大轉(zhuǎn)型的孩子們：兒童福利政策的反思與建構(gòu)

肖莉娜

（英國(guó)巴斯大學(xué) 社會(huì)科學(xué)與政策科學(xué)系）

一系列的兒童傷害事故引發(fā)社會(huì)各界對(duì)兒童福利議題的關(guān)注，如何建構(gòu)一個(gè)兒童福利政策框架，以回應(yīng)兒童可能面臨的諸種風(fēng)險(xiǎn)并提供一個(gè)無縫隙的兒童保護(hù)，成為學(xué)術(shù)界的研究聚焦。然而，中國(guó)的兒童福利政策議題需要置于社會(huì)轉(zhuǎn)型這一大的背景之下進(jìn)行理解，也就是說要引入米爾斯所言的“社會(huì)學(xué)想像力”，要認(rèn)識(shí)到個(gè)人的生命歷程與更大的社會(huì)歷史進(jìn)程是聯(lián)系在一起的。①因此，需要考察兒童的成長(zhǎng)與社會(huì)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)聯(lián)，也就是標(biāo)題所說的，這一代的兒童是“大轉(zhuǎn)型的孩子們”。唯此，才能就兒童福利議題提出切合特定時(shí)代脈絡(luò)的方向性思考。

一、不平等、流動(dòng)性與脆弱性：大轉(zhuǎn)型與兒童發(fā)展

中國(guó)正在經(jīng)歷前所未有的大轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型是多重動(dòng)力的疊加下推動(dòng)的，在市場(chǎng)化、城市化、工業(yè)化與全球化的共同作用下，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)心態(tài)均發(fā)生了巨大的變化。身處大轉(zhuǎn)型的兒童，面對(duì)著不同的結(jié)構(gòu)性沖擊，生命歷程深受影響，生存與發(fā)展的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元的態(tài)勢(shì)，而不平等、流動(dòng)性與脆弱性是其中的核心主題。

首先，兒童因家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不同而經(jīng)歷“不平等的童年”，這樣的不平等體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間與階層之間。二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)并沒有得到實(shí)質(zhì)的改變，社會(huì)的階層分化日益加深，地區(qū)之間的差異并沒有得到實(shí)質(zhì)性的有效緩解，這使得農(nóng)村兒童、欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童和低收入家庭的兒童在教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)、設(shè)施及機(jī)會(huì)方面，依然處于不利位置。不平等在教育、健康等方面呈現(xiàn)為一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)梯度，這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)梯度將影響處境不利兒童的發(fā)展結(jié)果，因?yàn)橥昶诘呢?fù)面經(jīng)歷具有累積效應(yīng)。

2010年普查數(shù)據(jù)表明，貧困地區(qū)兒童在健康水平、接受或完成義務(wù)教育情況和居住條件等方面都明顯處于不利境遇。貧困地區(qū)兒童各年齡組的死亡率高于全國(guó)平均水平50%以上，近一半的年齡組高于全國(guó)平均水平80%以上；貧困地區(qū)兒童有接近5%未接受或完成義務(wù)教育，高于全國(guó)平均水平約2個(gè)百分點(diǎn)。①① 譚深：《中國(guó)農(nóng)村留守兒童研究述評(píng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)兒童人口狀況——事實(shí)與數(shù)據(jù)（2013）》，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)中國(guó)網(wǎng)站，http://www．unicef．cn。衛(wèi)生部2012年的《中國(guó)0-6歲兒童營(yíng)養(yǎng)發(fā)展報(bào)告》指出：1990年-2010年，我國(guó)5歲以下兒童營(yíng)養(yǎng)狀況城鄉(xiāng)差異明顯，農(nóng)村地區(qū)兒童低體重率和生長(zhǎng)遲緩率約為城市地區(qū)的3-4倍，貧困地區(qū)農(nóng)村是一般農(nóng)村的2倍，2010年貧困地區(qū)尚有20%的5歲以下兒童生長(zhǎng)遲緩。6-12月齡農(nóng)村兒童貧血患病率高達(dá)28．2%，13-24 月齡兒童貧血患病率為 20．5%。

這一組數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村兒童、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童和貧困家庭的兒童面臨更多的結(jié)構(gòu)性障礙，而這樣的障礙可能使得他們享受不了應(yīng)有的權(quán)利、得不到應(yīng)有的保護(hù)，其生理、心理、社會(huì)發(fā)展會(huì)受到影響。以低保政策為例，盡管“應(yīng)保盡?！钡玫搅溯^好的落實(shí)，但需要關(guān)注的是，是否有政策或機(jī)制為兒童脫離貧困提供幫助，這是一個(gè)需要關(guān)注的議題。階層之間不平等在一定程度上可能會(huì)代際傳遞，尤其是如果公共政策沒有致力于打開向上流動(dòng)的渠道，階級(jí)的固化將具象在兒童的生命軌跡之中。這樣的不平等可能不僅僅體現(xiàn)在可見的、物質(zhì)的層面，也會(huì)以不可見的或更加微妙的方式呈現(xiàn)，正如《不平等的童年》所揭示的，階層差異具體而微到兒童養(yǎng)育的方式。②Lareau，Annette．Unequal Childhoods：Class，Race，and Family Life，University of California Press，2003．

其次，很多兒童因社會(huì)的流動(dòng)性加劇而經(jīng)歷“流動(dòng)的童年”。中國(guó)社會(huì)正面臨前所未有的人口流動(dòng)，六普顯示我國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模達(dá)到2．21億人 ，如此大規(guī)模的城鄉(xiāng)遷移一方面正在改變中國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)分割的圖景，而另一方面也給中國(guó)帶來前所未有的挑戰(zhàn)，特別是公共服務(wù)與社會(huì)治理體系需要予以回應(yīng)。與之相隨的兩個(gè)兒童群體更是值得關(guān)注：流動(dòng)兒童與留守兒童，這兩個(gè)群體合計(jì)起來接近1億。實(shí)際上很多兒童既有流動(dòng)的經(jīng)歷，也有留守的經(jīng)歷，他們的身份經(jīng)常隨著父母在城鄉(xiāng)之間的穿梭而變動(dòng)。

人口流動(dòng)的家庭化正在深化，3581萬兒童跟隨父母進(jìn)城流動(dòng)，構(gòu)成所謂的流動(dòng)兒童群體。據(jù)教育部2012年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1260．97萬人，小學(xué)生 932．74萬人，初中生 328．23萬人。③教育部：《2012年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，教育部網(wǎng)站。這顯示有很大一部分的流動(dòng)兒童是學(xué)齡前兒童，他們的照顧與保護(hù)面臨挑戰(zhàn)，因?yàn)楹芏鄡和母改感枰嶅X養(yǎng)家，而缺乏足夠的時(shí)間和精力回應(yīng)兒童的需要。很大一部分的兒童只能就讀農(nóng)民工子弟學(xué)校，而這些學(xué)校的師資、課程和設(shè)施與公立學(xué)校比起來有較大的差距。最具爭(zhēng)議性的議題是異地高考，盡管不少地方提出了較為開放的政策，但特大城市的異地高考政策依然進(jìn)展緩慢，即便有所進(jìn)展，受惠者也相當(dāng)有限，這顯然在很大程度上限制了流動(dòng)兒童向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。

伴隨城鄉(xiāng)遷移而出現(xiàn)的農(nóng)村留守兒童群體也在不斷壯大，2000年為1981萬，2005年上升為5861萬，2010年為6102萬人。④段成榮、呂禮丹、郭靜、王宗萍：《我國(guó)農(nóng)村留守兒童生存和發(fā)展基本狀況：基于第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口學(xué)刊》2013年第3期。教育部的統(tǒng)計(jì)顯示，2012年全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200．32萬人，其中小學(xué)生1436．81萬人、初中生763．51萬人。盡管現(xiàn)有的文獻(xiàn)表明，父母的流動(dòng)并不必然帶來兒童的負(fù)面結(jié)果，但針對(duì)留守兒童的“問題敘事”已經(jīng)形成，部分媒體報(bào)道、調(diào)查報(bào)告“有某種夸大留守兒童自身問題的，并且將這些不良問題歸咎于父母責(zé)任的傾向?！雹倜谞査梗骸渡鐣?huì)學(xué)想像力》，三聯(lián)書店2005年版。這一認(rèn)識(shí)和判斷實(shí)際上是將社會(huì)問題家庭化、個(gè)體化，忽視了這一議題背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)動(dòng)因，特別是反思政府是否應(yīng)該有更多的作為?？梢灶A(yù)見的未來，很多兒童依然不得不面對(duì)父母因外出打工而缺席這一新的家庭安排，從而形成了一種新的家庭形態(tài)。然而，政府所宣稱的政策在很多地方并沒有真正落實(shí)，很多留守兒童的狀況沒有因政策而得到改善。

最后，社會(huì)分化與流動(dòng)性的疊加使得更多的兒童要面對(duì)“脆弱的童年”。這樣的疊加導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：其一，家庭及社區(qū)的傳統(tǒng)育兒功能下降，家庭和社區(qū)以外的社會(huì)力量較弱，且社會(huì)的流動(dòng)性進(jìn)一步削弱了傳統(tǒng)價(jià)值與非正式支持網(wǎng)絡(luò)的功能；其二，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的家庭可能面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，這包括貧困、家庭解組、犯罪、疾病，而兒童成為上述家庭困境的直接被影響者。這包括各類事實(shí)上無法得到父母養(yǎng)育的兒童，或家庭沒有能力照顧的兒童，他們目前無法從家庭、社會(huì)、市場(chǎng)或國(guó)家那里獲得足夠的照顧，這構(gòu)成一個(gè)困境兒童群體。這包括大約100-150萬流浪兒童、817萬需要特殊照顧、康復(fù)服務(wù)和特殊教育的殘疾兒童、60萬服刑人員子女、至少20萬受艾滋病影響兒童。②程福財(cái)：《家庭、國(guó)家與兒童福利供給》，《青年研究》2012年第1期。六普數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)有超過1%的兒童是單獨(dú)居住，盡管比例小，但對(duì)應(yīng)的單獨(dú)居住兒童人數(shù)達(dá)到304萬，其中206萬是單獨(dú)留守農(nóng)村的兒童。③國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)兒童人口狀況——事實(shí)與數(shù)據(jù)（2013）》，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)中國(guó)網(wǎng)站，http://www．unicef．cn。

從促進(jìn)社會(huì)的公平與正義的角度而言，兒童福利政策要回應(yīng)的就是這樣的不平等、流動(dòng)性和脆弱性，從而保障兒童的生存與發(fā)展機(jī)會(huì)。但是現(xiàn)有的兒童福利政策及服務(wù)體系還不足以實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，因此兒童福利政策的全面轉(zhuǎn)型是當(dāng)務(wù)之急。

二、邁向發(fā)展型兒童福利政策：反思與建構(gòu)

不可否認(rèn)的是，中國(guó)的兒童福利政策已經(jīng)有了一定的進(jìn)展，比如義務(wù)教育免費(fèi)、免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐、貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目、中國(guó)兒童福利示范區(qū)、困境兒童分類干預(yù)等。但總體進(jìn)展并不令人滿意，與社會(huì)的訴求依然有著較大的差距。毫無疑問，兒童福利政策具有較大的爭(zhēng)議，特別是建構(gòu)剩余型的兒童福利，還是普遍性的兒童福利，這樣的爭(zhēng)議是有其更大的政治經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)背景的。④楊雄：《我國(guó)兒童社會(huì)政策建設(shè)的幾個(gè)基本問題》，《當(dāng)代青年研究》2011年第1期。本文認(rèn)為，政策目標(biāo)應(yīng)是建構(gòu)發(fā)展型的兒童福利政策體系，這里的發(fā)展型意味著，政策體系與服務(wù)框架的目標(biāo)應(yīng)是滿足不同兒童群體的需要、保障兒童免于各類社會(huì)問題的困擾、提升兒童向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)，這一目標(biāo)是基于社會(huì)發(fā)展視角而提出的。⑤趙環(huán)、肖莉娜、何雪松：《邁向社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的融合——梅志力社會(huì)福利發(fā)展論的當(dāng)代啟示》，《社會(huì)福利》2010年第2期。為了實(shí)現(xiàn)邁向發(fā)展型兒童福利政策這一目標(biāo)，以下幾個(gè)議題需要進(jìn)一步的討論與厘清。

第一，盡管兒童福利政策領(lǐng)域取得了一定的進(jìn)展，但總體而言尚缺乏清晰的兒童福利政策框架。作為擁有世界上最多兒童的國(guó)家之一，我們一直缺乏清晰的、可操作的針對(duì)所有兒童的福利政策。比如，我們沒有實(shí)質(zhì)性地規(guī)定兒童的養(yǎng)育環(huán)境的最低標(biāo)準(zhǔn)是什么，國(guó)家、社會(huì)與家庭應(yīng)該分別承擔(dān)什么責(zé)任，如果未能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如何救濟(jì)等。我國(guó)已有的涉及兒童的法律包括預(yù)防未成年人犯罪法、未成年人保護(hù)法、母嬰保健法、義務(wù)教育法、收養(yǎng)法、殘疾人保障法等，但現(xiàn)有的政策與服務(wù)呈碎片化趨勢(shì)，很多政府部門涉及其中，看起來有很多的政策與措施，但并沒有形成合力，往往很難落實(shí)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，的確有部分兒童處在一種被疏忽或虐待的環(huán)境之中，他們的需要并沒有得到有效的回應(yīng)，而兒童期的缺失可能會(huì)導(dǎo)致成年之后更大的困擾。家庭被賦予了重要責(zé)任，但家庭的功能失調(diào)使得很多兒童處于風(fēng)險(xiǎn)之中。我們經(jīng)常呼吁全社會(huì)都要關(guān)心兒童，但實(shí)際上，“社會(huì)”并沒有呈現(xiàn)為系統(tǒng)的力量，被賦予道德期望的學(xué)校也難以滿足各類兒童群體的多樣化需求。因此需要制定清晰的兒童福利政策框架，明確近期目標(biāo)、中期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)，可行的方案是先建立托底的兒童福利體系，再過渡到整體性的兒童福利，但目標(biāo)是促進(jìn)兒童的發(fā)展并為其向上流動(dòng)提供更多的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。

第二，盡管城市白領(lǐng)或中層階級(jí)兒童觀的影響正在擴(kuò)大，但在政策領(lǐng)域還沒有形成明確的兒童觀。中國(guó)文化中沒有明確的兒童概念，兒童概念并不必然以年齡為界限，而是更多地強(qiáng)調(diào)了“像大人”、“小大人”這樣的陳述，這看似是贊賞兒童的陳述，但這樣的陳述背后可能剝奪了兒童應(yīng)該享有的權(quán)利與福利，從而讓他們過早地承擔(dān)了過重的責(zé)任。由此，我們需要思考的是，這樣的境遇在特定兒童群體那里是否形成了一個(gè)沒有兒童期的童年（children without childhood）。因此，需要進(jìn)一步討論什么才是適合兒童發(fā)展的兒童觀，特別要重視《聯(lián)合國(guó)兒童公約》提出的供給、保護(hù)、參與這三個(gè)概念，也要注重兒童的視角，并兼顧中國(guó)的國(guó)情。不過有必要指出的是，政策的制訂不能簡(jiǎn)單地建構(gòu)在一個(gè)城市中產(chǎn)階級(jí)的兒童的想象的基礎(chǔ)之上，因?yàn)檫@會(huì)使得低收入家庭或農(nóng)村家庭處于困境，除非得到政府和社會(huì)組織的足夠支持，否則他們的確沒有足夠的資源和能力以城市中產(chǎn)階級(jí)所倡導(dǎo)的方式養(yǎng)育孩子。

第三，兒童福利政策需要融合國(guó)家的視角與“地方性知識(shí)”。國(guó)家需要以更積極的姿態(tài)介入兒童福利的提升，制定完整的兒童福利政策框架，投資于基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)輸送、專業(yè)人員，并形成具有操作性的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。與積極的計(jì)劃生育政策相比，國(guó)家在兒童福利上相對(duì)比較消極，傳統(tǒng)上視兒童照顧為家庭內(nèi)部事務(wù)。實(shí)際上，國(guó)家的兒童福利投入，特別是投資于兒童的早期發(fā)展是有利可圖的，世界銀行的一項(xiàng)研究報(bào)告證實(shí)，投資于兒童的早期發(fā)展是有著明確的正向收益的，這是公共政策應(yīng)該優(yōu)先考慮的領(lǐng)域。①世界銀行：《從兒童早期發(fā)展到人類發(fā)展：為兒童的未來投資》，楊一鳴主編，中國(guó)發(fā)展出版社2011年版。但積極介入并不意味著要簡(jiǎn)單地引入西方國(guó)家的兒童福利政策或體系，也不能簡(jiǎn)單地自上而下推動(dòng)在基層可能無法落實(shí)的政策。相反，國(guó)家的政策需要結(jié)合地方性知識(shí)，這樣才能真正扎根地方社區(qū)，這樣專業(yè)的干預(yù)與實(shí)踐才能真正與社區(qū)傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)，政策得以進(jìn)入基層，兒童得以實(shí)質(zhì)性的受益。比如說，溺水是1-14歲中國(guó)兒童傷害死亡的主要原因。但我們的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村兒童的安全游戲場(chǎng)所很少，更缺乏相應(yīng)的社區(qū)安全保障體系，居民的安全意識(shí)也比較弱，在這樣的環(huán)境下，兒童溺水事件時(shí)有發(fā)生就并非特殊個(gè)案。而最現(xiàn)實(shí)的方式可能是基于不同的社區(qū)情境，為兒童提供安全的游戲場(chǎng)所，完善社區(qū)安全體系，提供社區(qū)安全教育。

第四，兒童福利政策需要兒童與家庭雙重聚焦。兒童福利政策不能只是考慮兒童，而是需要將兒童與家庭結(jié)合起來進(jìn)行思考。一方面，法律上應(yīng)明確將兒童帶離無法承擔(dān)撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)責(zé)任的家庭或施加嚴(yán)重暴力的家庭，建構(gòu)動(dòng)態(tài)的兒童保護(hù)機(jī)制，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，以確保每個(gè)兒童可以免于疏忽與虐待。另一方面，兒童福利政策要與家庭政策進(jìn)行結(jié)合，在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型過程中，家庭的結(jié)構(gòu)和功能都發(fā)生了變化，對(duì)家庭及其兒童采取自由放任的意識(shí)形態(tài)是不合時(shí)宜的，國(guó)家的介入是必要的，但這樣的介入要慎重。政策目標(biāo)不能只是簡(jiǎn)單地將兒童帶離家庭，而是需要盡可能地經(jīng)由幫助家庭而幫助兒童，推行發(fā)展型家庭政策，比如在稅收、津貼等方面向有兒童的家庭傾斜，幫助父母實(shí)現(xiàn)工作與家庭責(zé)任的平衡，重視預(yù)防與早期干預(yù)。②張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。政府也要推動(dòng)社會(huì)組織提供專門的家庭服務(wù)，為有需要的兒童及其家庭提供支持。

第五，傾聽兒童的聲音以完善政策制定過程。毫無疑問的是，現(xiàn)有的兒童福利政策的制定是基于成人的視角，較少考慮兒童的視角與兒童的參與。新兒童社會(huì)學(xué)認(rèn)為要重視兒童的能動(dòng)性，要關(guān)注兒童建構(gòu)自己的世界，對(duì)其有自己的解釋與理解，要將兒童視為獨(dú)立的觀察對(duì)象而非依附于家庭與成人。①James，A． & Prout，A． Constructing and Reconstructing Childhood，Basingstoke：Falmer Press，1997．兒童以自己的方式與外在世界和內(nèi)在世界進(jìn)行協(xié)商、抗?fàn)幒瓦m應(yīng)。這樣的協(xié)商、抗?fàn)幒瓦m應(yīng)在一定程度上展現(xiàn)了兒童的能動(dòng)性，也回應(yīng)了兒童福利流行的論爭(zhēng)，即兒童應(yīng)該視為一個(gè)公民或建構(gòu)者還是一個(gè)依附者或消極的接受者，前者強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利和能動(dòng)性，后者凸顯的是福利和被動(dòng)性。政策的制訂者要充分認(rèn)識(shí)到兒童的權(quán)利與能動(dòng)性，多傾聽兒童的聲音，這樣才能真正建構(gòu)符合兒童最大利益的政策與服務(wù)。