制度、避免流轉(zhuǎn)機(jī)制造成房源流失、明確職能部門的功能、建立專門管理機(jī)構(gòu)。

以上研究對我國政府開展公租房建設(shè)提供了啟示，有助于公租房的發(fā)展。然而，雖然目前針對公租房的研究很多，但是尚無學(xué)者從防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度對其運(yùn)營模式進(jìn)行明確的系統(tǒng)化研究，僅有學(xué)者從可持續(xù)建設(shè)資金籌措方面做了一定的研究。重慶市作為中國最年輕的直轄市，面臨加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、解決民生問題等系列問題，公租房建設(shè)是目前政府積極推進(jìn)的民生工程之一。由于市場需求量大，重慶市公租房供應(yīng)可持續(xù)發(fā)展也是政府需要認(rèn)真研究的重要課題。因此，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，針對研究空白，分析重慶公租房可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，探討并架構(gòu)實(shí)現(xiàn)重慶公租房長遠(yuǎn)良性發(fā)展的運(yùn)營模式。通過此研究，將有助于防控債務(wù)危機(jī)，更有助于重慶市公租房供應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展。

二、重慶公租房供應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸分析

重慶的公租房建設(shè)力度一直走在全國的前列，自2010年至2012年底，重慶市公租房累計(jì)開工建設(shè)總量3 660萬余平方米、近59萬套，2013年度開工1 204萬平方米（梅垠，2013），為此重慶市政府面臨較大的財(cái)政投入壓力。要保持這種良好的供應(yīng)態(tài)勢，就必須解決公租房的資金來源和實(shí)物來源問題，本文對重慶現(xiàn)有公租房運(yùn)營中的投入、收益、投資主體及監(jiān)管等現(xiàn)狀的分析，將有助于深層次剖析重慶公租房未來供應(yīng)中存在的瓶頸問題。

1.公租房投入及存在的問題

公租房直接投入主要由土地投入、建設(shè)投入和貸款利息支出三部分組成，另外還包括土地投入的機(jī)會(huì)成本。具體分析如下：

（1）土地直接投入：目前重慶市由政府免費(fèi)劃撥公租房用地。按重慶建設(shè)公租房規(guī)模4 000萬平方米估算，土地估計(jì)需要?jiǎng)潛?0 000畝，暫按重慶市政府官方數(shù)據(jù)每畝200萬元計(jì)算，土地價(jià)格為600億元（陳莉莉，2011）。然而，從機(jī)會(huì)成本的角度來看，重慶市公租房土地投入還存在機(jī)會(huì)成本。

（2）建設(shè)投入估算：重慶公租房規(guī)劃控制容積率不超過3.8、綠化率達(dá)35%左右、公建配置的建筑面積達(dá)10%、裝修標(biāo)準(zhǔn)達(dá)拎包入住標(biāo)準(zhǔn)（王建新 等，2010），其規(guī)劃配套標(biāo)準(zhǔn)和土建安裝標(biāo)準(zhǔn)都與很多商品房差距不太大。目前考慮到人工和建材成本上漲因素，普通商品房因修建標(biāo)準(zhǔn)不同，其建安成本+其他配套設(shè)施建設(shè)成本約為2 300～3 000元/平方米左右；重慶公租房因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高，建設(shè)總成本約為2 500～2 700元/平方米左右（以民心佳園為例，其結(jié)算價(jià)格約為2 600元/平方米）?？梢娨?guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高也造成了建設(shè)成本相應(yīng)增加，政府投入實(shí)質(zhì)增大?，F(xiàn)根據(jù)此規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按重慶市計(jì)劃的4 000萬平方米估算，建安成本需要1 040億元。

（3）貸款利息支出：重慶4 000萬平方米公租房建設(shè)成本1 040億元，按商業(yè)銀行貸款3～5年利率6.90%計(jì)算（暫不考慮上浮），每年利息為71.76億元。針對公租房貸款利息，重慶市政府?dāng)M通過每年公租房租金收入來進(jìn)行平衡。

（4）土地機(jī)會(huì)成本：由于重慶的公租房選址地段相對其他城市較好，土地價(jià)值高（市場價(jià)值超出政府官方數(shù)據(jù)），政府對公租房是實(shí)行無償劃撥，因此造成了因劃撥而不能進(jìn)行招拍掛出讓的機(jī)會(huì)成本。據(jù)重慶市2011—2012年房地產(chǎn)相關(guān)土地成交價(jià)格顯示，2011年主城土地成交平均地價(jià)為453萬元/畝，2012年主城土地成交平均地價(jià)為314萬元/畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府公布的公租房200萬元/畝的地價(jià)。可見，政府除了土地直接投入量大，實(shí)際也存在因土地投入而產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本高的情況。

問題的提出：根據(jù)前述估算，完成4 000萬平方米公租房直接投入達(dá)1 711億元（尚不考慮土地市場價(jià)值與官方估計(jì)數(shù)據(jù)的差距），按每年建設(shè)1 000萬平方米計(jì)算，則每年需要投入資金約428億元。可見重慶公租房開發(fā)量大、規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高將使得每年的公租房資金投放總量增加，同時(shí)政府放棄了將土地作為商品房開發(fā)用地帶來的更多收益，資金壓力不可避免會(huì)凸顯。

2.公租房收益及存在的問題

為解決財(cái)政投入量大的問題，重慶市政府計(jì)劃通過三個(gè)方面的途徑還本付息，即收取租金平衡利息、商業(yè)配套和公租房5年后出售所得收入償還本息。但屆時(shí)是否能夠如政府預(yù)期一樣償還本息，現(xiàn)作如下分析：

（1）租金收入：目前，重慶公租房租金標(biāo)準(zhǔn)為9～11元/平方米，按平均價(jià)格10元/平方米估算，按2012年底完工面積3 660萬平方米估計(jì)，年租金收入估算為43.9億元（即使按4 000萬平方米估計(jì)，年租金總額也僅為48億），而實(shí)際公租房出租不可能達(dá)到滿租（即100%的出租率），因此估算總額還應(yīng)下浮。

（2）公租房銷售收入：政府對公租房租住滿5年后符合有關(guān)條件的租戶可以采取“原價(jià)+利息”的政策購入公租房。由于目前第一批公租房租戶2011年入住，承租時(shí)間均未達(dá)到5年，重慶尚無具體的出售政策出臺(tái)，僅計(jì)劃將按1/3的比例出售，估計(jì)住房部分收益400億元、商業(yè)設(shè)施收益400億元（高福生，2010）。預(yù)計(jì)通過出售公租房，重慶市政府可以在短時(shí)間加快資金回收。

問題的提出：通過前述分析，一方面，可以看到公租房租金收入難以按預(yù)期平衡每年產(chǎn)生的71.76億元貸款利息；考慮到公租房空租率不可避免，即使政府可以爭取公租房的某些低息貸款以及配建總面積10%的商業(yè)門面用于出租，但要用租金平衡貸款利息仍然是個(gè)難題。另一方面，由于出售公租房的收益并不能彌補(bǔ)投入，僅能在一定程度上緩解少量短期資金壓力，而此舉會(huì)造成公租房數(shù)量減少，對于其他需要租住公租房用戶的租房需求，政府只有繼續(xù)修建公租房來進(jìn)行滿足，后續(xù)公租房修建的投入將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于出售前期修建公租房的收入，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看遠(yuǎn)期資金壓力更巨大。

3.公租房投資主體及存在的問題

重慶市公租房建設(shè)采取的是政府作為唯一投資主體，財(cái)政投入發(fā)揮主導(dǎo)作用，由政府給予財(cái)政性投入和各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行建設(shè)主體和日常運(yùn)營主體相結(jié)合的公租房建設(shè)運(yùn)營模式：國有的集團(tuán)公司和區(qū)縣政府性投資公司為建設(shè)主體，投資建設(shè)主體擁有公租房的產(chǎn)權(quán)，但沒有房屋租金的定價(jià)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；成立重慶公租房管理局作為公租房日常運(yùn)營主體，負(fù)責(zé)公租房的保障規(guī)劃、政策制定、分配和監(jiān)管工作。而作為公租房唯一的投資主體，政府將全額承擔(dān)重慶公租房1 711億元的直接投入。

問題的提出：為保證上述投入能夠到位，作為唯一投資主體的重慶市政府，規(guī)劃建設(shè)資金中30%由政府投入、70%靠政府架構(gòu)的國有融資平臺(tái)通過貸款融資來取得，即采取“1+3籌資模式”：“1”指政府撥款300 多億，包括政府的現(xiàn)金撥款和政府儲(chǔ)備土地?zé)o償劃撥；“3”則指對于通過銀行貸款、基金融資、保險(xiǎn)融通等方式籌集的資金（黃奇帆，2011）。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年重慶市公租房貸款余額達(dá)到174.6億元，同比增長45.0%（人民銀行重慶營管部，2013）；截止2013年8月，公租房資金來源為：中央和地方財(cái)政籌集443億、銀行貸款302億、公積金貸款30億、社?；鹞行磐匈J款45億、發(fā)行債券50億元（石破，2013）?？梢妼?shí)際運(yùn)作中，重慶公租房大量建設(shè)資金是通過貸款融資渠道和財(cái)政撥款渠道獲得，債務(wù)壓力已凸顯。若遇宏觀調(diào)控造成的銀根緊縮和利率上浮，則會(huì)面臨融資窘境和債務(wù)壓力加劇。政府作為唯一投資主體，獨(dú)自承擔(dān)這么巨大的投入壓力和債務(wù)包袱，將不利于公租房供應(yīng)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.公租房監(jiān)管及存在的問題

重慶市政府期望通過租戶入住5年后出售公租房來平衡部分投入本息，出售后的公租房采取封閉運(yùn)作模式，即：符合條件的承租人可申請購買，若已購買公租房的住戶確需轉(zhuǎn)讓該住房，則由公租房管理機(jī)構(gòu)以原購房價(jià)加利息回購，重新作為公租房流轉(zhuǎn)；同時(shí)對租住過程中違規(guī)違約者解除租賃合同，并對公租房保障對象實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，建立同房管、公安、民政、社保、工商數(shù)據(jù)共享的管理信息系統(tǒng)，不定期對住房使用情況進(jìn)行檢查，對不符合租住條件的住戶及時(shí)清退，期望通過此舉來保證公租房資源流向符合條件的租住人。重慶公租房管理局作為監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)，按規(guī)定對公租房運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管（楊玲，2011）。

問題的提出：一方面，對于滿5年已出售公租房部分，若購買者購買后將房屋出租或購買者本身經(jīng)濟(jì)改善超出原公租房要求的租住資格，都將形成公租房房源流向不符合租住資格的人居住，變相形成公租房資源流失的局面，這必然違背了國家推行公租房的初衷。而目前公租房管理局尚未對前述極可能出現(xiàn)的情況提出具體的對策或政策細(xì)則。另一方面，隨著公租房建成小區(qū)的增加，截至2013年12 月已累計(jì)入住12.9萬套（人民網(wǎng)，2013），重慶公租房管理局面臨越來越多的租戶，對這么大范圍的住房使用情況進(jìn)行及時(shí)檢查和監(jiān)管也難免力不從心，使得保障公租房資源的充分利用存在難度。而前述公租房資源利用不充分的情況，必然會(huì)影響真正需要租住公租房的人群，未滿足租住需求的人群所產(chǎn)生的需求壓力又會(huì)使得政府需要繼續(xù)修建公租房以增加房源，同樣也增加了政府的財(cái)政支出壓力。

三、基于防控債務(wù)危機(jī)的重慶公租房供應(yīng)可持續(xù)發(fā)展對策

目前由于宏觀調(diào)控，全國很多地區(qū)的城投公司都出現(xiàn)了投融資難度加大的情形。公租房財(cái)政支出大、政府舉債多，使得其還款來源存在問題。重慶寄希望于未來公租房出售來保證還款來源的做法有揚(yáng)湯止沸之嫌，雖然能夠解一時(shí)之急，但并不利于公租房供應(yīng)的可持續(xù)性。重慶公租房建設(shè)與運(yùn)營的發(fā)展瓶頸正是政府承擔(dān)的巨大財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)潛在壓力，為了實(shí)現(xiàn)重慶公租房供應(yīng)的長期可持續(xù)發(fā)展，政府需要通過調(diào)整其在公租房建設(shè)中的角色定位和對社會(huì)資源的有效整合，使其從巨大的財(cái)政壓力和債務(wù)壓力下解放出來。為此本文架構(gòu)的“政府主導(dǎo)監(jiān)督下的四位一體運(yùn)作模式” （如圖1所示）不失為一個(gè)解決之道，在這種模式下，政府承擔(dān)的是公租房建設(shè)主導(dǎo)和監(jiān)督職能，充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用并最大限度實(shí)現(xiàn)多方資源的整合（如圖2所示）。

1.降低新建公租房的資金投入

（1）收集空置房或者市場“過濾”出的舊房作為公租房：根據(jù)“住房過濾理論”，在房地產(chǎn)市場中，高收入居民享有最初的住房，隨著時(shí)間的推移，住房發(fā)生老化，使用功能更好的新建住房逐步增加；為追求更好的居住條件，高收入者放棄已有的住房，而中低收入者或要求不高的階層以低于新建同類住房的價(jià)格繼續(xù)使用舊有住房，而這類住房中的大部分是符合保障性要求的。因此，這里所說的“過濾”出的舊房，主要就是從中高檔住宅市場“過濾”出來的二手房、危舊改造房、空置房等。重慶政府可以通過收購或者長期租賃的方式搜集“過濾房”，然后將其改造成公租房，這不失為通過有限的資金分期投入來增加公租房房源的一種可借鑒方式，可在一定程度上緩解財(cái)政的壓力，同時(shí)也可以避免公租房集中修建帶來的“貧民窟”現(xiàn)象發(fā)生。

（2）以商品房配建公租房方式出讓土地：政府可以在出讓土地的時(shí)候在普通商品住房項(xiàng)目或“三舊”改造項(xiàng)目中強(qiáng)制推行配套建設(shè)一定比例（或面

積、或套數(shù)）的公租房，這樣既可以增加公租房的房源，又可以解決公租房建設(shè)資金來源不足的問題。目前，北京、上海、深圳、濟(jì)南、沈陽等地都出臺(tái)了類似政策，而重慶尚未出臺(tái)相關(guān)政策。此種方法的優(yōu)勢在于簡單易行，重慶可以借鑒這種做法，在出讓土地的時(shí)候規(guī)定一定比例的公租房面積要求，可以在很大程度上解決房源和建設(shè)資金問題，同時(shí)也使公租房與商品房地域結(jié)合緊密，共享規(guī)劃配套，避免公租房集中修建帶來的一系列社會(huì)問題。

2.增加公租房的資金來源渠道

（1）利用保險(xiǎn)資金：據(jù)2010年9月中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，公租房項(xiàng)目符合保險(xiǎn)資金投資條件，且投資回報(bào)率無疑會(huì)高于當(dāng)前3—5 年保險(xiǎn)資金銀行存款利率，這意味著公租房項(xiàng)目對保險(xiǎn)資金具有一定吸引力（重慶公租房項(xiàng)目已取得的45億元社?；鹞行磐匈J款就說明了這個(gè)問題）。在社保基金對重慶公租房感興趣的良好開端下，重慶市政府可以繼續(xù)加大吸引保險(xiǎn)資金直接參與公租房建設(shè)的力度，或者由參與公租房建設(shè)的信托機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定向發(fā)行股票、債券、基金等可自由流通證券，間接引導(dǎo)保險(xiǎn)資金參與公租房建設(shè)。

（2）發(fā)行公租房股權(quán)信托基金：政府應(yīng)吸引保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)投資者作為基礎(chǔ)發(fā)起人，集資發(fā)起公租房股權(quán)信托基金，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金（保險(xiǎn)資金和信托資金等）參與公租房建設(shè)。

（3）建立房地產(chǎn)信托投資基金：國務(wù)院辦公廳《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》已明確指出，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，開展房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。國務(wù)院已批準(zhǔn)將重慶市列為房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）投資保障性住房的首批試點(diǎn)城市（天津市已率先把存量公房資產(chǎn)打包成立信托基金，面向社會(huì)募集資金），重慶市應(yīng)充分利用政策優(yōu)勢，及早建立房地產(chǎn)信托投資基金。

（4）以ABS模式融資：重慶市政府在項(xiàng)目管理和資本運(yùn)作方面已取得一定成效，可以進(jìn)一步利用其在項(xiàng)目管理和資本運(yùn)作方面的優(yōu)勢嘗試以ABS模式對公租房項(xiàng)目進(jìn)行融資。ABS（Asset Backed Securitization）是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐、以項(xiàng)目未來資產(chǎn)收益為保證的一種資產(chǎn)證券化融資模式，實(shí)質(zhì)是需要融資并且擁有能夠帶來穩(wěn)定現(xiàn)金收入資產(chǎn)的企業(yè)將該收入的權(quán)益轉(zhuǎn)讓給專門機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle，SPV），SPV 向原企業(yè)支付相應(yīng)價(jià)款后以所取得的收益權(quán)為支撐向投資者發(fā)行債券的融資過程。

3.改變政府為公租房唯一投資主體的模式

要降低政府的財(cái)政壓力，避免潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就必須改變政府在原有的在公租房供應(yīng)體系中擔(dān)任唯一建設(shè)主體的角色定位，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與公租房建設(shè)。在鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與建設(shè)公租房方面，國外有一些可供重慶借鑒的經(jīng)驗(yàn)。以德國為例，德國政府一方面鼓勵(lì)合作社、私人投資者和地方房地產(chǎn)公司建房提供給低收入群體，同時(shí)給予建房者多方面的政策傾斜；另一方面規(guī)定所有由合作社建造的住房必須用于出租而不能出售，而德國合作社建造的房屋數(shù)量占到全國總數(shù)的1/3左右，這無疑對出租房源的穩(wěn)定起到重要作用。另外德國地方政府還規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商在建造住房過程中，必須預(yù)留一定比例的住房專門賣給或者租給低收入群體（張延群，2011）。借鑒德國的成熟經(jīng)驗(yàn)，重慶公租房建設(shè)中可以采取以下措施：

（1）企業(yè)及集體經(jīng)濟(jì)組織自建公租房：鼓勵(lì)各單位利用自用土地建造公租房，如園區(qū)企業(yè)自建公共租賃住房用于解決本企業(yè)職工住房需求。允許、鼓勵(lì)企業(yè)利用符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的自用土地建設(shè)公租房，允許、鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地以投資、參股、出租等方式參與建設(shè)和經(jīng)營公租房。

（2）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)BT或BOT參與公租房建設(shè)：企業(yè)受政府委托參與公共租賃住房建設(shè)或運(yùn)營管理，并獲得合理的利潤。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與公租房建設(shè)可以采取兩種方式：一是采取BT模式或BOT，由企業(yè)墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建成后交付給政府或經(jīng)營約定協(xié)議年限后交付給政府，政府在竣工后規(guī)定年限內(nèi)償還房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)資金和利息、利潤；二是采取代建模式，政府劃撥土地，企業(yè)墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由政府對企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營公共租賃住房的貸款進(jìn)行貼息，減免一定的稅費(fèi)并在行政審批上給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，在剔除各種成本的基礎(chǔ)上企業(yè)與政府約定一個(gè)較低的投資回報(bào)率，由政府進(jìn)行回購。

（3）增加吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與建設(shè)公租房的手段：首先，政府可以通過公租房配建商業(yè)價(jià)值高的物業(yè)來增加對社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)公租房的吸引力。目前重慶市政府委托重慶城投集團(tuán)和重慶地產(chǎn)集團(tuán)兩家國企作為建設(shè)主體，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，其中之一就是配建一定比例的商業(yè)物業(yè)。目前重慶公租房是按10%的比例配建商業(yè)配套的，該商業(yè)物業(yè)出售收入是用來歸還貸款相應(yīng)本金的。在此基礎(chǔ)上，政府可以沿著這個(gè)方案繼續(xù)拓展思路，若將公租房配建商業(yè)配套的比例提高到一個(gè)合適的比例，則既可滿足政府公租房建設(shè)任務(wù)要求，又能吸引更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與公租房建設(shè)。其次，政府可以采取公租房建設(shè)的相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，減少參與公租房建設(shè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)稅費(fèi)，同時(shí)對公租房出租的折舊率也可以適當(dāng)提高，這樣通過一定的稅收優(yōu)惠杠桿可以在一定程度上吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，達(dá)到鼓勵(lì)其他機(jī)構(gòu)為公租房建設(shè)出力的目的。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公租房資源利用最大化

（1）盡量降低公租房出售比例，盡快出臺(tái)公租房售后監(jiān)管措施：目前，由于重慶前期公租房投入巨大使得政府推行公租房出售政策勢在必行，為最大限度降低公租房房源變相流失，政府應(yīng)盡量降低公租房出售比例；同時(shí)，首批租戶租住即將滿5年（2016年），政府應(yīng)著手研討如何解決公租房出售后其保障房功能缺失的問題，并提出更為具體的公租房售后監(jiān)管細(xì)則，實(shí)現(xiàn)既能通過出售緩解政府資金壓力，同時(shí)又讓出售后的房屋繼續(xù)發(fā)揮保障房作用的雙贏局面。

（2）公租房管理局應(yīng)強(qiáng)化對公租房資源的管理和調(diào)配能力：及時(shí)根據(jù)公租房入住規(guī)模調(diào)整各個(gè)區(qū)縣分支機(jī)構(gòu)的人員配置；進(jìn)一步完善房管、公安、民政、社保、工商數(shù)據(jù)共享的管理信息示警模塊建設(shè)工作；在條件允許的情況下可以嘗試與銀行共建公租房租戶消費(fèi)示警系統(tǒng)，按年度或半年評估租戶的消費(fèi)水準(zhǔn)，超出正常水準(zhǔn)的可以進(jìn)行下一步的家庭收入狀況督查，及時(shí)剔除不合格的租戶；充分發(fā)揮公租房社區(qū)居委會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，通過其對所轄租戶的反饋情況，對疑似不符合條件的租戶進(jìn)行相應(yīng)的排查；建立監(jiān)管投訴信箱和獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)租戶投訴區(qū)內(nèi)不符合條件的租戶，經(jīng)核實(shí)后按規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

參考文獻(xiàn)：

庇古.2006.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].朱泱，張勝紀(jì)，吳良建，譯.北京：商務(wù)印書館.

陳莉莉.2011.淺析重慶公租房模式[J].住宅產(chǎn)業(yè)（4）：7072.

賀軍.2013.地方債務(wù)危機(jī)可能提前到來[J].上海國資（2）：17.

高福生.2010.公租房的重慶樣本[J].新西部（5）：5859.

黃奇帆.2011.政府如何平衡公租房的建設(shè)資金[J].求是（24）：3536.

李炳恒，葉堃暉，孫來梅.2011.保障性住房可持續(xù)建設(shè)資金籌措與對策研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)技術(shù)（9）：8486.

李喆，劉芬.2011.香港公租房準(zhǔn)入機(jī)制對重慶公租房運(yùn)營的啟示[J].中國證券期貨（11）：149150.

梅垠.2013.2012年竣工近12萬套公租房[N].重慶日報(bào)，20130106（003）.

石破.2013.重慶公租房調(diào)查[J].南風(fēng)窗（16）：6769.

王建新，崔佳.2010.公租房建設(shè)的“重慶模式”解析[J].決策（10）：68.

徐東輝.2012.中國公租房制度創(chuàng)新研究[D].吉林：吉林大學(xué)：910.

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楊玲.2011.我國保障性住房管理現(xiàn)狀與完善——以重慶市為例[J].西部論壇（9）：3543.

張紅婷，李小平.2011.國外公租房建設(shè)的分析與建議[J].價(jià)值工程（9）：283284.

張婕.2011.公租房制度若干問題研究[D].武漢：華中師范大學(xué)：1114.

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左停，王麗麗.2011.世界各地公共房屋保障體系對我國公租房建設(shè)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)論壇（3）：4449.

（1）企業(yè)及集體經(jīng)濟(jì)組織自建公租房：鼓勵(lì)各單位利用自用土地建造公租房，如園區(qū)企業(yè)自建公共租賃住房用于解決本企業(yè)職工住房需求。允許、鼓勵(lì)企業(yè)利用符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的自用土地建設(shè)公租房，允許、鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地以投資、參股、出租等方式參與建設(shè)和經(jīng)營公租房。

（2）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)BT或BOT參與公租房建設(shè)：企業(yè)受政府委托參與公共租賃住房建設(shè)或運(yùn)營管理，并獲得合理的利潤。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與公租房建設(shè)可以采取兩種方式：一是采取BT模式或BOT，由企業(yè)墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建成后交付給政府或經(jīng)營約定協(xié)議年限后交付給政府，政府在竣工后規(guī)定年限內(nèi)償還房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)資金和利息、利潤；二是采取代建模式，政府劃撥土地，企業(yè)墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由政府對企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營公共租賃住房的貸款進(jìn)行貼息，減免一定的稅費(fèi)并在行政審批上給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，在剔除各種成本的基礎(chǔ)上企業(yè)與政府約定一個(gè)較低的投資回報(bào)率，由政府進(jìn)行回購。

（3）增加吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與建設(shè)公租房的手段：首先，政府可以通過公租房配建商業(yè)價(jià)值高的物業(yè)來增加對社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)公租房的吸引力。目前重慶市政府委托重慶城投集團(tuán)和重慶地產(chǎn)集團(tuán)兩家國企作為建設(shè)主體，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，其中之一就是配建一定比例的商業(yè)物業(yè)。目前重慶公租房是按10%的比例配建商業(yè)配套的，該商業(yè)物業(yè)出售收入是用來歸還貸款相應(yīng)本金的。在此基礎(chǔ)上，政府可以沿著這個(gè)方案繼續(xù)拓展思路，若將公租房配建商業(yè)配套的比例提高到一個(gè)合適的比例，則既可滿足政府公租房建設(shè)任務(wù)要求，又能吸引更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與公租房建設(shè)。其次，政府可以采取公租房建設(shè)的相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，減少參與公租房建設(shè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)稅費(fèi)，同時(shí)對公租房出租的折舊率也可以適當(dāng)提高，這樣通過一定的稅收優(yōu)惠杠桿可以在一定程度上吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，達(dá)到鼓勵(lì)其他機(jī)構(gòu)為公租房建設(shè)出力的目的。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公租房資源利用最大化

（1）盡量降低公租房出售比例，盡快出臺(tái)公租房售后監(jiān)管措施：目前，由于重慶前期公租房投入巨大使得政府推行公租房出售政策勢在必行，為最大限度降低公租房房源變相流失，政府應(yīng)盡量降低公租房出售比例；同時(shí)，首批租戶租住即將滿5年（2016年），政府應(yīng)著手研討如何解決公租房出售后其保障房功能缺失的問題，并提出更為具體的公租房售后監(jiān)管細(xì)則，實(shí)現(xiàn)既能通過出售緩解政府資金壓力，同時(shí)又讓出售后的房屋繼續(xù)發(fā)揮保障房作用的雙贏局面。

（2）公租房管理局應(yīng)強(qiáng)化對公租房資源的管理和調(diào)配能力：及時(shí)根據(jù)公租房入住規(guī)模調(diào)整各個(gè)區(qū)縣分支機(jī)構(gòu)的人員配置；進(jìn)一步完善房管、公安、民政、社保、工商數(shù)據(jù)共享的管理信息示警模塊建設(shè)工作；在條件允許的情況下可以嘗試與銀行共建公租房租戶消費(fèi)示警系統(tǒng)，按年度或半年評估租戶的消費(fèi)水準(zhǔn)，超出正常水準(zhǔn)的可以進(jìn)行下一步的家庭收入狀況督查，及時(shí)剔除不合格的租戶；充分發(fā)揮公租房社區(qū)居委會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，通過其對所轄租戶的反饋情況，對疑似不符合條件的租戶進(jìn)行相應(yīng)的排查；建立監(jiān)管投訴信箱和獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)租戶投訴區(qū)內(nèi)不符合條件的租戶，經(jīng)核實(shí)后按規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

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高福生.2010.公租房的重慶樣本[J].新西部（5）：5859.

黃奇帆.2011.政府如何平衡公租房的建設(shè)資金[J].求是（24）：3536.

李炳恒，葉堃暉，孫來梅.2011.保障性住房可持續(xù)建設(shè)資金籌措與對策研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)技術(shù)（9）：8486.

李喆，劉芬.2011.香港公租房準(zhǔn)入機(jī)制對重慶公租房運(yùn)營的啟示[J].中國證券期貨（11）：149150.

梅垠.2013.2012年竣工近12萬套公租房[N].重慶日報(bào)，20130106（003）.

石破.2013.重慶公租房調(diào)查[J].南風(fēng)窗（16）：6769.

王建新，崔佳.2010.公租房建設(shè)的“重慶模式”解析[J].決策（10）：68.

徐東輝.2012.中國公租房制度創(chuàng)新研究[D].吉林：吉林大學(xué)：910.

荀旭東.2011.公租房的政府職能分析[J].上海房地（3）：2526.

楊玲.2011.我國保障性住房管理現(xiàn)狀與完善——以重慶市為例[J].西部論壇（9）：3543.

張紅婷，李小平.2011.國外公租房建設(shè)的分析與建議[J].價(jià)值工程（9）：283284.

張婕.2011.公租房制度若干問題研究[D].武漢：華中師范大學(xué)：1114.

張延群.2011.德國公租房政策對我國的啟示[J]，中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊（7）：3233.

中國人民銀行重慶營管部.2013.重慶市加大民生金融力度[EB/OL].（20130809）. http：//chongqing.pbc.gov.cn/publish/chongqing/1220/2013/20130809152100840731420/20130809152100840731420_.html

左停，王麗麗.2011.世界各地公共房屋保障體系對我國公租房建設(shè)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)論壇（3）：4449.

（1）企業(yè)及集體經(jīng)濟(jì)組織自建公租房：鼓勵(lì)各單位利用自用土地建造公租房，如園區(qū)企業(yè)自建公共租賃住房用于解決本企業(yè)職工住房需求。允許、鼓勵(lì)企業(yè)利用符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的自用土地建設(shè)公租房，允許、鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地以投資、參股、出租等方式參與建設(shè)和經(jīng)營公租房。

（2）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)BT或BOT參與公租房建設(shè)：企業(yè)受政府委托參與公共租賃住房建設(shè)或運(yùn)營管理，并獲得合理的利潤。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與公租房建設(shè)可以采取兩種方式：一是采取BT模式或BOT，由企業(yè)墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建成后交付給政府或經(jīng)營約定協(xié)議年限后交付給政府，政府在竣工后規(guī)定年限內(nèi)償還房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)資金和利息、利潤；二是采取代建模式，政府劃撥土地，企業(yè)墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由政府對企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營公共租賃住房的貸款進(jìn)行貼息，減免一定的稅費(fèi)并在行政審批上給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，在剔除各種成本的基礎(chǔ)上企業(yè)與政府約定一個(gè)較低的投資回報(bào)率，由政府進(jìn)行回購。

（3）增加吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與建設(shè)公租房的手段：首先，政府可以通過公租房配建商業(yè)價(jià)值高的物業(yè)來增加對社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)公租房的吸引力。目前重慶市政府委托重慶城投集團(tuán)和重慶地產(chǎn)集團(tuán)兩家國企作為建設(shè)主體，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，其中之一就是配建一定比例的商業(yè)物業(yè)。目前重慶公租房是按10%的比例配建商業(yè)配套的，該商業(yè)物業(yè)出售收入是用來歸還貸款相應(yīng)本金的。在此基礎(chǔ)上，政府可以沿著這個(gè)方案繼續(xù)拓展思路，若將公租房配建商業(yè)配套的比例提高到一個(gè)合適的比例，則既可滿足政府公租房建設(shè)任務(wù)要求，又能吸引更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與公租房建設(shè)。其次，政府可以采取公租房建設(shè)的相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，減少參與公租房建設(shè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)稅費(fèi)，同時(shí)對公租房出租的折舊率也可以適當(dāng)提高，這樣通過一定的稅收優(yōu)惠杠桿可以在一定程度上吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，達(dá)到鼓勵(lì)其他機(jī)構(gòu)為公租房建設(shè)出力的目的。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公租房資源利用最大化

（1）盡量降低公租房出售比例，盡快出臺(tái)公租房售后監(jiān)管措施：目前，由于重慶前期公租房投入巨大使得政府推行公租房出售政策勢在必行，為最大限度降低公租房房源變相流失，政府應(yīng)盡量降低公租房出售比例；同時(shí)，首批租戶租住即將滿5年（2016年），政府應(yīng)著手研討如何解決公租房出售后其保障房功能缺失的問題，并提出更為具體的公租房售后監(jiān)管細(xì)則，實(shí)現(xiàn)既能通過出售緩解政府資金壓力，同時(shí)又讓出售后的房屋繼續(xù)發(fā)揮保障房作用的雙贏局面。

（2）公租房管理局應(yīng)強(qiáng)化對公租房資源的管理和調(diào)配能力：及時(shí)根據(jù)公租房入住規(guī)模調(diào)整各個(gè)區(qū)縣分支機(jī)構(gòu)的人員配置；進(jìn)一步完善房管、公安、民政、社保、工商數(shù)據(jù)共享的管理信息示警模塊建設(shè)工作；在條件允許的情況下可以嘗試與銀行共建公租房租戶消費(fèi)示警系統(tǒng)，按年度或半年評估租戶的消費(fèi)水準(zhǔn)，超出正常水準(zhǔn)的可以進(jìn)行下一步的家庭收入狀況督查，及時(shí)剔除不合格的租戶；充分發(fā)揮公租房社區(qū)居委會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，通過其對所轄租戶的反饋情況，對疑似不符合條件的租戶進(jìn)行相應(yīng)的排查；建立監(jiān)管投訴信箱和獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)租戶投訴區(qū)內(nèi)不符合條件的租戶，經(jīng)核實(shí)后按規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

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