從政治行政化走向善治的縣域治理
——以江蘇省泗陽縣的“三項(xiàng)工程”為例

嚴(yán)新明 童 星

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

改革開放30多年來，我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成就和人民群眾生活水平的顯著提高舉世矚目。但在改革發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)往往很難保持大體同步、相互協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革、社會結(jié)構(gòu)的變動、利益格局的調(diào)整、思想觀念的變化，一些深層次社會矛盾和問題日益凸顯。特別是一些深層次矛盾引發(fā)的行為失規(guī)、思想失信、心理失衡、道德失范等不良現(xiàn)象愈演愈烈，逐漸成為普遍性的社會問題，嚴(yán)重影響了社會的和諧穩(wěn)定。

面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長足進(jìn)步，群眾物質(zhì)生活水平大為提高，新的社會問題和社會矛盾也日益凸顯的新形勢，江蘇省泗陽縣大力推行權(quán)力陽光運(yùn)行、社會管理創(chuàng)新、社會風(fēng)尚引領(lǐng)等三項(xiàng)工程，為縣域治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、泗陽縣“三項(xiàng)工程”簡介

作為縣域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的執(zhí)掌者，中共泗陽縣委、泗陽縣人民政府于2011年12月16日頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)施權(quán)力陽光運(yùn)行工程的意見（試行）》、《關(guān)于實(shí)施社會管理創(chuàng)新工程的意見》、《關(guān)于實(shí)施社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程的指導(dǎo)意見（試行）》。泗陽縣委對“三項(xiàng)工程”高度重視，由縣紀(jì)委、縣委政法委和縣委宣傳部分別牽頭，相關(guān)單位共同參與，積極引導(dǎo)、推進(jìn)“三項(xiàng)工程”的實(shí)施。

1．權(quán)力陽光運(yùn)行工程

泗陽縣堅持以人為本、執(zhí)政為民，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，按照《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》和國務(wù)院深入推進(jìn)行政審批制度改革工作會議精神，以及《江蘇省政府辦公廳關(guān)于全面推行服務(wù)承諾制首問負(fù)責(zé)制和限時辦結(jié)制的實(shí)施意見》要求，在全面清理行政職權(quán)、制定工作規(guī)程的基礎(chǔ)上，依托電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，規(guī)范和固化行政權(quán)力運(yùn)作流程，重點(diǎn)在行政審批、政務(wù)公開，效能建設(shè)、創(chuàng)新服務(wù)，科學(xué)監(jiān)管、廉政風(fēng)險防范等方面取得新突破。初步建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約、又相互協(xié)調(diào)的公開透明運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行數(shù)據(jù)化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、辦公網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化，取得了明顯的成效：一是解決了“清權(quán)、確權(quán)、減權(quán)、用權(quán)”問題；二是解決了“效權(quán)”問題；三是解決了“明權(quán)、議權(quán)、決權(quán)”問題；四是解決了“督權(quán)、管權(quán)”問題；五是解決了“廉權(quán)”問題。

權(quán)力陽光運(yùn)行工程的具體內(nèi)容包括以下五項(xiàng)：（1）政務(wù)公開透明工程；（2）行政審批制度改革與創(chuàng)新工程；（3）機(jī)關(guān)效能提升工程；（4）行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化工程；（5）廉政風(fēng)險防范工程。

權(quán)力陽光運(yùn)行工程最具體、最集中的成果就是泗陽縣行政服務(wù)中心。為打造陽光政府、透明政府、高效政府，泗陽縣委、縣政府按照“全國有名，江蘇一流”的高目標(biāo)定位，建成了4萬平方米的縣行政服務(wù)中心，中心現(xiàn)有進(jìn)駐單位45家，服務(wù)窗口110個，工作人員146名，進(jìn)駐項(xiàng)目298項(xiàng)。在全省率先推行行政審批“三集中、三到位”改革工作，全面推行首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制的工作模式，所有行政審批項(xiàng)目按照“能簡就簡，能并就并”的原則，重新梳理、再造流程，實(shí)行“一個窗口受理、一個窗口收費(fèi)、一個窗口出件”的一站式服務(wù)?？h紀(jì)委、監(jiān)察局向縣行政服務(wù)中心派駐監(jiān)察室，運(yùn)用實(shí)時影像監(jiān)控、雙屏顯示、一事一評、電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)的電子監(jiān)察平臺，對進(jìn)駐窗口執(zhí)行特別授權(quán)、超時默認(rèn)、缺位默認(rèn)等“七項(xiàng)制度”、“七事公開”、“七件管理”的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)察。該中心在2011年10月榮獲國家標(biāo)準(zhǔn)局評定的“國家級行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范單位”，同年11月又榮獲江蘇省質(zhì)量獎，2012年底榮獲“宿遷市市長質(zhì)量獎”等榮譽(yù)稱號。

2.社會管理創(chuàng)新工程

在我國，社會管理作為一個獨(dú)立的概念形成于20世紀(jì)80年代初。一般而言，對社會管理有狹義和廣義兩種理解。在狹義上，社會管理是政府對社會公共事務(wù)中除政治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外的其他事務(wù)的管理與治理；在廣義上，社會管理主要是政府和社會組織對社會生活、社會觀念、社會事業(yè)、社會制度等各環(huán)節(jié)的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制。泗陽縣社會管理創(chuàng)新工程體現(xiàn)出廣義社會管理的特點(diǎn)，包括以下九項(xiàng)工作重點(diǎn)：（1）健全治安防控體系；（2）深化法治泗陽建設(shè)；（3）化解社會矛盾糾紛；（4）強(qiáng)化特殊人群管理；（5）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全管理；（6）著力夯實(shí)基層基礎(chǔ)；（7）整合網(wǎng)絡(luò)問政平臺；（8）完善公共服務(wù)體系；（9）推進(jìn)民生保障工程。

2012年以來，泗陽縣社會管理創(chuàng)新工程在“平安泗陽建設(shè)”、“法治泗陽建設(shè)”方面放大了社會管理創(chuàng)新品牌效應(yīng)，到2013年中期，全縣登記在冊治安志愿者達(dá)9625人。通過創(chuàng)新矛盾化解機(jī)制，強(qiáng)化“一綜多?！毙旁L機(jī)制、重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險評估機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)定期接訪機(jī)制，不斷增加社會和諧因素；創(chuàng)新社會管理服務(wù)功能，包括對特殊人群服務(wù)管控、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理等，全面提升社會管理創(chuàng)新工作水平；創(chuàng)新社會管理“平臺”建設(shè)，全力保障社會管理創(chuàng)新規(guī)范運(yùn)行。

3.社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程

泗陽縣較早認(rèn)識到精神文明建設(shè)的重要意義，特別是近年來大力推進(jìn)社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程，通過不懈的努力，在社會風(fēng)尚引領(lǐng)、社會道德建設(shè)、社會文明提升等方面取得了很大成效。泗陽縣社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程包括十項(xiàng)主要內(nèi)容：（1）用社會主義核心價值體系建設(shè)引領(lǐng)良好社會風(fēng)尚；（2）用先進(jìn)文化培育良好社會風(fēng)尚；（3）用健康心態(tài)調(diào)適良好社會風(fēng)尚；（4）用健康生活方式推動良好社會風(fēng)尚；（5）用公民意識推進(jìn)良好社會風(fēng)尚；（6）用精神文明創(chuàng)建促進(jìn)良好社會風(fēng)尚；（7）用正確輿論引導(dǎo)良好社會風(fēng)尚；（8）用征信建設(shè)塑造良好社會風(fēng)尚；（9）用制度機(jī)制保證良好社會風(fēng)尚；（10）用經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障良好社會風(fēng)尚。

泗陽縣通過開展社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程建設(shè)，在道德典型培育工作中積極探索，先后推出一大批體現(xiàn)泗陽精神、彰顯時代價值的先進(jìn)人物，其中有“全國見義勇為模范”朱士領(lǐng)，“孝老愛親中國好人”曹鳳香，“誠實(shí)守信中國好人”左臣、吳品立，“見義勇為中國好人”朱士領(lǐng)、張洪，“助人為樂中國好人”周成學(xué)等。在2007年至今的連續(xù)三屆江蘇道德模范評選中，泗陽縣有2人當(dāng)選，4人次榮獲提名獎。各級各類道德典型中頻現(xiàn)泗陽人面孔，形成了備受關(guān)注的“泗陽好人現(xiàn)象”。為集中展示道德建設(shè)豐碩成果，泗陽縣從2009年起舉辦了各類先進(jìn)道德典型評選表彰活動，先后評選出“泗陽縣道德模范”6名、“泗陽好人”10名、“感動泗陽人物”10名、“十佳師德標(biāo)兵”30名、“十佳文明新市民”30名、“美德農(nóng)民”100名、“美滿家庭”100 戶、“美德少年”200 名、“文明小公民”200名。為了充分發(fā)揮道德模范的示范引領(lǐng)作用，泗陽縣重點(diǎn)構(gòu)建了“選樹、宣傳、關(guān)愛三措并舉”的道德典型培育機(jī)制，引領(lǐng)積聚社會文明正能量。

二、空間縱向考察：縣域政治行政化

古訓(xùn)道：“郡縣治，天下安?！币呀?jīng)存在了2000多年的中國縣制是世界上最悠久、也是一直沿用至今的地方政府體制。①筆者調(diào)研的泗陽歷史悠久，至今已有縣級建制2233年，西漢時期曾兩度封王，史稱“泗水國”，前后歷時134年。這是中國政治制度相較其他國家政治制度的一個重要差別，也是支持中國政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)性制度。無論是古代社會中的“政不下縣”，還是近代強(qiáng)調(diào)地方自治的新縣制改革，抑或是當(dāng)代縣域管理的黨政結(jié)構(gòu)，縣這一政權(quán)層級都擁有完整的國家管理和控制功能，以及相應(yīng)的組織安排、工具手段。相對于中央來說，縣是最完整的微觀國家；相對于社會來說，縣又是離其最近的現(xiàn)實(shí)國家。②楊雪冬：《縣域政權(quán)改革的邏輯》，《探索與爭鳴》2009年第11期。在當(dāng)代中國的政治體制中，縣政仍然是連接國家和社會、城市和農(nóng)村、中央領(lǐng)導(dǎo)和地方治理的“接點(diǎn)”，是直接面對民眾、服務(wù)民眾的功能完備的基層政府。③徐勇：《接點(diǎn)政治:農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2009年第6期。由于當(dāng)下中國農(nóng)民缺乏鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)的庇護(hù)，縣級地方政權(quán)的權(quán)威象征更加凸顯，其權(quán)力指向更加直接面對民眾；同時，其政治責(zé)任心更加突出，也會將矛盾直接聚焦于縣政。另一方面，縣政還是權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)督的“接點(diǎn)”，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的“末梢”。由于縣政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，很容易失控，從而引發(fā)縣級官員與民爭利，以權(quán)謀私，隨意執(zhí)法，甚至違法枉法，引發(fā)、積累和激化社會矛盾，如遇特殊事件，則很容易激發(fā)群體性事件。

改革開放以來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雖然得到了長足發(fā)展，但以工業(yè)化、市場化、城市化為中心的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致工農(nóng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，激發(fā)了各種社會矛盾，這在連接城鄉(xiāng)、兼有工農(nóng)的縣域得到比較集中的體現(xiàn)。一般來說，受各種因素的制約，縣級政府不僅沒有足夠的能力提供安全服務(wù)、社會公正等公共產(chǎn)品以緩和并化解矛盾，反而常常發(fā)現(xiàn)自己尷尬地成為矛盾的焦點(diǎn)，縣域政治和經(jīng)濟(jì)在中國總體制度安排上存在著被邊緣化的趨勢。④鄭永年：《中國政治改革要從縣政開始》，公法評論網(wǎng)，http://hgw051095.chinaw3.com/htm l/gongfazhuanti/zhengfaxi/20090603/442.html。

在社會公眾渴求增加財富的背景下，官方的經(jīng)濟(jì)增長邏輯普遍化為社會的要求，并從道德層面消除了一些社會群體對具體的經(jīng)濟(jì)增長政策措施帶來的消極后果的抵抗。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為黨的意志、國家目標(biāo)和社會共識，所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上，縣級政權(quán)無論在體制內(nèi)還是社會中都獲得了足夠大的空間。這就必須重新思考如何恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡，以及在經(jīng)濟(jì)增長的同時推動縣域社會和文化的發(fā)展。前者需要回到現(xiàn)有的憲法框架下，恢復(fù)和強(qiáng)化縣域政權(quán)各組成部分法定的功能，并加強(qiáng)其間的協(xié)調(diào)；后者則需要為縣域內(nèi)公民社會和公共文化的發(fā)展創(chuàng)造條件。這是一個法治與民主同步推進(jìn)的過程，也是重新思考“郡縣治，天下安”這一古訓(xùn)含義的現(xiàn)實(shí)背景。

“政治”一詞很容易讓我們聯(lián)想到黨和國家的決策和行為，但“政治”在縣域治理中具有非常明顯的“政治行政化”特點(diǎn)。所謂“政治行政化”，是指縣域政治中履行自上而下的執(zhí)行功能、自下而上的表達(dá)功能的機(jī)構(gòu)和行動，都被整合進(jìn)了行政過程之中，對縣域政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行非制度化的行政整合。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是人民民主，人民代表大會制度及民主集中制的組織原則就是這種理念的集中體現(xiàn)，這套制度本身是專業(yè)化、技術(shù)化的，權(quán)力的監(jiān)督制約內(nèi)涵著現(xiàn)代制度理念和制度設(shè)計。縣級政治體系基本上是對上一層級的復(fù)制，它是職能和機(jī)構(gòu)最完備并擁有一定管轄層級的底層政治系統(tǒng)，黨委、政府、人大、政協(xié)所謂“四套班子”，構(gòu)成了一個完整的政治系統(tǒng)。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣人民代表大會由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉產(chǎn)生，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在人大閉會期間設(shè)置了常設(shè)機(jī)構(gòu)——縣人大常委會；縣政府作為地方國家行政機(jī)關(guān)，是同級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，并受它監(jiān)督；縣政協(xié)的職能主要是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政；地方黨委擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)?？梢?，縣級政治系統(tǒng)呈現(xiàn)典型的科層結(jié)構(gòu)。在“四套班子”中，縣委、縣政府處于核心的和主導(dǎo)的地位，并在實(shí)際上主要接受上級黨委、上級政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。黨和國家的決策和行為，都通過縣委、縣政府的一整套行政運(yùn)作得以在縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

在縣域治理中，政治運(yùn)作通常采用“政治行政化動員”模式。所謂“政治行政化動員”，其突出表現(xiàn)并不在于對社會精英的吸納，而是在政治精英和政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施政治行政化的治理策略和模式。通過任務(wù)分解，行政工作和黨務(wù)工作混合，黨委、政府、人大、政協(xié)全部參與到縣域行政工作中。①樊紅敏：《政治行政化：縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第1期?？h域核心行動者以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，以開展活動為實(shí)施辦法，以向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位、各部門的滲透方式，將全部的政治精英和政治機(jī)構(gòu)都動員到行政過程中，對縣域進(jìn)行非制度化的行政整合。通過這種政治行政化動員模式，將國家和執(zhí)政黨的政治理念、宏觀目標(biāo)、社會承諾落到實(shí)處。

泗陽縣的權(quán)力陽光運(yùn)行、社會管理創(chuàng)新和社會風(fēng)尚引領(lǐng)等三項(xiàng)工程，為我們展示了縣域政治行政化的基本特點(diǎn)：

（1）權(quán)力陽光運(yùn)行工程的措施保障。泗陽縣委書記帶頭承諾：“從2012年1月1日起實(shí)行‘四個一律’，即縣委常委會、政府常務(wù)會、政府全體（擴(kuò)大）會、人大常委會、政協(xié)常委會等各類會議，縣委、縣政府及兩辦文件制定，重大決策、重大事項(xiàng)的出臺，以及重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，除涉及秘密要求的，一律要征求意見，一律要對外公開?！睘榱思訌?qiáng)對權(quán)力陽光運(yùn)行工程的組織領(lǐng)導(dǎo)，泗陽縣成立了權(quán)力陽光運(yùn)行工程指揮部，由縣紀(jì)委書記任指揮；指揮部下設(shè)辦公室，由縣監(jiān)察局局長任主任，地點(diǎn)設(shè)在縣紀(jì)委，具體負(fù)責(zé)權(quán)力陽光運(yùn)行工程的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和文件、法規(guī)的制定等工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各單位也都充分認(rèn)識到行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的重要性和必要性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，列入重要議事日程，建立相應(yīng)工作機(jī)制，及時解決工作中遇到的問題，真正將此項(xiàng)工作落到實(shí)處。

（2）社會管理創(chuàng)新工程的措施保障。根據(jù)中央的精神，泗陽縣委決定將“泗陽縣社會治安綜合治理委員會”更名為“泗陽縣社會管理綜合治理委員會”，下設(shè)“泗陽縣社會管理服務(wù)中心”，委員會和中心的主任均由縣委常委、政法委書記兼任。在經(jīng)費(fèi)保障方面，按照每年不低于50萬元的標(biāo)準(zhǔn)將社會管理綜合治理工作經(jīng)費(fèi)列入縣財政預(yù)算，并及時撥付到位；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年按照轄區(qū)人口不少于2元/人的標(biāo)準(zhǔn)列入預(yù)算，并安排到位。

（3）社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程的措施保障。泗陽縣委成立良好社會風(fēng)尚引領(lǐng)工程指揮部，由縣委常委、宣傳部部長任指揮。縣財政每年撥付?？钭鳛榱己蒙鐣L(fēng)尚引領(lǐng)工程工作經(jīng)費(fèi)。實(shí)行“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)、社會共同參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

三、空間橫向考察：縣域治理現(xiàn)雛形

聯(lián)合國下屬的全球治理委員會在1995年發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理作了明確的界定:治理是各種公的或私的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則（這就是人們所說的“法”——筆者注），也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排（這就是人們所說的“理”和“情”——筆者注）。它有四個特征：（1）治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood．Oxford：Oxford University Press，1995，PP．2-3．泗陽縣的“三項(xiàng)工程”在空間橫向上體現(xiàn)出群眾參與、監(jiān)督的治理特征。

作為國家政權(quán)的基礎(chǔ)，縣域政治必然呈現(xiàn)出政治行政化的特征；但作為政權(quán)聯(lián)系社會的“接點(diǎn)”，縣域政治運(yùn)作又離不開群眾的參與，并受到群眾的監(jiān)督。泗陽縣在實(shí)施“三項(xiàng)工程”的建設(shè)中，始終重視強(qiáng)化監(jiān)督檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各單位都把實(shí)施權(quán)力陽光運(yùn)行工程作為機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的重要方面，廣泛聽取社會各方面的意見和建議，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率?？h實(shí)施權(quán)力陽光運(yùn)行工程指揮部及其辦公室，會同督查辦強(qiáng)化監(jiān)督檢查，每月定期向縣委、縣政府和社會公眾通報檢查結(jié)果，表揚(yáng)先進(jìn)，并督促整改問題、追究相關(guān)單位和責(zé)任人。他們積極探索建立考核測評體系，借鑒其他測評體系，結(jié)合縣域?qū)嶋H，制定科學(xué)合理、可操作的社會管理和社會風(fēng)尚測評體系，在認(rèn)真測評的基礎(chǔ)上，獎優(yōu)罰劣。在依靠政治組織體系做好內(nèi)部檢查、同體監(jiān)督的同時，泗陽縣在“三項(xiàng)工程”運(yùn)行中也積極引入了公眾民主參與和監(jiān)督。

公眾參與又稱為公共參與、公民參與，是指公民通過一定的渠道，參與或影響公共政策或公共事務(wù)的行動過程。公民參與權(quán)力陽光運(yùn)行、社會管理創(chuàng)新、社會風(fēng)尚引領(lǐng)三項(xiàng)工程，就是指公民在縣域管理創(chuàng)新過程中表達(dá)自己的思想、意愿和價值取向，從而影響縣域管理創(chuàng)新過程和公共部門行為的活動。公民參與是縣域管理創(chuàng)新有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性因素，公民參與縣域管理創(chuàng)新能夠有效防止公共權(quán)力異化，有利于優(yōu)化政府管理和公共政策，提高管理效率；同時也能夠培養(yǎng)公民意識，提升公民公共責(zé)任感和社會文明程度，保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

泗陽縣組織“兩代表一委員”和政風(fēng)（行風(fēng)）監(jiān)督員進(jìn)行巡視檢查，對機(jī)關(guān)效能建設(shè)中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，及時提出整改建議；對問題嚴(yán)重的，堅決按有關(guān)規(guī)定予以處理。先后共組織300多名群眾參與“效能泗陽·政行風(fēng)熱線”、“12345政府服務(wù)熱線”、“泗陽民意網(wǎng)絡(luò)直通車”、“楊樹人家”②泗陽縣系全國最大的楊樹種植和加工生產(chǎn)基地，故取此名。、“1890（取‘一撥就靈’的諧音）民生直通車”等多種平臺問責(zé)活動，行使他們的問責(zé)權(quán)力，嚴(yán)格按照規(guī)定要求處理反饋群眾咨詢、投訴和建議。縣委書記一再要求：“拓展社會監(jiān)督范圍。充分發(fā)揮人大、司法、媒體和社會各界的監(jiān)督作用，探索群眾參與監(jiān)督機(jī)制，不斷完善民主監(jiān)督、民主評議制度。要進(jìn)一步拓展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，廣泛征求服務(wù)對象意見，積極受理網(wǎng)上投訴舉報?！?/p>

改革開放以前，我國盡管沒有“社會管理”的概念，但通過“單位制”（即城市的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和農(nóng)村人民公社）仍然有效地實(shí)施著對社會的管理，只不過付出了巨大的代價——窒息了社會的活力。改革開放以來，隨著一步步的“放開搞活”，社會活力極大地迸發(fā)出來，不過在這一過程中，人民公社解散了，企業(yè)經(jīng)過多輪改革，也由原先的“單位”變成了現(xiàn)今的市場經(jīng)濟(jì)獨(dú)立主體，農(nóng)民和企業(yè)員工由“單位人”變成了“社會人”。然而，社會組織發(fā)育的嚴(yán)重滯后和社會管理的相對薄弱，使得眾多“社會人”成了疏離孤獨(dú)的“原子”。面對這種狀況，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理便成了各級各界的共識和關(guān)注的焦點(diǎn)，也理所當(dāng)然地躋身于泗陽縣的“三項(xiàng)工程”之中。在社會管理隊(duì)伍建設(shè)方面，實(shí)行群專結(jié)合，廣泛深入地推進(jìn)“平安先鋒”、“紅袖標(biāo)”和治安志愿者活動，著力拓展人人參與的群防群治網(wǎng)絡(luò)，加快實(shí)現(xiàn)村居綜治、治保、民調(diào)等“五功能合一”，推動形成社會化防治的良好氛圍。這一過程已呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的“社會管理”向多元主體共治的“社會治理”轉(zhuǎn)變之端倪。

四、空間縱橫交錯的考察：創(chuàng)新、落實(shí)與改革、調(diào)整

人們常說，“中央的‘經(jīng)’是好的，卻被下面的歪嘴和尚給念歪了”。確實(shí)，黨的十一屆三中全會以來，中央的執(zhí)政理念、宏觀目標(biāo)、指導(dǎo)方針、路線政策基本上都是正確的，“中國特色社會主義”、“三個代表”、“科學(xué)發(fā)展觀”以及十八大以來的一系列重大決策等等都深得人心，然而如何將其落實(shí)到各個地方、各個基層，最大程度地減少“歪嘴和尚”，卻并非易事。一方面，要和中央保持一致；另一方面，又要一切從實(shí)際出發(fā)。這兩個要求本身之間就存在一定的張力。面對這一張力，從中央而言，必須堅持“從群眾中來，到群眾中去”，體察民情，代表民意，集中民智，謀取民利；從地方特別是縣域而言，則需要通過管理創(chuàng)新，一方面將中央的精神“落到實(shí)處”，另一方面為中央的體制改革和政策調(diào)整做出貢獻(xiàn)。

泗陽縣的“三項(xiàng)工程”本身就是一種管理創(chuàng)新，其目標(biāo)指向就是將中央的精神“落到實(shí)處”，體現(xiàn)出一種濃厚的“落實(shí)文化”。例如，縣行政服務(wù)中心的建設(shè)“落實(shí)”了“以人為本”的原則，也落實(shí)了政府由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)“落實(shí)”了“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的設(shè)想；基層社會管理服務(wù)中心的建設(shè)“落實(shí)”了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的要求；“選樹、宣傳、關(guān)愛三措并舉”的道德典型培育機(jī)制“落實(shí)”了社會主義核心價值體系和精神文明建設(shè)，等等。也就是說，他們的管理創(chuàng)新不是追求標(biāo)新立異、搞“花架子”、“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”，而是為了“落到實(shí)處”、拒絕空談。

“三項(xiàng)工程”作為縣域治理的一種創(chuàng)新，就全國范圍而言，屬于自下而上性質(zhì)的。然而這種自下而上的管理創(chuàng)新，對于國家自上而下的體制改革和政策調(diào)整具有積極的意義。因?yàn)?，自下而上的一事?chuàng)新的連鎖化、一時創(chuàng)新的持續(xù)化、一地創(chuàng)新的普遍化，匯集起來就成了自上而下的體制改革和政策調(diào)整。我們熱切地期盼，泗陽縣能從“三項(xiàng)工程”建設(shè)中進(jìn)一步提煉出具有輻射性（而非內(nèi)斂性）、持續(xù)性（而非“煙花”型）、普遍性（而非“孤島”式）的經(jīng)驗(yàn)，為更大范圍內(nèi)的體制改革和政策調(diào)整做出新貢獻(xiàn)。

五、期待中的縣域善治化

實(shí)現(xiàn)縣域善治，不僅需要強(qiáng)化基層國家權(quán)力，也要注重基層國家權(quán)力的自我規(guī)范與自我監(jiān)督。對于這個問題，一些地方作了一些改革創(chuàng)新，如黨內(nèi)民主、行政三分制等比較好的探索，這對我們做好基層國家權(quán)力的自我規(guī)范具有重要啟示。①馬寶成：《實(shí)現(xiàn)縣域善治需要發(fā)揮多元治理主體的作用》，《探索與爭鳴》2009年第11期。從治理的內(nèi)在特征來看，實(shí)現(xiàn)縣域善治，還要發(fā)揮其他治理主體的作用，注重依靠基層社會的力量。第一，搞好基層群眾自治，發(fā)展基層社會力量；第二，發(fā)展基層“協(xié)商民主”，培養(yǎng)基層民眾的參政議政能力；第三，發(fā)展基層非政府組織，提升基層社會關(guān)聯(lián)。

在縣域治理過程中，縣級政權(quán)作為國家權(quán)力在基層社會的延伸，其力量正處于不斷強(qiáng)化的過程中，這是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。社會組織的發(fā)展和治理理論的興起，又使得社會力量受到高度重視，很多人開始強(qiáng)調(diào)國家與社會的相互依賴、相互合作和相互增權(quán)。因此，縣域治理需要解決這樣的問題：一方面，中央國家權(quán)力強(qiáng)化對基層國家權(quán)力的管理，期待基層國家權(quán)力在縣域治理中的有效性發(fā)揮；另一方面，基層社會面對不斷強(qiáng)化的基層國家權(quán)力也不能束手無策，必須通過各種形式的創(chuàng)新來提高自身力量，加強(qiáng)對基層國家權(quán)力的制約和監(jiān)督。泗陽縣“三項(xiàng)工程”的建設(shè)很好地體現(xiàn)了基層國家權(quán)力的自我約束，體現(xiàn)了由基層國家權(quán)力培育的社會約束和監(jiān)督主體開始走上舞臺并發(fā)揮一定的作用，也體現(xiàn)了基層國家權(quán)力與基層社會力量的良性互動。從中，我們能夠發(fā)現(xiàn)縣域善治的雛形。

泗陽縣在提升群眾自組織能力方面做了很多工作，如開展助學(xué)關(guān)愛行動，“林中鳳凰”教育基金、“希望工程”、“春蕾計劃”、“金秋助學(xué)”等共資助1200余名貧困學(xué)生，大學(xué)生村官與留守兒童結(jié)對幫扶，城鄉(xiāng)29所小學(xué)留守兒童與志愿者免費(fèi)同觀數(shù)字電影等。2013年 2月起，城鄉(xiāng)聯(lián)動開展“學(xué)習(xí)雷鋒好榜樣·引領(lǐng)文明新風(fēng)尚”社會志愿服務(wù)，3萬多名志愿者參與便民服務(wù)、文明交通、潔凈家園、敬老愛老等“四大”行動，30多家文明單位、160名志愿者常年堅持每周六在32個交通路口開展文明交通勸導(dǎo)行動，24支志愿服務(wù)隊(duì)經(jīng)常走進(jìn)城鄉(xiāng)敬老院志愿服務(wù)基地，為4700多名孤寡老人和空巢老人送溫暖，推動志愿服務(wù)從“臨時活動”向“常態(tài)行動”轉(zhuǎn)變。培育形成了泗陽社區(qū)網(wǎng)絡(luò)義工、春暉愛心助學(xué)群、同城會微博群、愛心聯(lián)盟志愿者等4支社會愛心網(wǎng)絡(luò)志愿隊(duì)伍，常態(tài)開展各類愛心志愿服務(wù)活動，努力讓志愿服務(wù)從政府主導(dǎo)、行政推動發(fā)展為社會和政府的“激情互動”，從而形成市民群眾踴躍參與的“全城聯(lián)動”。

六、余論：國家與社會統(tǒng)一的當(dāng)前路徑

在馬克思生活的年代，現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)（市場經(jīng)濟(jì)）、政治（現(xiàn)代國家）與社會（市民社會）正處于形成時期。馬克思通過總結(jié)巴黎公社革命經(jīng)驗(yàn)，提出把國家權(quán)力還給社會的思想，一方面是指要打碎資產(chǎn)階級國家機(jī)器，建立無產(chǎn)階級的政權(quán)，消除階級統(tǒng)治，恢復(fù)共和國的“社會”本質(zhì)；另一方面是指國家各項(xiàng)職能回歸社會，擴(kuò)大社會自治權(quán)，最廣泛地吸引人民群眾參加國家管理，最終實(shí)現(xiàn)國家自行消亡的歷史條件。馬克思認(rèn)為，國家和社會的統(tǒng)一是一個漫長的歷史過程，在這個過程中，無產(chǎn)階級將不得不利用國家的力量來促使國家的自行消亡?？h域治理從政治行政化走向善治化，應(yīng)當(dāng)就是馬克思所探討的處理國家與社會關(guān)系在當(dāng)前比較切實(shí)可行的辦法和路徑。