論政府購買教育服務(wù)的制度建設(shè)

閆海 唐屾

（遼寧大學(xué)，沈陽 110136）

20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國家陷入“滯漲”泥淖，福利國家“大政府”模式難以維系，各國紛紛進(jìn)行教育體制改革，改革并非政府放棄提供教育服務(wù)的社會責(zé)任，而是試圖突破政府與市場二元主體框架，引進(jìn)第三部門力量，變革政府提供教育服務(wù)方式，提高教育服務(wù)質(zhì)量。政府購買教育服務(wù)正是此背景下應(yīng)運而生，即政府與社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)簽訂合同，明確各自權(quán)利義務(wù)，政府在評估社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)所提供教育服務(wù)績效的基礎(chǔ)上，以財政資金全部或部分支付其成本費用。在我國，傳統(tǒng)教育財政也正面臨困窘：在“量”上，教育財政尚無法滿足公眾急劇增長的、規(guī)模龐大的教育服務(wù)需求；在“質(zhì)”上，政府不能提供優(yōu)質(zhì)、多元、個性化的教育服務(wù)。近年來，上海浦東地區(qū)嘗試引入政府購買教育，以解決公眾對教育服務(wù)“質(zhì)量”與“數(shù)量”的雙重需求，已經(jīng)取得較好效果。進(jìn)一步推行政府購買教育服務(wù)，必須著手建章立制，尤其以方式、范圍、資金與評價等關(guān)鍵要素為規(guī)范的重點。

一、政府購買教育服務(wù)的方式

政府購買教育服務(wù)的本質(zhì)是政府承擔(dān)教育責(zé)任方式的轉(zhuǎn)變，政府不再是“劃槳者”，而成為致力于教育事業(yè)規(guī)劃、政策設(shè)計、資源配置、質(zhì)量監(jiān)控等的“掌舵者”，政府與社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)以合同為基礎(chǔ)確立教育服務(wù)買賣關(guān)系。為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，我國于2002年制定并通過《政府采購法》，該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。第2條第5、6款又以列舉方式界定政府采購對象的“貨物”、“工程”，“服務(wù)”則采取排除法界定，即第7款規(guī)定，“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”傳統(tǒng)上，政府采購的服務(wù)被限用于政府自身消費，例如《政府采購品目分類表》（財庫［2000］10號）列舉的服務(wù)類僅包括印刷、出版、專業(yè)咨詢、工程監(jiān)理、工程設(shè)計、信息技術(shù)、信息管理軟件的開發(fā)設(shè)計、維修、保險、租賃、交通工具的維護(hù)保障、會議、培訓(xùn)、物業(yè)管理及其他服務(wù)。

隨著政府購買公共服務(wù)廣泛地實施，政府向公眾提供的公共服務(wù)也被納入政府采購領(lǐng)域，例如《政府采購品目分類目錄（試用）》（財庫［2012］56號）列舉的服務(wù)類則包括科學(xué)研究和試驗開發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、電信和其他信息傳輸服務(wù)、租賃服務(wù)（不帶操作員）、維修和保養(yǎng)服務(wù)、會議和展覽服務(wù)、住宿和餐飲服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)、水利管理服務(wù)、房地產(chǎn)服務(wù)、公共設(shè)施管理服務(wù)、能源的生產(chǎn)和分配服務(wù)、金融服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、交通運輸和倉儲服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)、文化、體育、娛樂服務(wù)、農(nóng)林牧副漁服務(wù)、采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)、批發(fā)和零售服務(wù)、其他服務(wù)。換言之，政府購買教育服務(wù)已受《政府采購法》規(guī)制。

《政府采購法》第26條第1款規(guī)定，“政府采購采用以下方式：（一）公開招標(biāo)；（二）邀請招標(biāo)；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價；（六）國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”，第2款還規(guī)定，“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，此外第29、30、31、32條還分別規(guī)定邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價的適用條件。政府購買教育服務(wù)本身也旨在打破政府對教育服務(wù)的壟斷，通過教育機(jī)構(gòu)間的競爭，提升教育服務(wù)的質(zhì)量與效率，因此為實現(xiàn)“多中選好、好中選優(yōu)”，政府購買教育服務(wù)宜采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)及競爭性談判等國際社會公認(rèn)的競爭性方式。另外，依據(jù)1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條，對于工程建設(shè)項目的招投標(biāo)除適用《政府采購法》外，還應(yīng)當(dāng)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》。換言之，政府購買教育服務(wù)并不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，但是鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)規(guī)定較為詳盡，政府購買教育服務(wù)立法應(yīng)當(dāng)予以借鑒。

如果存在信息不對稱，即使是競爭性政府采購也無法實現(xiàn)政府購買利益最大化。因此，建立公平、公正、公開的信息發(fā)布機(jī)制也是政府購買教育服務(wù)方式立法的重要一環(huán)。地方政府應(yīng)當(dāng)建立一定區(qū)域內(nèi)的政府購買教育服務(wù)信息平臺，在年度政府購買教育服務(wù)計劃和預(yù)算獲得有關(guān)部門批準(zhǔn)后，將政府購買教育服務(wù)的信息匯總并錄入該平臺，以吸引相關(guān)社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)參與其中，從而實現(xiàn)政府購買教育服務(wù)的最優(yōu)選擇。

無論采取何種競爭性政府采購方式，都需要對社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行事先篩選。我們認(rèn)為，鑒于教育服務(wù)的復(fù)雜性和專業(yè)性，對相關(guān)社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查應(yīng)分為準(zhǔn)入資格審查和專業(yè)資格審查兩個方面：（1）準(zhǔn)入資格審查是社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)參與政府購買教育服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，主要包括該機(jī)構(gòu)是否具有獨立法人資格、機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置、財務(wù)狀況、相關(guān)文件內(nèi)容是否齊全等；（2）專業(yè)資格審查是對社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)所具備專業(yè)水平的綜合考評，主要包括該機(jī)構(gòu)的歷史業(yè)績、誠信度、社會影響及發(fā)展的穩(wěn)定性。鑒于教育服務(wù)的成果具有長期性和不易測量性，對社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查要著重專業(yè)資格審查，并逐步建立起長期信息檔案和資料庫。

二、政府購買教育服務(wù)的范圍

《政府采購品目分類目錄（試用）》列舉的教育服務(wù)包括學(xué)前教育服務(wù)、初等教育服務(wù)、中等教育服務(wù)、高等教育服務(wù)、成人教育服務(wù)、專業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)、特殊教育服務(wù)及其他教育服務(wù)，但是這僅是為項目分類需要，并不意味政府購買教育服務(wù)應(yīng)囊括所有類型?！墩蛏鐣M織購買服務(wù)暫行辦法》（粵府辦〔2012〕48號）就未對政府購買教育服務(wù)范圍加以限制，而是規(guī)定政府購買社會服務(wù)包括教育等“適宜由社會組織承擔(dān)的部分基本公共服務(wù)事項”?！逗贾菔腥嗣裾P(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》（杭政函〔2010〕256號）則規(guī)定，“向社會教育機(jī)構(gòu)購買教育服務(wù)，改進(jìn)非義務(wù)教育公共服務(wù)提供方式，引導(dǎo)社會資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域”，將政府購買教育服務(wù)限制為非義務(wù)教育?！哆|寧省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中兩處提及“政府購買服務(wù)”，并將其作為鼓勵發(fā)展民辦學(xué)前教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育及深化辦學(xué)體制改革的重要舉措。

我們認(rèn)為，政府購買教育服務(wù)不是教育私有化，更不是推卸政府提供教育服務(wù)的責(zé)任，而是政府將原本自己辦學(xué)的資金在市場上購買教育資源，從而實現(xiàn)生產(chǎn)者與提供者的分離，因此不需要將政府購買教育服務(wù)的范圍限縮為非義務(wù)教育范疇。上海浦東的政府購買教育服務(wù)實踐也存在購買義務(wù)教育的情形，即政府向民辦學(xué)校購買農(nóng)民工子女的學(xué)位，以保障學(xué)生平等的入學(xué)機(jī)會。上海浦東還逐漸形成相關(guān)整套制度：（1）簽約制度，明確招生、收費、教學(xué)等管理規(guī)定；（2）補(bǔ)貼制度，在成本核算的基礎(chǔ)上由政府按招生人數(shù)進(jìn)行財政補(bǔ)貼；（3）承諾制度，由社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)提交書面承諾并寫入學(xué)校章程；（4）預(yù)算制度，社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)明確年度預(yù)算并上報審核。2007年浦東批準(zhǔn)了4所專門接收農(nóng)民工子女的學(xué)校，提供學(xué)位2799個，很大程度上緩解了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工子女學(xué)位不足的狀況。

我們認(rèn)為，何種教育服務(wù)可以采取政府購買方式，應(yīng)從以下角度予以篩選：

第一，此類型的教育服務(wù)本身應(yīng)能夠價格估值。在政府購買教育服務(wù)過程中，教育服務(wù)相當(dāng)于商品，基于商品的二重性，商品應(yīng)當(dāng)具有使用價值并且在交換中具體體現(xiàn)為價格。政府購買教育服務(wù)的目的是引進(jìn)市場因素以改變政府壟斷教育服務(wù)造成的資源浪費，而教育服務(wù)的價格是教育服務(wù)在市場上得以交換的前提和基礎(chǔ)。教育服務(wù)的價格也是由成本加利潤構(gòu)成的，成本主要包括支付給教職員工的報酬、購買教育生產(chǎn)資料的成本和適當(dāng)?shù)睦麧櫟葮?gòu)成。某一項教育服務(wù)是否易于價格估值取決于相關(guān)教育服務(wù)可否量化為具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對教育服務(wù)質(zhì)量的衡量具有切實地可操作性而不流于形式。

第二，相關(guān)教育服務(wù)已具備市場化的條件。教育服務(wù)市場的考察主要包括兩個方面：一是是否已經(jīng)存在多家提供該教育服務(wù)且具有相應(yīng)資質(zhì)的社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)；二是提供該教育服務(wù)的多家社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)是否形成有效競爭。如果市場上沒有提供教育服務(wù)的社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)，政府就無處購買這一教育服務(wù)，并且這些社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)還應(yīng)形成充分有效競爭，防止以私人壟斷代替政府對教育服務(wù)的壟斷。

第三，政府購買教育服務(wù)的成本要低于其生產(chǎn)教育服務(wù)的成本。在美國，政府購買服務(wù)的第一步就是市場測試，確定相關(guān)市場的有無并估計購買服務(wù)與政府直接供給的優(yōu)劣，然后再根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)過程的具體特征決定是否適合政府購買。政府生產(chǎn)教育服務(wù)的成本主要是官僚成本，具體包括政府維持、管理、供應(yīng)教育服務(wù)的成本，同時政府購買教育服務(wù)也不是零成本，期間會發(fā)生尋找合適社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)的成本、向社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)支付教育服務(wù)生產(chǎn)的報酬、政府簽訂合同、管理合同、評估合同所需的費用和其他一些相關(guān)的經(jīng)常性開支。只有當(dāng)政府生產(chǎn)某一項教育服務(wù)的成本大于政府購買教育服務(wù)的成本時，政府購買教育服務(wù)才更為經(jīng)濟(jì)。

三、政府購買教育服務(wù)的資金保障

政府不是天堂的奶牛，政府購買教育服務(wù)的目的是在實現(xiàn)教育公平的同時降低政府支出，但是政府購買教育服務(wù)必須有充足的資金保障。雖然政府購買教育服務(wù)在我國尚屬新興事物，尚無針對購買教育服務(wù)資金來源的政策法規(guī)。但是，《民辦教育促進(jìn)法》的“第七章扶持與獎勵”中相當(dāng)內(nèi)容是對政府責(zé)任尤其是資金保障義務(wù)的要求，其中第49條規(guī)定，“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費”，即對義務(wù)教育領(lǐng)域的民辦教育以“應(yīng)當(dāng)條款”方式設(shè)定較為硬性的資金保障義務(wù)。此外，2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》“第十四章辦學(xué)體制改革”明確提出大力支持民辦教育，“政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)有關(guān)教育和培訓(xùn)任務(wù)，撥付相應(yīng)教育經(jīng)費?！?/p>

我們認(rèn)為，政府購買教育服務(wù)屬于教育服務(wù)的財政扶持措施之一，因此上述政策法規(guī)間接地明確政府購買教育服務(wù)的資金保障。根據(jù)公共物品的非排他性和非競爭性，教育服務(wù)的公共程度從高到底排列，教育服務(wù)可分為公共教育服務(wù)、準(zhǔn)公共教育服務(wù)和私人教育服務(wù)。公共教育服務(wù)是向社會公眾提供的公益性、普惠性、基礎(chǔ)性的教育服務(wù)，具有較強(qiáng)的非排他性和強(qiáng)制性，例如義務(wù)教育服務(wù)；私人教育服務(wù)是為某類人群或個人提供的個性化、可選擇性、多元化的教育服務(wù)；準(zhǔn)公共教育服務(wù)是介于公共教育服務(wù)和私人教育服務(wù)之間的教育服務(wù)。不同類型的教育服務(wù)對應(yīng)不同財政責(zé)任，即資金保障力度有所差異，相應(yīng)地，分別選用全額購買、差額購買等方式，確保政府購買教育服務(wù)的充足資金來源。

為確保政府購買教育服務(wù)資金的安全使用和高效運行，中央及各級地方教育行政部門應(yīng)制定本部門購買教育服務(wù)的年度計劃，包括所購買教育服務(wù)的類型、數(shù)量、內(nèi)容、預(yù)算資金，并統(tǒng)一納入同級政府的年度公共預(yù)算中，形成政府購買教育服務(wù)的專項經(jīng)費。同時，審計部門、財政部門等應(yīng)加大對政府購買教育服務(wù)的資金安排、管理、支付、使用、效益等方面的檢查力度，提高資金使用效益，確保財政資金公開、透明、規(guī)范、高效運行。政府與社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)在政府購買教育服務(wù)合同中應(yīng)明確規(guī)定付款期限和方式，除非特殊情況，避免一次性付款，而是根據(jù)政府對社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)提供教育服務(wù)的階段評估結(jié)果，分批、分次撥付。每次資金的撥付都應(yīng)對社會公開，接受公眾的監(jiān)督。

四、政府購買教育服務(wù)的績效評價

政府購買教育服務(wù)的價值選擇體現(xiàn)了對教育公平和效率的關(guān)注。國外政府購買教育服務(wù)更注重效率價值，例如英美等國實施政府購買教育服務(wù)的初衷即是提高公立教育的辦學(xué)質(zhì)量和效率，而我國實施政府購買教育服務(wù)則更重視公平，例如為農(nóng)民工子女購買學(xué)位等。既然政府購買教育服務(wù)的目的在于實現(xiàn)教育公平，提高效率，那么對政府購買教育服務(wù)的績效評價也應(yīng)以公平和效率為原則。以此為基礎(chǔ)，我國政府購買教育服務(wù)的績效評估可以借鑒西方國家政府支出績效評估的3E原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）：經(jīng)濟(jì)性評價，反映政府財政教育支出的規(guī)模和強(qiáng)度；效率性評價，反映既定數(shù)量的財政教育支出所獲得的各種有形產(chǎn)出，例如畢業(yè)生數(shù)、生均圖書資料冊數(shù)、生均教學(xué)設(shè)備價值等；有效性評價，反映財政教育支出對改善社會成員的整體素質(zhì)狀況和教育環(huán)境所產(chǎn)生的影響，例如教育服務(wù)綜合評價排名等。以政府購買教育服務(wù)的資金運行和監(jiān)管為主線，績效評價分為過程績效（包括配置績效和耗用績效）、成果績效和監(jiān)管績效。

1.配置績效。政府購買教育服務(wù)支出的配置績效，即通過政府購買所提供的教育服務(wù)能否滿足利害關(guān)系人的不同偏好，形成帕累托最優(yōu)。具體包括：（1）規(guī)?？冃гu價，分為宏觀和微觀兩個層次，宏觀層面是指政府購買教育服務(wù)所用資金占整個財政教育支出的比例是否合理，微觀層面是指各級各類學(xué)校所能容納的最優(yōu)學(xué)生數(shù)，政府購買教育服務(wù)須適當(dāng)擴(kuò)大和保持適度的學(xué)校規(guī)模，不能因過度購買學(xué)位而導(dǎo)致學(xué)校的整體教育質(zhì)量下降；（2）結(jié)構(gòu)績效評價是指政府購買教育服務(wù)范圍應(yīng)盡可能與社會需求、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)；（3）導(dǎo)向績效評價是衡量政府購買教育服務(wù)資金投入的帶動效應(yīng)，包括投資乘數(shù)等系列指標(biāo)；（4）撥付績效評價主要針對政府購買教育服務(wù)的資金在各級政府間撥付的績效。

2.耗用績效。社會對教育服務(wù)的需求巨大，而政府購買教育服務(wù)的資金稀缺，耗用績效評價即考察社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)對這些資源使用的合理性，主要包括教育人力資源耗用績效評價和物力資源耗用績效評價：前者主要表現(xiàn)在教職員工規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效率狀況，可通過專業(yè)教師利用效率、行政人員利用效率、工勤人員利用效率等指標(biāo)來反映；后者主要包括辦學(xué)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)耗用狀況，教學(xué)儀器、儀表、電教設(shè)備、圖書資料、文化設(shè)備及其他教學(xué)用具的利用情況，材料低值易耗品的耗費情況，這些也可采用相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行評價。

3.成果績效。成果績效評價主要考量政府購買教育服務(wù)所達(dá)到的教育成果好壞，是評價政府購買教育服務(wù)績效高低的主要方面。主要包括人的發(fā)展績效評價和社會發(fā)展績效評價兩方面：（1）衡量人的發(fā)展的實現(xiàn)程度，以反映政府購買教育服務(wù)的績效，是一個十分棘手的問題。目前常用的是人才費用質(zhì)量系數(shù)、升學(xué)率、就業(yè)率、輟學(xué)率、專業(yè)對口率等教育成果評價指標(biāo)，但這些指標(biāo)不能反映人的全部發(fā)展?fàn)顩r。對人的發(fā)展的評價需要參照教育的目的，即實現(xiàn)人性的張揚，開發(fā)個人潛能，激發(fā)個人發(fā)現(xiàn)機(jī)遇、把握機(jī)遇的能力，進(jìn)而提高個人收入和生活質(zhì)量。因此，對人的發(fā)展的評價不僅要考慮具體的量化指標(biāo)，還應(yīng)考量被教育者的個人感受及專家和社會公眾對政府購買教育服務(wù)的主觀評價。（2）社會發(fā)展績效評價則主要包括經(jīng)濟(jì)績效和非經(jīng)濟(jì)績效。經(jīng)濟(jì)績效是指政府購買教育服務(wù)作為一種投資對經(jīng)濟(jì)增長的作用。非經(jīng)濟(jì)績效包括政治績效、文化績效和生態(tài)績效等，是指政府購買教育服務(wù)對改變社會精神面貌、提高公民素養(yǎng)、增加社會凝聚力等所起的作用。

4.監(jiān)管績效。政府購買教育服務(wù)的監(jiān)管績效評價是對監(jiān)管工作的過程、成果進(jìn)行的考評，包括監(jiān)管工作的過程績效和效果績效。監(jiān)管工作的過程績效包括教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作成績、監(jiān)管人員的工作效率和工作質(zhì)量；監(jiān)管工作的成果績效分為直接效果（例如，監(jiān)管工作的客觀性、減少了資金浪費、違紀(jì)率下降和完善了法規(guī)政策等）和間接效果（例如，由于制度法規(guī)的完善及財經(jīng)紀(jì)律的加強(qiáng)，提高了社會經(jīng)濟(jì)效益等）。

五、結(jié)語

政府購買教育服務(wù)在我國的施行，順應(yīng)我國由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，符合政府教育職能轉(zhuǎn)變中政府、市場、社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)之間關(guān)系重構(gòu)的大背景，具有一定的合理性和可行性。同時，我們也承認(rèn)，政府購買教育服務(wù)的實踐和推廣還存在諸多障礙，例如，我國缺少具備資質(zhì)的社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)，教育市場的發(fā)育還處于“細(xì)胞分裂期”，政府的教育管理中還存在濃厚的官本位思想等。因此，政府購買教育服務(wù)改革不能削弱政府的公共性責(zé)任，更不能違背教育的基本規(guī)律，需要在不斷實踐中總結(jié)經(jīng)驗，建立政府購買教育服務(wù)的一整套運行程序和評價機(jī)制。

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