創(chuàng)新財稅政策促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干思考
——基于舟山群島新區(qū)的分析

查志強(qiáng)

（浙江省社會科學(xué)院，杭州 310007）

創(chuàng)新財稅政策促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干思考
——基于舟山群島新區(qū)的分析

查志強(qiáng)

（浙江省社會科學(xué)院，杭州 310007）

基于海洋經(jīng)濟(jì)特質(zhì)的財稅政策是海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。舟山群島新區(qū)作為海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國家級新區(qū)，財稅政策的“先行先試”對其發(fā)展更具現(xiàn)實(shí)意義。文章通過梳理支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策類型，對現(xiàn)有財稅支持政策進(jìn)行了評述，根據(jù)舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃要求，結(jié)合舟山實(shí)際，研究提出了創(chuàng)新財稅政策支持新區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策建議。

財稅政策 舟山群島新區(qū) 海洋經(jīng)濟(jì)

在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略背景下，充分發(fā)揮財稅支持功能，切實(shí)提高財稅支持效率，成為推動海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段。舟山群島新區(qū)是國務(wù)院批復(fù)的第四個國家級新區(qū)，也是惟一以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的新區(qū)。抓住建設(shè)國家級新區(qū)的戰(zhàn)略機(jī)遇，“先行先試”創(chuàng)新財稅支持政策，對于新區(qū)建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、積極的財稅政策對于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

（一）基于海洋經(jīng)濟(jì)特質(zhì)的財稅政策是促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)

與陸域經(jīng)濟(jì)類型相比，海洋經(jīng)濟(jì)具有區(qū)域性顯著、資源依賴和環(huán)境約束性強(qiáng)、開發(fā)利用和保護(hù)難度大、風(fēng)險性高等突出特點(diǎn)，且海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品具有較強(qiáng)的公共性和外部性，在產(chǎn)品創(chuàng)新和應(yīng)用投資初期的成本明顯大于投資收益，因而契合海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的財稅政策支持及引導(dǎo)顯得尤為重要。

1.投資驅(qū)動特征顯著。海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資巨大，需要較大力度的財稅支持。海洋油氣、海洋能源、海洋生物制藥等新興產(chǎn)業(yè)在海洋經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)比重，作為資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，其開發(fā)建設(shè)需要巨額資金投入。以上升為國家戰(zhàn)略的浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)為例，規(guī)劃至2015年實(shí)現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值7000億元，其中海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占30%以上。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要規(guī)模龐大的投資。《浙江省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃》從基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)、港航物流、現(xiàn)代海洋漁業(yè)、海洋清潔能源和海洋生態(tài)保護(hù)等方面安排了490個重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，總投資12631億元；其中在“十二五”期間就需完成投資額8020億元，年均投資超過1600億元。

2.周期性特征較強(qiáng)。由于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)以開放型經(jīng)濟(jì)為主，受外部市場影響較大，再加上特殊的資源稟賦屬性，海洋經(jīng)濟(jì)涉及的各大產(chǎn)業(yè)均具有明顯的周期性。海洋漁業(yè)面臨漁業(yè)資源的周期性；濱海旅游業(yè)面臨季節(jié)性周期，存在淡旺季；海洋交通運(yùn)輸與船舶制造業(yè)則面臨較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)周期，與經(jīng)濟(jì)景氣度和國際貿(mào)易形勢高度關(guān)聯(lián)。如海洋船舶制造業(yè)經(jīng)歷了2003年—2007年的高速增長和2008年國際金融危機(jī)導(dǎo)致的大幅回落，雖在2010年后逐步企穩(wěn)，但復(fù)蘇仍較緩慢。因此，財稅政策支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)和具體支持方略的制定需充分兼顧各類海洋產(chǎn)業(yè)的周期性特征，并在經(jīng)濟(jì)下行時提供逆周期的政策支持。

3.項(xiàng)目投入產(chǎn)出期限較長。實(shí)施海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略需依托完善的基礎(chǔ)設(shè)施，而港口、港城、公路和能源等項(xiàng)目都存在建設(shè)周期長、投資回報率低、回收期限較長的特點(diǎn)。再如濱海旅游業(yè)也是一次性投入、長期收益的項(xiàng)目，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游產(chǎn)品開發(fā)都需投入大量前期資金。按照一般規(guī)律，濱海旅游度假區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的資金回收周期都在八至十年以上。

4.投資風(fēng)險較高。海洋經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和潛在收益不確定性的問題。一方面，海洋技術(shù)創(chuàng)新尤其是核心技術(shù)創(chuàng)新難度較大，高額投入無法收回的風(fēng)險高于一般行業(yè)；另一方面，隨著全球氣候環(huán)境變遷，海洋自然災(zāi)害的發(fā)生呈現(xiàn)出頻率越來越高、強(qiáng)度越來越大的特征，各類海洋自然災(zāi)害對沿海地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損失的風(fēng)險日趨增大。這就需要通過財稅政策的引導(dǎo)，鼓勵風(fēng)險投資的介入與風(fēng)險緩釋支持。

（二）支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策類型

作為政府的重要經(jīng)濟(jì)管理手段之一，財稅政策在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。美國、日本、韓國等海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國紛紛制定了面向新世紀(jì)的國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，利用財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等手段，逐步加大政府對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入力度，重點(diǎn)投向海洋裝備、船舶、海洋油氣、海洋漁業(yè)、海洋運(yùn)輸、海洋生物醫(yī)藥、海水綜合利用、海洋化工和濱海旅游等領(lǐng)域。各國的財稅支持政策大體包括以下幾方面：

1.財政預(yù)算支出。對海洋科技創(chuàng)新、海洋環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，且單純依靠市場不能解決、存在“市場失靈”的事業(yè)領(lǐng)域，加大國家預(yù)算支出的支持力度，并逐步提高對涉海地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

2.財政補(bǔ)貼。對海水利用和海洋能源等運(yùn)營成本較高且市場競爭力不強(qiáng)的新興海洋產(chǎn)業(yè)，通過財政補(bǔ)貼支持其技術(shù)研發(fā)和示范推廣。對海洋漁業(yè)、海洋運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)，通過財政補(bǔ)貼鼓勵其向遠(yuǎn)海發(fā)展，以保障國家的深遠(yuǎn)海利益。

3.財政貼息。利用少量財政資金對新建項(xiàng)目實(shí)行財政貼息，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入海洋高科技產(chǎn)業(yè)和海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。通過財政貼息吸引非政府性資金進(jìn)入海島交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.財政擔(dān)保。創(chuàng)立風(fēng)險創(chuàng)業(yè)基金直接推動海洋新材料、海洋工程設(shè)備制造等海洋基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。

5.政府采購。將海水淡化等部分海洋新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品納入政府采購目錄，促進(jìn)其大規(guī)模商業(yè)化以及市場認(rèn)知度和占有率的提升。

6.國債投入。預(yù)留一定比例的國債資金通過項(xiàng)目收入分期償還的方式，對資金投入巨大、建設(shè)和回收周期較長的海洋工程建筑、海洋交通運(yùn)輸?shù)汝P(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，加以支持和保障。

7.稅收優(yōu)惠。鼓勵海島保護(hù)和開發(fā)，對海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予稅收優(yōu)惠。提高海洋高科技產(chǎn)業(yè)和海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠額度，解決其技術(shù)成本過高、成果轉(zhuǎn)化能力與示范規(guī)模不足等問題。

8.生態(tài)補(bǔ)償。促進(jìn)生態(tài)利益共享和責(zé)任分擔(dān)，完善海洋生態(tài)環(huán)境價格機(jī)制和交易機(jī)制。建立以海洋環(huán)境修復(fù)為重點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，計劃使用海域的企業(yè)上繳一定數(shù)量的保證金后方能取得開發(fā)許可；若企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，政府可動用保證金進(jìn)行生態(tài)治理。

二、現(xiàn)有海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展財稅扶持政策評述

近年來，從中央到地方陸續(xù)出臺了一系列支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策舉措，集中體現(xiàn)為：一是通過設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、實(shí)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程，將海洋資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)優(yōu)化；二是建立政府主導(dǎo)，多元化、多渠道、高效益的海洋科技投入體系，擴(kuò)大重大海洋科研項(xiàng)目的資金投入；三是加大財政投入力度，建立健全對海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)投入的長效機(jī)制；四是圍繞海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)區(qū)、海洋休閑旅游度假區(qū)和海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，用足用好相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。以浙江省為例，目前涉及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅扶持政策主要包括：

（一）積極設(shè)立各類財政扶持政策

1.設(shè)立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，提升海洋經(jīng)濟(jì)核心競爭力。2010年至2012年，省財政每年安排海洋經(jīng)濟(jì)扶持發(fā)展資金10億元，重點(diǎn)支持污水垃圾處理、海島供水供電、道路、港口碼頭、航道等海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，港口物流、海洋裝備制造、海洋清潔能源、海洋石化、海洋生物、海洋工程、濱海旅游、現(xiàn)代漁業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)等海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目，海洋科技研發(fā)設(shè)施、海洋科技創(chuàng)新體系建設(shè)和海洋科技人才引進(jìn)等海洋科技項(xiàng)目，以及海洋污染防治、海洋資源保護(hù)、海洋生態(tài)功能修復(fù)和海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)等海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。在分配上按照“突出重點(diǎn)，兼顧一般”的原則，專項(xiàng)資金80%的額度切塊給海島市（縣、區(qū)），20%的額度切塊給12個沿海市（縣）。

2.設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)投資基金，以之引導(dǎo)社會資金投向海洋經(jīng)濟(jì)。2012年啟動了10億元省級海洋產(chǎn)業(yè)投資基金，由政府設(shè)立的省金融控股有限公司履行出資人職責(zé)，按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、規(guī)范管理”的原則運(yùn)作，不以盈利為目的。圍繞浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)兩大國家戰(zhàn)略舉措，重點(diǎn)支持海洋新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?；鹬饕捎谩爸苯油顿Y”、“母基金”、“戰(zhàn)略合作”等三種運(yùn)作模式：直接投資模式主要適用于對發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)具有戰(zhàn)略意義的資源型項(xiàng)目、省級重點(diǎn)項(xiàng)目以及新興產(chǎn)業(yè)的早期孵化項(xiàng)目；母基金模式主要適用于對特定的海洋產(chǎn)業(yè)細(xì)分行業(yè)進(jìn)行投資，基金管理公司選擇與具有戰(zhàn)略資源和管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，針對特定行業(yè)組建子基金實(shí)施運(yùn)作；戰(zhàn)略合作模式主要適用于海洋經(jīng)濟(jì)新興產(chǎn)業(yè)中資金需求大、資源整合難度高，前兩種模式都難以實(shí)施的大項(xiàng)目，通過引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴進(jìn)行投資或聯(lián)合投資。

3.提高海洋資源開發(fā)利用效率，促進(jìn)由粗放型用海向集約型用海轉(zhuǎn)變的其他政策。2010年以來陸續(xù)出臺的相關(guān)政策包括：標(biāo)準(zhǔn)漁港建設(shè)專項(xiàng)資金，對列入省標(biāo)準(zhǔn)漁港規(guī)劃近期目標(biāo)的新立項(xiàng)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)漁港進(jìn)行補(bǔ)助；海域海島管理利用補(bǔ)助資金，對海洋與海島調(diào)查、編制修訂海域和無居民海島開發(fā)利用規(guī)劃、開展海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、建設(shè)海洋與海島管理信息系統(tǒng)、海洋海島資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，海域利用評價體系與動態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)、海洋科技成果應(yīng)用推廣以及省級以上“科技入戶”示范工程建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助；國內(nèi)海洋捕撈漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級補(bǔ)助，支持漁船更新為符合漁業(yè)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的現(xiàn)代化漁船，開拓海上冷鏈建設(shè)、對漁獲物進(jìn)行海上直接加工等經(jīng)營模式調(diào)整，漁船安全設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、節(jié)能降耗改造等；海島及邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，用于海島、口岸建設(shè)及邊境、海洋事務(wù)管理，改善海島及邊境地區(qū)民生事業(yè)；政策性漁業(yè)互助保險補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，用于鼓勵漁業(yè)互保協(xié)會正式會員參加漁業(yè)互助保險；海洋防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目與資金，用于促進(jìn)海洋防災(zāi)減災(zāi)體系和工程建設(shè)，提高海洋災(zāi)害觀測、預(yù)警報、信息服務(wù)、應(yīng)急管理及風(fēng)險評估與區(qū)劃能力。

（二）用足用好現(xiàn)有各項(xiàng)稅收優(yōu)惠

1.支持海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是遠(yuǎn)洋捕撈水產(chǎn)品免征增值稅；二是農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的水產(chǎn)品，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅；三是遠(yuǎn)洋捕撈所得和水生動植物初加工所得免征企業(yè)所得稅，海水養(yǎng)殖、內(nèi)陸?zhàn)B殖所得減半征收企業(yè)所得稅；四是對出口船舶退（免）稅實(shí)行“先退稅后核銷”，企業(yè)可憑出口合同、銷售明細(xì)賬等資料辦理免抵退申報。

2.提升海洋科技自主創(chuàng)新能力，發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)。一是對經(jīng)認(rèn)定的國家重點(diǎn)扶持的涉海高新技術(shù)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅；二是海洋風(fēng)力發(fā)電銷售實(shí)現(xiàn)的增值稅給予即征即退50%的優(yōu)惠；三是涉海企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，允許在計算應(yīng)納稅所得額時按規(guī)定實(shí)行加計扣除；四是涉海企業(yè)固定資產(chǎn)由于技術(shù)進(jìn)步等原因確需加速折舊的，允許縮短折舊年限或采取加速折舊方法；五是在一個納稅年度內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分免征企業(yè)所得稅，超過500萬元的部分減半征收企業(yè)所得稅。

3.完善沿?；A(chǔ)設(shè)施。對企業(yè)從事符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》范圍、條件和標(biāo)準(zhǔn)的投資經(jīng)營所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入的納稅年度起，前三年免征企業(yè)所得稅，后三年減半征收企業(yè)所得稅。

4.鼓勵節(jié)約能源和保護(hù)海洋生態(tài)資源環(huán)境。一是企業(yè)購置并實(shí)際使用符合規(guī)定目錄的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備投資額的10%可從當(dāng)年應(yīng)納稅額中抵免；二是企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入的納稅年度起，前三年免征企業(yè)所得稅，后三年減半征收企業(yè)所得稅；三是企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中所列資源作為主要原材料，生產(chǎn)國家非限制和禁止并符合國家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品所得收入，可在計算應(yīng)納稅所得額時減按90%計入收入總額；四是對符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入的納稅年度起，前三年免征企業(yè)所得稅，后三年減半征收企業(yè)所得稅。

（三）現(xiàn)有財稅政策中的不足

總體而言，現(xiàn)有財稅政策對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持仍不夠全面，系統(tǒng)的財稅政策體系尚未形成。已有政策著力點(diǎn)較為分散，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不足，配套實(shí)施細(xì)則相對缺失，海洋產(chǎn)業(yè)的作用和影響力因而未能在資本、期貨市場以及價格形成機(jī)制等方面得到充分體現(xiàn)。一是財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不盡合理，與海洋資源環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、觀測調(diào)查和科學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)需求仍存在較大差距。二是缺乏專門針對海洋科技自主創(chuàng)新的財政引導(dǎo)機(jī)制，未能通過財政擔(dān)?；驀鴤度霂邮袌鐾顿Y，進(jìn)而有效規(guī)避海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展風(fēng)險。三是海洋新興產(chǎn)業(yè)缺乏適用的財政補(bǔ)貼和稅收減免政策，未能通過財稅支持降低生產(chǎn)成本以提升市場競爭力。四是缺少海洋資源與環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向的專項(xiàng)稅種，更多的是通過增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和資源稅等稅種進(jìn)行調(diào)節(jié)，削弱了稅收在保護(hù)海洋資源和控制環(huán)境污染方面應(yīng)有的作用。

三、創(chuàng)新財稅政策促進(jìn)舟山群島新區(qū)發(fā)展

2011年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)；2013年1月，國務(wù)院正式批復(fù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，將新區(qū)的戰(zhàn)略定位明確為浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極和海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，并賦予新區(qū)“先行先試”權(quán)限。《規(guī)劃》提出要完善財稅支持政策，“加大邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)資金支持力度，加強(qiáng)邊遠(yuǎn)海島基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域建設(shè)”；“進(jìn)一步加大對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)領(lǐng)域的投入力度”；“探索通過財政補(bǔ)貼、政府采購、稅收減免等措施，支持海洋經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。根據(jù)《規(guī)劃》要求，需加快“先行先試”，靈活運(yùn)用財稅政策工具，充分發(fā)揮財稅“四兩撥千斤”的杠桿作用，支持新區(qū)發(fā)展。

（一）新區(qū)自身財力的局限性對創(chuàng)新財稅政策的緊迫性

1.群島型政區(qū)對財稅支持的特殊需求?？傮w而言，新區(qū)的海洋經(jīng)濟(jì)仍處于粗放發(fā)展階段，科技創(chuàng)新能力較弱，新興產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件相對滯后。近年來隨著深水岸線等資源的過度開發(fā)和海洋環(huán)境污染，生態(tài)承載能力趨弱，漁民失業(yè)返貧等問題日漸突出。由于島嶼分散，基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，社會管理成本高，人均財政支出中的社會公共管理、民生支出和基礎(chǔ)設(shè)施投入比例遠(yuǎn)高于全國和浙江省平均水平，亟待加大財政稅收支持力度。

2.新區(qū)自身財力持續(xù)增長能力趨于弱化。在經(jīng)歷前期的高速增長之后，新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入中速增長區(qū)間，長期積累的結(jié)構(gòu)性、素質(zhì)性矛盾對經(jīng)濟(jì)回升形成制約：船舶制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能已基本釋放，港航物流、海洋旅游等產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的帶動效應(yīng)仍不顯著，海工裝備等新興產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)型項(xiàng)目尚不能成為經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。在此背景下，剛性減收因素較多，增收動力減弱，財稅收支矛盾將更為突出：收入方面，房地產(chǎn)及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對財稅收入的貢獻(xiàn)率繼續(xù)下降，新興產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)難以形成對財稅增收的支撐力；中央進(jìn)一步加大結(jié)構(gòu)性減稅和增值稅擴(kuò)圍力度，地稅諸多稅種成為減收重點(diǎn)，與已出臺的減稅政策形成疊加減收效應(yīng)；土地出讓收入預(yù)期也繼續(xù)下降。支出方面，新區(qū)建設(shè)啟動面臨大量財政投入，加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級依賴大規(guī)模財政投入；提升公共服務(wù)均等化水平、發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)、推進(jìn)“美麗海島”和新漁農(nóng)村建設(shè)等剛性支出將持續(xù)增加。

3.新區(qū)建設(shè)面臨較大資金缺口。相比上海浦東、天津?yàn)I海、重慶兩江、廣州南海等國家級新區(qū)依托直轄市或副省級城市起步，舟山群島新區(qū)依托的僅是一個基礎(chǔ)較為薄弱、經(jīng)濟(jì)體量偏小的地級市。根據(jù)《舟山群島新區(qū)三年行動計劃》，至2015年將累計完成投資總額3000億元，其中由政府主導(dǎo)的前期投資將占投資總額的30%-40%。但舟山市2012年財政總收入約130億元，可支配財政收入僅約80億元，且本地金融機(jī)構(gòu)和民間資本并不發(fā)達(dá)，新區(qū)建設(shè)所需財政資金的巨大缺口凸顯。

（二）創(chuàng)新新區(qū)財稅政策的基本原則

1.修訂完善海洋財稅政策。確定重點(diǎn)扶持方向，將財政資金集中投至能帶動其他投資主體并能產(chǎn)生較大效益的關(guān)鍵項(xiàng)目，以有效帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮有限財力的最大效益。

2.探索建立政府主導(dǎo)的多元化投入機(jī)制。發(fā)揮財政導(dǎo)向作用，完善促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融和稅收扶持政策，出臺各種優(yōu)惠政策引導(dǎo)民間資本進(jìn)入海洋開發(fā)領(lǐng)域。

3.突出扶持海洋科技自主創(chuàng)新。發(fā)揮海洋科技創(chuàng)新引領(lǐng)，增加促進(jìn)應(yīng)用成果轉(zhuǎn)化的財政投入，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系；放寬海洋高技術(shù)企業(yè)的稅收征繳條件。

4.重視海洋資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)。調(diào)整優(yōu)化財稅支持結(jié)構(gòu)，突出海洋資源與環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以利于海洋資源節(jié)約、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。

（三）創(chuàng)新新區(qū)財稅政策的對策建議

發(fā)揮國家級新區(qū)“先行先試”政策紅利，積極創(chuàng)新符合海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的財稅政策。先行試點(diǎn)既符合國家財稅政策體系框架，又符合舟山群島新區(qū)發(fā)展導(dǎo)向的財稅政策。

1.積極爭取中央和省級財稅政策支持。爭取中央和省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金向新區(qū)傾斜，爭取中央在安排預(yù)算內(nèi)投資和其他專項(xiàng)投資時對新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和社會事業(yè)項(xiàng)目給予傾斜。單列并加大新區(qū)的中央代地方發(fā)行地方政府債券份額，或準(zhǔn)許新區(qū)自行發(fā)行地方政府債券。按照舟山口岸關(guān)稅額的一定比例設(shè)立口岸建設(shè)專項(xiàng)資金。建議加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，將國家審批用海項(xiàng)目的海域使用金以不少于50%的比例轉(zhuǎn)移給新區(qū)，對養(yǎng)殖用海依法減免海域使用金。將航道、錨地、引航設(shè)施和港航信息系統(tǒng)建設(shè)等納入國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，提高補(bǔ)助比例。將舟山港域征收的港口建設(shè)費(fèi)全額返回用于港口建設(shè)。借鑒海南國際旅游島改革實(shí)踐，爭取中央支持在新區(qū)試辦競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票，所籌資金納入新區(qū)發(fā)展基金統(tǒng)籌使用。

2.加大地方財政支持力度。提高遠(yuǎn)洋漁業(yè)資源運(yùn)回費(fèi)補(bǔ)助額度，實(shí)施海洋捕撈禁休漁期漁民生活補(bǔ)貼，提高漁業(yè)互助保險保費(fèi)財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。探索建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步加大財政對重點(diǎn)區(qū)域海洋地質(zhì)災(zāi)害治理的支持力度，對因海洋旅游業(yè)發(fā)展需要而轉(zhuǎn)移的漁農(nóng)產(chǎn)業(yè)予以相應(yīng)的財政補(bǔ)償。圍繞構(gòu)建國際物流樞紐和大宗商品儲運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心，發(fā)展壯大港航物流、船舶制造、海洋工程裝備、海洋旅游、遠(yuǎn)洋漁業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的要求，整合各類涉海專項(xiàng)資金，將部門相關(guān)的“條條”資金整合為支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“塊塊”資金，并設(shè)立新區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金和海洋產(chǎn)業(yè)投資基金。

3.實(shí)施海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠。爭取實(shí)施支持潮汐能等清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠。研究確定船舶及海工產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，并減按15%稅率征收企業(yè)所得稅。對海洋新興產(chǎn)業(yè)給予免征自用土地的城鎮(zhèn)土地使用稅和自用房產(chǎn)的房產(chǎn)稅等優(yōu)惠，經(jīng)批準(zhǔn)圍填海形成的土地準(zhǔn)許5年免征5年減半征收城鎮(zhèn)土地使用稅。積極探索自由貿(mào)易，按照“一港多區(qū)”模式加快建設(shè)舟山港綜合保稅區(qū)，在保稅區(qū)及保稅功能設(shè)置上充分考慮原油、鐵礦石等現(xiàn)貨交易和中遠(yuǎn)期期貨交易的特殊需求。爭取將舟山港綜合保稅區(qū)納入上海國際航運(yùn)中心的核心區(qū)塊，給予在舟山港域注冊的航運(yùn)、倉儲、物流企業(yè)免征相關(guān)營業(yè)稅，并實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策。對國家鼓勵類涉海產(chǎn)業(yè)實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策，降低企業(yè)所得稅稅率。對新區(qū)內(nèi)注冊企業(yè)開展離岸貿(mào)易、離岸金融業(yè)務(wù)的參照技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)，開展海外船舶融資租賃業(yè)務(wù)的實(shí)行出口退稅試點(diǎn)。建立包括碼頭、倉庫、交易區(qū)“三合一”的保稅旅游小商品交易區(qū)，按國際慣例實(shí)行游客購物離島退稅政策，游客在新區(qū)購買進(jìn)口商品享受零關(guān)稅，境外游客在新區(qū)定點(diǎn)商場購買的特定商品實(shí)行出境退稅；對從事旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)商、經(jīng)營商的進(jìn)口自用設(shè)備實(shí)行區(qū)內(nèi)保稅。

4.研究制定海洋資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及災(zāi)害治理的稅收政策。試點(diǎn)海洋資源稅改革，完善海洋礦產(chǎn)資源有償使用制度，探索海洋資源性產(chǎn)品成本和收益的財稅分配機(jī)制。推行海洋排污費(fèi)改稅，實(shí)施污染者付費(fèi)制度。建議參照《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定，采用以污染物排放量或以污染性企業(yè)產(chǎn)量、生產(chǎn)要素或消費(fèi)品所包含污染物數(shù)量為稅基進(jìn)行課稅。

5.發(fā)揮政府財政先導(dǎo)作用，帶動社會資本投資。重新整合國有資產(chǎn)，利用城投公司發(fā)債進(jìn)行融資。由市、縣（區(qū)）兩級政府共同出資設(shè)立海洋綜合開發(fā)投資公司，重點(diǎn)投向圍墾、道路、綜合保稅區(qū)等短期內(nèi)較難產(chǎn)生收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并“混搭”注入部分有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)長期融資持續(xù)支持新區(qū)建設(shè)。積極引進(jìn)央企、省屬企業(yè)和民間資本參與港口碼頭、跨海大橋、電網(wǎng)建設(shè)等政府重點(diǎn)項(xiàng)目。積極爭取境外金融機(jī)構(gòu)和國際組織貸款、國內(nèi)政策性貸款。

6.發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)作用，促進(jìn)海洋金融創(chuàng)新。設(shè)立本地海洋開發(fā)銀行、保險公司以及船舶金融租賃公司。建立漁業(yè)生產(chǎn)政策性保險體系，加大對漁民專業(yè)合作社和漁業(yè)協(xié)會的扶持力度。設(shè)立中小企業(yè)擔(dān)保中心，財政安排一定比例擔(dān)保資金對涉海中小企業(yè)予以扶持。加大對信用擔(dān)保企業(yè)的稅收支持，降低享受稅收優(yōu)惠的門檻，擴(kuò)大優(yōu)惠政策適用范圍和期限，對為中小企業(yè)提供信用擔(dān)保服務(wù)所得收入給予稅費(fèi)減免優(yōu)惠。

〔1〕陳平，李靜，吳迎新等.中國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策作用機(jī)制研究[J].海洋經(jīng)濟(jì)，2012（1）.

〔2〕鹿麗，魏鳳梅，徐傳鵬.支持遼寧海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的財政問題探討[J].大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（4）.

〔3〕馬衍偉.用更加積極有效的財稅政策推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].中國財政，2011（11）.

〔4〕王偉偉.淺析韓國海洋財政政策及對我國的啟示[J].商業(yè)文化，2011（5）.

〔5〕王偉偉.淺析主要海洋大國海洋財政政策及與我國的比較[J].商品與質(zhì)量，2011（6）.

〔6〕王曉惠.促進(jìn)我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策分析[J].海洋經(jīng)濟(jì)，2011（4）.

〔7〕浙江省人民政府.浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃[R].2013.

【責(zé)任編輯 孟憲民】

F812.45

A

1672-9544（2014）04-0062-05

2013-04-19

查志強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副所長，研究員，博士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與海洋經(jīng)濟(jì)。