創(chuàng)新與優(yōu)化：健全社保經(jīng)辦服務(wù)體系

賈 康 蘇京春

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、引言

按照世界銀行的計(jì)算方法和劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于中等收入發(fā)展階段，作為世界最重要新興經(jīng)濟(jì)體以及在連續(xù)幾十年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基礎(chǔ)上，正向高收入發(fā)展階段邁進(jìn)。在此進(jìn)程中，社會(huì)已經(jīng)表現(xiàn)出對(duì)福利方面的諸多訴求，矛盾凸顯中帶有“社會(huì)普遍焦慮”特征成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源頭之一，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障相關(guān)工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。

回顧以往對(duì)社會(huì)保障的關(guān)注，從決策層到學(xué)界基本都將注意力放在社會(huì)保障水平、覆蓋范圍、體制建立等方面，然而當(dāng)前，對(duì)服務(wù)水平與綜合績(jī)效的關(guān)注度正在上升。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”，可見(jiàn)決策層對(duì)“經(jīng)辦服務(wù)體系”的重視，這一體系建設(shè)也是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要組成部分。

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度中最為核心的內(nèi)容，所謂社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系，實(shí)為一種綜合工作機(jī)制，包括：社會(huì)保險(xiǎn)法律和政策的落實(shí)、事務(wù)的辦理、服務(wù)的提供以及基金的籌集等方面，是社會(huì)保險(xiǎn)核心內(nèi)容和配套制度能否得到落實(shí)的執(zhí)行系統(tǒng)。近些年不乏相關(guān)專家及業(yè)務(wù)部門對(duì)健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的思考和探索，但角度多集中于現(xiàn)行體系內(nèi)人員、經(jīng)費(fèi)、配比等，這些固然是優(yōu)化和完善該體系的重要方面，但與此同時(shí)，我們認(rèn)為，健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)更加注重結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段積極、適時(shí)地推行以政府購(gòu)買服務(wù)為核心的“社會(huì)化”，為“小馬拉大車”等困窘尋求切實(shí)且長(zhǎng)效的解決路徑，同時(shí)要特別注重機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)原有體系進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，打造社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)多元化體系框架。

二、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系存在的問(wèn)題

新千年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出不斷攀升，根據(jù)財(cái)政部2013年發(fā)布的中央公共財(cái)政支出預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，2012年中央財(cái)政安排的社會(huì)保障和就業(yè)支出執(zhí)行數(shù)達(dá)5753.73億元，較2011年執(zhí)行數(shù)4715.77億元同比上漲13.9%，顯示出財(cái)政投入對(duì)社會(huì)保障支出的重視。然而，不可否認(rèn)的是，社保支出水平的逐步提高和覆蓋面的逐年擴(kuò)大也暴露出社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系存在的新老問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）“千頭萬(wàn)緒”的管理體制中，服務(wù)職能整合尚不到位

整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系猶如“毛細(xì)血管”，遍布社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域、涉及多個(gè)階層、關(guān)系到民生方方面面，勢(shì)必呼應(yīng)于政府管理體制中明晰的權(quán)責(zé)劃分和科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。目前，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)管理體制可謂“千頭萬(wàn)緒”，多部門的相關(guān)服務(wù)、管理職能整合、協(xié)調(diào)尚不到位。這種問(wèn)題出現(xiàn)的原因有二：第一，各級(jí)政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)責(zé)劃分有許多細(xì)節(jié)尚不明確，盡管經(jīng)過(guò)多年運(yùn)轉(zhuǎn)，有些事權(quán)已經(jīng)得到明晰，但是由于中央和地方在社會(huì)保險(xiǎn)中都是積極參與方，仍存在一些未到位的和有爭(zhēng)議的事權(quán)。經(jīng)辦服務(wù)恰是對(duì)現(xiàn)有權(quán)責(zé)的承擔(dān)和落實(shí)，若事權(quán)和責(zé)任不到位、有爭(zhēng)議，經(jīng)辦服務(wù)的落實(shí)便難以順暢。第二，由于社會(huì)保險(xiǎn)囊括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等多個(gè)險(xiǎn)種，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、收支、管理和基金投資運(yùn)營(yíng)等事權(quán)又主要集中在市縣一級(jí)政府，所以出現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)劃不統(tǒng)一、名稱不統(tǒng)一、險(xiǎn)種劃分不統(tǒng)一等問(wèn)題，不利于科學(xué)管理和行政資源的有效運(yùn)用。

（二）“小馬拉大車”窘境

社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)是提供一種基本保障，將這種基本保障輸送至受保人的關(guān)鍵機(jī)制就是經(jīng)辦服務(wù)體系，該體系在我國(guó)面臨的另一個(gè)突出問(wèn)題就是由于滯后性而陷入“小馬拉大車”的窘境。隨著經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化更加深入，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面日益擴(kuò)大，隨之而來(lái)的是更多服務(wù)對(duì)象和更龐雜的服務(wù)內(nèi)容，而現(xiàn)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量往往不能滿足需求。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施供給不足

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量不足之外，尚未落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)場(chǎng)所的也不在少數(shù)。根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)無(wú)專門服務(wù)場(chǎng)所的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)占全部機(jī)構(gòu)的比重已超過(guò)四分之一。已有服務(wù)場(chǎng)所的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也多面臨著面積小、基礎(chǔ)設(shè)施功能不全、經(jīng)辦工作難以統(tǒng)一規(guī)范等問(wèn)題。

（四）信息化建設(shè)仍滯后

盡管我國(guó)已在1993年啟動(dòng)，并于2002年全面推開(kāi)“十二金”工程中囊括了支持社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦等的“金保工程”，但是就目前階段而言，我國(guó)許多地區(qū)信息化建設(shè)仍然滯后，尤其是縣以下的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，部分還在實(shí)行手工操作。我國(guó)社會(huì)保障基本公共服務(wù)平臺(tái)的建立雖邁出了重要一步，但是仍存在規(guī)范性、統(tǒng)一性、完整性等方面的不足，亟待進(jìn)一步優(yōu)化。

三、引入“政府購(gòu)買公共服務(wù)”助力化解現(xiàn)存矛盾

針對(duì)上述問(wèn)題，結(jié)合目前我國(guó)決策層對(duì)改革的通盤考慮，從財(cái)稅角度來(lái)看，我們認(rèn)為僅在現(xiàn)有體系基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化來(lái)達(dá)成健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系這一目標(biāo)，是存在難點(diǎn)的。具體而言，最突出的表現(xiàn)是“兩個(gè)矛盾”：第一，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、工作人員、基礎(chǔ)設(shè)施、信息化建設(shè)等問(wèn)題對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)“擴(kuò)容”的訴求與我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的要求之間存在矛盾。第二，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的訴求與我國(guó)省以下“分稅制”未能真正貫徹而發(fā)生的基層財(cái)政困難之間存在矛盾。

針對(duì)這樣的矛盾，按照十八屆三中全會(huì)提出的“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)更加注重結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段積極地、適時(shí)地推行以政府購(gòu)買公共服務(wù)為核心的“社會(huì)化”取向。所謂“政府購(gòu)買公共服務(wù)”①賈康、劉軍民等：“政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論與邊界分析”，2014年1月，財(cái)政部科研所內(nèi)部文稿。，是政府為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，通過(guò)財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，用以購(gòu)買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)。政府由于自身的成本、效率、專業(yè)化程度等方面的條件約束，以自身直接生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)具有局限性，而通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，可引入多元化的公共服務(wù)提供機(jī)制，有利于在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力，實(shí)現(xiàn)公共資源使用績(jī)效的提升，增加社會(huì)凈福利。根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)的類型以及生產(chǎn)主體的不同，政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式包括：服務(wù)外包、憑單制、補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)等，并需結(jié)合我國(guó)各階段、各地、各層級(jí)具體情況作出漸進(jìn)的、積極穩(wěn)妥的多樣化探討。

四、創(chuàng)新與優(yōu)化并施，健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系

今后一個(gè)時(shí)期，健全我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)特別注重“創(chuàng)新與優(yōu)化”并施：一方面通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新突破難點(diǎn)，另一方面通過(guò)機(jī)制優(yōu)化興利除弊。

（一）機(jī)制創(chuàng)新：以“政府購(gòu)買服務(wù)”為核心的“社會(huì)化”

如上所述，隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大，現(xiàn)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量不能滿足需求，加之基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，實(shí)際上對(duì)政府的人力、財(cái)力、物力都提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。無(wú)論是下大力氣建立規(guī)范統(tǒng)一的管理機(jī)制、擴(kuò)充經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量、擴(kuò)大經(jīng)辦工作人員隊(duì)伍還是加大經(jīng)辦基礎(chǔ)設(shè)施投入，從財(cái)稅角度來(lái)看，無(wú)疑都將形成負(fù)擔(dān)壓力：一是這些做法將直接推高我國(guó)行政管理成本，而鑒于我們此前對(duì)財(cái)政分配“三元悖論”①賈康、蘇京春：“財(cái)政分配“三元悖論”制約及其緩解路徑分析”，財(cái)政部研究，2012年第10期。的邏輯認(rèn)知，行政管理成本的提高勢(shì)必會(huì)收窄財(cái)政分配“三元悖論”制約的緩解空間；二是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)成本上升，會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)水平造成一定“擠出效應(yīng)”。此外，由政府包攬，還會(huì)產(chǎn)生效率問(wèn)題。

推行以“政府購(gòu)買服務(wù)”為核心的“社會(huì)化”，可以通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新緩解以上矛盾。落實(shí)在操作層面，可從以下四個(gè)方面作考慮：第一，組合運(yùn)用服務(wù)外包、憑單制、補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)等方式，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)工作的靈活性?？紤]到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)工作的特性，應(yīng)當(dāng)在政府購(gòu)買服務(wù)中充分結(jié)合我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)現(xiàn)狀，出臺(tái)可供落實(shí)主體選擇的合作方式，增強(qiáng)靈活性。第二，充分調(diào)動(dòng)以企業(yè)為主的民間組織機(jī)構(gòu)的積極性，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)實(shí)行分期購(gòu)買。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)于績(jī)效水平的體現(xiàn)至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)多方激勵(lì)手段充分調(diào)動(dòng)這些組織機(jī)構(gòu)的積極性。第三，提高公共管理水平，更好地發(fā)揮社區(qū)基層組織的力量，并與國(guó)內(nèi)部分地區(qū)已開(kāi)始試點(diǎn)的“網(wǎng)格化”管理等模式相結(jié)合。第四，經(jīng)辦服務(wù)中的財(cái)務(wù)管理可考慮將相關(guān)業(yè)務(wù)依托于銀行、儲(chǔ)蓄所、信用社等金融機(jī)構(gòu)及其中的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，在適當(dāng)?shù)暮献骺蚣芟鲁浞职l(fā)揮市場(chǎng)機(jī)構(gòu)較政府機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)，尋求“雙贏”。

（二）機(jī)制優(yōu)化：完善現(xiàn)行機(jī)制

針對(duì)目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系存在的問(wèn)題，配合以上機(jī)制創(chuàng)新的思路，完善現(xiàn)行機(jī)制的優(yōu)化措施主要可以考慮：第一，進(jìn)一步厘清中央政府和地方政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，盡快形成對(duì)接于操作層面的明細(xì)單，中央政府應(yīng)當(dāng)更注重在宏觀層面的總體規(guī)劃、法律法規(guī)、政策出臺(tái)、綜合監(jiān)管、全盤統(tǒng)籌方面發(fā)揮作用，地方政府則應(yīng)當(dāng)更注重在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、收支、管理和基金投資運(yùn)營(yíng)等方面發(fā)揮作用，特別需要注意的是，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等主要社會(huì)保險(xiǎn)支出責(zé)任和補(bǔ)償責(zé)任等中央和地方政府責(zé)任交叉的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)特別注重厘清至細(xì)節(jié)。第二，在推行“政府購(gòu)買服務(wù)”的同時(shí)，管理部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)管、引導(dǎo)作用，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。第三，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極推進(jìn)“金保工程”建設(shè)，提高社保經(jīng)辦服務(wù)體系的信息化水平，繼續(xù)規(guī)范、統(tǒng)一、完善社會(huì)保障基本公共服務(wù)平臺(tái)。