論政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與當(dāng)前財(cái)政管理新任務(wù)

馮俏彬

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后多地、多個(gè)部門(mén)都先后發(fā)布了本地、本部門(mén)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?。這表明，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一多年來(lái)學(xué)界力倡的新型公共產(chǎn)品提供方式，正在由部分地區(qū)、個(gè)別部門(mén)試點(diǎn)向全面推進(jìn)轉(zhuǎn)化?？梢灶A(yù)言，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將成為各政府部門(mén)主要的行政方式或者說(shuō)公共服務(wù)的提供方式。但認(rèn)真分析各地關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的文件、方案、制度等以后會(huì)發(fā)現(xiàn)，各方面對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍然有霧里看花的感覺(jué)。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論認(rèn)識(shí)比較弱，大多停留在泛泛推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變上；二是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的操作要領(lǐng)不甚了了，多數(shù)時(shí)候等同于政府采購(gòu)；更重要的是，作為一種新型公共服務(wù)的提供方式，現(xiàn)行財(cái)政管理制度能否適用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、哪些方面需要進(jìn)行調(diào)整、如何調(diào)整，各方面對(duì)此的認(rèn)識(shí)很不充分。對(duì)此類問(wèn)題的厘清，不僅有利于各方面增進(jìn)對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的認(rèn)識(shí)并向縱深推進(jìn)，而且有利于財(cái)政部門(mén)適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，推進(jìn)財(cái)政改革，調(diào)整財(cái)政管理，助推政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)范發(fā)展和順利推進(jìn)。

一、文獻(xiàn)回顧

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不是新生事物，在各個(gè)國(guó)家的歷史上，都或多或少地有過(guò)政府對(duì)外購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的例子。但將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一種公共服務(wù)的提供方式并在公共行政的層面上加以倡導(dǎo)和推廣，則肇始于20世紀(jì)80年代西方諸國(guó)的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，其基本內(nèi)容是政府把某些原來(lái)由政府親自生產(chǎn)的公共產(chǎn)品（服務(wù)）通過(guò)簽訂合同、授予特許權(quán)、共同生產(chǎn)等方式轉(zhuǎn)交給營(yíng)利性的私人公司、非營(yíng)利組織或其他社會(huì)團(tuán)體來(lái)向公民提供，政府則主要承擔(dān)付費(fèi)、監(jiān)管以及績(jī)效考評(píng)的責(zé)任。

政府何以將那些歷來(lái)由自己生產(chǎn)并提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)為向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，文獻(xiàn)從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面給出了回答。理論上講，私人部門(mén)比公共部門(mén)具有更強(qiáng)的成本控制與管理意識(shí)、更靈活的外部反應(yīng)能力；更重要的是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)意味著將競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、反應(yīng)靈活的私人部門(mén)引入相對(duì)封閉的公共部門(mén)之中，從而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高服務(wù)質(zhì)量并降低成本（David S.Hachen Jr，Ya Ni，Anna，2004）。實(shí)踐上看，問(wèn)題導(dǎo)向則通常是地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的直接原因，如迫于地方議會(huì)的壓力（Anne Mcleod and Priya A Kurian，2004）、政府預(yù)算不足只能轉(zhuǎn)而尋求如何用較少的開(kāi)支保持甚至提高公共服務(wù)質(zhì)量（Brian Doherty）、某些公共服務(wù)工作量巨大且過(guò)于專門(mén)化因而政府部門(mén)難于勝任、政府轉(zhuǎn)型的需要（David S.Hachen Jr，2004）、公民對(duì)于政府現(xiàn)行低效公共服務(wù)的抱怨等。

哪些服務(wù)政府可以向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)？已有文獻(xiàn)尚未對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)分類，往往多散見(jiàn)于那些以某類服務(wù)為分析對(duì)象的文章之中。歸納起來(lái)，有植物病蟲(chóng)害、專利收集、查驗(yàn)、電子服務(wù)、醫(yī)療健康服務(wù)、財(cái)務(wù)審計(jì)、城市供水、電、氣、學(xué)校內(nèi)的交通、食品、保安、就業(yè)指導(dǎo)、垃圾收集與處理、建筑物管理、地面維護(hù)等等，都可以納入政府向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的范圍。

政府如何購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？世界銀行環(huán)境資源署的Sophie Tremole指出，在管理能力和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，決策者常常采用一種內(nèi)置式（built-in）的服務(wù)外包制度設(shè)計(jì)，即我們常說(shuō)的管辦分離。除此之外，一般情況下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)都采用了競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)方式。另外，國(guó)外實(shí)踐中常常采用合同外包（contract-out）的方式。但正如2007年在突尼斯召開(kāi)的一次政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的國(guó)際研討會(huì)上參會(huì)者所主張的，合同外包往往要求某種類型的合同安排和對(duì)合同內(nèi)容、條款、術(shù)語(yǔ)的清楚理解，例如時(shí)效、服務(wù)數(shù)量、財(cái)務(wù)、責(zé)任等，這在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中往往是一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效果上，已有文獻(xiàn)依服務(wù)的類型對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府自己提供（in-house）的成本進(jìn)行了比較，認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)確實(shí)能夠大大降低成本。如Eoin Reeves和Michael Barrow（2000）的研究表明，愛(ài)爾蘭地方政府將垃圾收集外包后成本下降從12%-44%不等，平均成本節(jié)約率為33.5%。Dan Finn（2008）的研究表明，荷蘭和澳大利亞在就業(yè)服務(wù)外包后，參與者的短期就業(yè)能力提高了5%-10%，成本降低了一半。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）一份研究報(bào)告指出，1983年服務(wù)外包后，節(jié)約的開(kāi)支為54.5億美元。但是，也有相反的情況。Kar-Ming Chong（澳大利亞南威爾士大學(xué)會(huì)計(jì)系，2002）在比較了西澳大利亞178個(gè)政府部門(mén)的財(cái)務(wù)審計(jì)外包與自己完成（in-house）的成本后發(fā)現(xiàn)，依種類不同，外包的成本常常高于后者，他同時(shí)認(rèn)為這主要是因?yàn)樨?cái)務(wù)審計(jì)外包后會(huì)產(chǎn)生巨大的監(jiān)督成本。

至于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后的責(zé)任問(wèn)題，文獻(xiàn)表明，此時(shí)政府的主要責(zé)任由親自生產(chǎn)公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向面臨以管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)為主，包括合同管理、定期查勘、投訴受理等。已有研究側(cè)重指出，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，后期管理至關(guān)重要，如無(wú)良好管理，則必?zé)o良好結(jié)果。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論闡釋

從廣義上講，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包括以政府為主體向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的各種服務(wù)。按照“誰(shuí)是這些服務(wù)的消費(fèi)者？”為標(biāo)準(zhǔn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)通?？煞譃閮深悾阂皇钦约鹤鳛橄M(fèi)者向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，如政府部門(mén)的保潔、保安、電腦維護(hù)、車輛租用等；二是政府作為提供某類服務(wù)的責(zé)任主體，而消費(fèi)者是符合某種規(guī)定、應(yīng)當(dāng)獲得某種服務(wù)的居民，如各類市政服務(wù)、特殊教育對(duì)象、孤寡老人看護(hù)、居家醫(yī)療照顧等，甚至義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。在此前一個(gè)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)主要是第一類，進(jìn)入21世紀(jì)后，上海、廣東等地方政府所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)開(kāi)始向公民服務(wù)的方面延展，此后隨著越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始試水政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，公共服務(wù)開(kāi)始成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的大頭。我國(guó)現(xiàn)階段所倡導(dǎo)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，主要指的是第二類，即政府對(duì)外購(gòu)買(mǎi)的、用于向公民提供的某種公共服務(wù)。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)，是公私合作（PPP）的具體形式之一。自薩繆爾森提出公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義以來(lái)，“政府提供公共產(chǎn)品，市場(chǎng)提供私人產(chǎn)品”已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)于政府職能的一般性認(rèn)識(shí)。理論研究同時(shí)表明，政府提供公共產(chǎn)品并不等于政府親自生產(chǎn)公共產(chǎn)品，只要條件適宜，某些公共產(chǎn)品由私人生產(chǎn)比政府生產(chǎn)具有更高的效率。

關(guān)于公共產(chǎn)品私人生產(chǎn)的條件，德姆塞茨（Harold Demsetz，1970）認(rèn)為，在能夠排除不付費(fèi)者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共物品；并且通過(guò)歧視性價(jià)格策略——對(duì)不同消費(fèi)者制定不同價(jià)格——可以達(dá)到收益最大化從而保證私人能提供足夠的公共產(chǎn)品①德姆塞茨：“公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)”，《法與經(jīng)濟(jì)學(xué)》，1970年第3期，芝加哥大學(xué)出版社。。戈?duì)柖。℅oldin Kenneth，1979）也認(rèn)為，某種公共產(chǎn)品若不能通過(guò)市場(chǎng)手段充分地提供給消費(fèi)者，那是因?yàn)榘巡桓顿M(fèi)者排除在外的技術(shù)還沒(méi)有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟(jì)上不可行。一旦能夠?qū)崿F(xiàn)排他，則可對(duì)消費(fèi)者施加“選擇性進(jìn)入”的約束條件——如收費(fèi)——而將那些不付費(fèi)者拒之門(mén)外。簡(jiǎn)而言之，問(wèn)題的關(guān)鍵在于有沒(méi)有排他性的技術(shù)以及這種技術(shù)的實(shí)施成本。

實(shí)踐中，能否排他取決于兩個(gè)因素，一是技術(shù)條件，二是成本因素。通常情況下，技術(shù)進(jìn)步往往能將那些原來(lái)不能排他因而只能歸入公共產(chǎn)品范圍的某些產(chǎn)品推進(jìn)到可排他的范圍之內(nèi)，或大幅降低排他技術(shù)的經(jīng)濟(jì)成本使得其在現(xiàn)實(shí)中成為可行。比如，一般認(rèn)為城區(qū)道路是比較純粹的公共產(chǎn)品，但在電子道路收費(fèi)技術(shù)突破以后，就可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)排除那些不愿意付費(fèi)的車輛，達(dá)到高峰時(shí)段的交通控制的目的。

公共產(chǎn)品由私人生產(chǎn)以后，政府就由生產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品兩責(zé)并行轉(zhuǎn)為專門(mén)負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的提供或曰“送達(dá)”（Delivery）。因此，區(qū)分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與公共產(chǎn)品的提供兩個(gè)概念是整個(gè)公共產(chǎn)品私人提供的理論基礎(chǔ)，自然也是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論基礎(chǔ)。

三、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)具備的條件和范圍

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)具備的條件

從運(yùn)行層面上看，現(xiàn)實(shí)中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)往往還需要具備以下操作條件：

1.市場(chǎng)上有大量的服務(wù)提供者。

2.政府親自購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，服務(wù)本身要易于列出詳細(xì)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)。

3.政府間接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，受益主體應(yīng)當(dāng)十分明確。

4.政府有能力對(duì)政策和管理進(jìn)行全過(guò)程控制，從而進(jìn)行正確監(jiān)督與評(píng)價(jià)，合同監(jiān)督成本可接受。

5.不存在相關(guān)的法律阻礙。

在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)除了轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新公共產(chǎn)品提供方式的重要意義之外，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的具體情況，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還承擔(dān)著鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展、壯大第三部門(mén)的重任，因此“有大量的服務(wù)提供者”可能并不完全具備。另外，囿于我國(guó)政府長(zhǎng)期直接管理、提供公共產(chǎn)品的時(shí)間較長(zhǎng)，也不見(jiàn)得各地的政府都有能力對(duì)政策和管理進(jìn)行全過(guò)程控制，但這并不是說(shuō)我國(guó)不具備推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的條件，而是更說(shuō)明需要在具體的實(shí)踐中使這些條件逐漸成熟和完備起來(lái)。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍

一般地，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可分為兩大類，一是服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清楚明白，雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)利、責(zé)任和價(jià)格等，因此即使受益主體不能量化到個(gè)人，但政府還是能以一個(gè)公平的價(jià)格支付相關(guān)費(fèi)用，典型的如各類市政服務(wù)的市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，我們將這類服務(wù)稱為“硬服務(wù)”；二是該項(xiàng)服務(wù)難有詳細(xì)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、在很大程度上取決于接受者的主觀感受，但受益主體清楚明白，政府因而可以直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，由其自主選擇服務(wù)的提供商，我們將這類服務(wù)稱為“軟服務(wù)”。依據(jù)硬、軟兩種服務(wù)的不同特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中常常采取合同外包（Contracting-out）、憑證制兩種方式。具體到服務(wù)的種類，可以歸納出以下幾個(gè)方面：

1.市政服務(wù)：道路清掃、保潔、城市綠化管養(yǎng)、管道修繕維護(hù)、垃圾收集等；

2.社區(qū)公共服務(wù)：包括對(duì)社區(qū)家庭和居民個(gè)人提供權(quán)益維護(hù)、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、心理輔導(dǎo)和矯治、糾紛調(diào)解、治安、外來(lái)人口管理、公益服務(wù)、老年服務(wù)等；

3.非基礎(chǔ)性教育和醫(yī)療服務(wù)：包括特殊人群教育、學(xué)前教育、幼稚教育資源的委托管理、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)事件后的精神救助等；

4.行業(yè)性公共服務(wù)：行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、資質(zhì)認(rèn)定、項(xiàng)目評(píng)估、業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、貿(mào)易糾紛訴訟、電子商務(wù)公共信息服務(wù)等；

5.技術(shù)性、中立性公共服務(wù)：包括咨詢、審計(jì)、監(jiān)管、評(píng)估、科研服務(wù)、再就業(yè)教育培訓(xùn)、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)等。

必須指出，以上政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的清單是極不完整的。事實(shí)上，對(duì)于哪些服務(wù)可以購(gòu)買(mǎi)，各個(gè)國(guó)家的具體情況差異極大。比如，在私人部門(mén)占主體的國(guó)家，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍還包括部分義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、社會(huì)保障的具體經(jīng)辦事務(wù)等，甚至一些我們認(rèn)為鐵定屬于政府必須親自履行的職責(zé)，如監(jiān)獄管理，也可對(duì)外購(gòu)買(mǎi)。另外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還可以進(jìn)行若干細(xì)分，如對(duì)于已經(jīng)外包出去的服務(wù)，在具體的管理環(huán)節(jié)上，如服務(wù)需求的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)估以及后期財(cái)務(wù)審計(jì)等各個(gè)方面，也可以交給社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)。

總之，到底政府要購(gòu)買(mǎi)哪些服務(wù)，很難以列清單的方式予以說(shuō)明（雖然在具體的操作上常常是清單的方式出現(xiàn)）。從國(guó)外實(shí)踐上看，一個(gè)受到廣泛認(rèn)同和貫徹的基本原則是，要對(duì)核心職能和非核心職能進(jìn)行區(qū)分，一般地，核心職能要由政府親自履行、不可外包，對(duì)外購(gòu)買(mǎi)的主要是屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)的事務(wù)性非核心職能，這就是通常所說(shuō)的“政府親自掌舵”、其它主體參與“劃槳”。必須同時(shí)指出，在一個(gè)具體的語(yǔ)境下，決定“哪些服務(wù)應(yīng)向外部購(gòu)買(mǎi)？”這一問(wèn)題的關(guān)鍵還取決于政府對(duì)于外包出去后的管理能力和管理效果，如果管理能力極強(qiáng)，監(jiān)獄管理也可以包出去；反之，如果管理能力弱，簡(jiǎn)單的市政清掃服務(wù)也可能包不出去。

四、具體實(shí)踐與存在的主要問(wèn)題

（一）我國(guó)近年來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體實(shí)踐

近些年來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入和政府職能轉(zhuǎn)型的需要，部分地方政府已不同程度地啟動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐。早在2005年，無(wú)錫市就開(kāi)始探索公共服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)改革，其最初的嘗試是當(dāng)?shù)貙⒔Y(jié)核病防治交給民營(yíng)的安國(guó)醫(yī)院托管，政府相關(guān)職能部門(mén)主要進(jìn)行監(jiān)督考核，并接受患者的嚴(yán)格評(píng)議，在此基礎(chǔ)上向供方撥付相關(guān)費(fèi)用。此后，無(wú)錫市進(jìn)一步將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍擴(kuò)大至市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目。幾乎與此同時(shí)，上海、深圳、山東等地在涉及市政、個(gè)人服務(wù)等方面也大量地進(jìn)行了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，取得了很好的效果，特別是廣東省還于2009年出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)社會(huì)管理改革先行先試的意見(jiàn)》，第一條即為加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。近年來(lái)，隨著各地養(yǎng)老問(wèn)題的日趨嚴(yán)峻化，很多地方都開(kāi)展了居家養(yǎng)老服務(wù)的外部購(gòu)買(mǎi)，這都使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)走上前臺(tái)、進(jìn)入實(shí)踐，為越來(lái)越多的地方所熟悉和學(xué)習(xí)。

（二）存在的主要問(wèn)題

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐尚處于起步時(shí)期，有關(guān)政府部門(mén)管理能力不高，合同條文不夠嚴(yán)謹(jǐn)，定價(jià)不合理，透明度與競(jìng)爭(zhēng)度較差，監(jiān)測(cè)、評(píng)估服務(wù)方式陳舊。在財(cái)政管理方面，財(cái)政部門(mén)在思想認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)方面沒(méi)有做好準(zhǔn)備。

1.有的地方將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)簡(jiǎn)單等同于政府采購(gòu)。從當(dāng)前各地出臺(tái)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案看，基本上都是以財(cái)政部門(mén)作為牽頭單位，負(fù)責(zé)提出相關(guān)的操作規(guī)程和資金使用管理方面的具體要求。進(jìn)一步地，就政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的操作規(guī)程而言，也大多是直接套用現(xiàn)行政府采購(gòu)操作流程。如認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”就是政府采購(gòu)中的“服務(wù)”，確定是否納入集中采購(gòu)時(shí)僅以采購(gòu)金額為標(biāo)準(zhǔn)，基本套用現(xiàn)行政府采購(gòu)的申報(bào)與審核的相關(guān)規(guī)定，等等。

2.現(xiàn)行財(cái)政管理鏈條中后端環(huán)節(jié)還比較乏力，不能應(yīng)對(duì)大規(guī)模推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后的管理需要。一個(gè)完整意義上的財(cái)政支出管理，包括從提起資金需求開(kāi)始，到預(yù)算審查、資金獲得、預(yù)算支出、財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效評(píng)估、審計(jì)、問(wèn)責(zé)等全過(guò)程。經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，我國(guó)財(cái)政支出管理已取得了重大進(jìn)展，但總體而言，管理的重心仍然居于中、前端，即預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算審查，而后端——即資金支出的效果與管理責(zé)任方面——基本上還處于起步階段，具體表現(xiàn)為近年來(lái)績(jī)效管理啟動(dòng)和有所強(qiáng)化。一旦政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成為政府各個(gè)部門(mén)行政的一個(gè)基本方式后，一方面相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和主要工作將由以前的“直接生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向監(jiān)測(cè)其它主體生產(chǎn)情況、監(jiān)測(cè)外包合同的執(zhí)行與履約情況，從而極大地將績(jī)效管理推向縱深；另一方面財(cái)政部門(mén)自身就必須跳出傳統(tǒng)的資金分配主題、政府采購(gòu)主題，而更多將注意力集中在制定、完善適用于各部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金規(guī)范上，并在這一過(guò)程中圍繞提高績(jī)效這一主題，改變預(yù)算資金的分配方式、財(cái)政資金的審計(jì)方式，并切實(shí)對(duì)于資金使用過(guò)程中的違法、違規(guī)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。現(xiàn)行財(cái)政管理還不能很好地適應(yīng)這方面的要求。

五、進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的幾點(diǎn)建議

（一）準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中政府的角色：從生產(chǎn)者到管理者

政府在將生產(chǎn)某些公共產(chǎn)品（服務(wù)）的職責(zé)交給市場(chǎng)后，自己的身份職責(zé)就轉(zhuǎn)向更高層次、更廣泛意義上的“管理者”。國(guó)外多年實(shí)踐表明，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，后期管理至關(guān)重要，如無(wú)良好管理，則必?zé)o良好結(jié)果。

管理的主要內(nèi)容是合同的執(zhí)行。在以合同方式將某種公共產(chǎn)品的生產(chǎn)外包出去后，政府首先要對(duì)其提供的情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)的內(nèi)容包括：接受投訴、檢查承包者的工作記錄、定期或不定期實(shí)地考察、階段性的調(diào)查和評(píng)估等。從國(guó)外的實(shí)踐看，通過(guò)接受投訴的方式來(lái)監(jiān)測(cè)中標(biāo)者的服務(wù)情況十分重要。其基本要點(diǎn)是要保證居民向政府主管機(jī)關(guān)而不是向承包商投訴，為了獲得良好的監(jiān)測(cè)效果，國(guó)外非常推崇由上級(jí)管理機(jī)構(gòu)作為接受投訴的主體。有時(shí)候根據(jù)服務(wù)的特點(diǎn)，也可以聘任退休人員或家庭主婦進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但即使在這種情況下，對(duì)監(jiān)測(cè)信息進(jìn)行分類、判斷并整改的責(zé)任也仍然在政府。在此基礎(chǔ)上，政府還要對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估并決定下一期的合同是否延續(xù)或更換承包商。再?gòu)V義一點(diǎn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理工作還包括如何籌資、如何付費(fèi)等，在某些服務(wù)（如醫(yī)療衛(wèi)生）特別復(fù)雜的情況下，這類與資金管理有關(guān)的工作往往會(huì)發(fā)展出一個(gè)專門(mén)的部門(mén)進(jìn)行處理。

（二）準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)條件下財(cái)政管理面臨的新任務(wù)

1.準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)之間的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)看到，在政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之間，確有一定程度的重合，比較而言，兩者的差異是十分明顯的。首先，當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)中的服務(wù)主要是針對(duì)用于政府自身消費(fèi)所需要的服務(wù)，如會(huì)議、加油、維修、票務(wù)等，這類服務(wù)盡管也有一些使用要求上的具體差異，但總體而言，還是具有通用、標(biāo)配的屬性，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)在技術(shù)上是完全可行的，而且具有規(guī)模采購(gòu)之提高經(jīng)濟(jì)效益的好處。但是，在廣義的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的語(yǔ)境下，所謂“服務(wù)”實(shí)際上是公共服務(wù)的簡(jiǎn)稱，其范圍、內(nèi)涵、外延驟然增大，與政府采購(gòu)中的服務(wù)不可同日而語(yǔ)。公共服務(wù)的內(nèi)容不僅在具體形態(tài)上千差萬(wàn)別，而且各有各的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求，專業(yè)性極強(qiáng)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)很難進(jìn)行如此差別極大、技術(shù)性極強(qiáng)的采購(gòu)。就價(jià)格而言，針對(duì)居家養(yǎng)老的單位服務(wù)價(jià)格可能只有數(shù)十元、數(shù)百元，而針對(duì)教育、醫(yī)療、社保等的價(jià)格標(biāo)的則多可能躍上千萬(wàn)級(jí)別，以購(gòu)買(mǎi)金額作為是否納入政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)顯然也不合適。事實(shí)上，這正是廣義的公共采購(gòu)與我國(guó)當(dāng)前較為狹窄的政府采購(gòu)之間的區(qū)別所在。簡(jiǎn)言之，前者涉及所有政府部門(mén)的行政方式和行政行為，后者則主要涉及財(cái)政部門(mén)；后者可以主要采用集中采購(gòu)的方式，而前者卻更適合于分散采購(gòu)。

2.盡快制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最佳實(shí)踐指南。如前所述，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)固然是一個(gè)新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發(fā)現(xiàn)，在一些發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已有數(shù)十年的歷史，理論和實(shí)踐兩方面都已經(jīng)十分成熟。此外，國(guó)際上還有多個(gè)民間或?qū)W術(shù)團(tuán)體，都在不定期或定期地總結(jié)、提煉出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最佳實(shí)踐指南，供各成員參考、借鑒。在我國(guó)深入推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中，完全可以對(duì)此進(jìn)行充分地學(xué)習(xí)和借鑒，避免各地“摸著石頭過(guò)河”、付出高昂的學(xué)習(xí)成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來(lái)耗時(shí)費(fèi)力、尾大難掉的弊端。可組織力量對(duì)國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行比較、總結(jié)和提煉，對(duì)國(guó)內(nèi)各地的政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐進(jìn)行重點(diǎn)追蹤，制定非強(qiáng)制性的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最佳實(shí)踐指南，為各地推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之參考借鑒，力爭(zhēng)使這項(xiàng)工作從一開(kāi)始起就處于較高的起點(diǎn)上。

3.抓住機(jī)遇，加快完善后端環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，解決財(cái)政管理中“最后一公里”難題。如前所述，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將為深入推進(jìn)財(cái)政資金的全過(guò)程精細(xì)管理帶來(lái)重大機(jī)遇。為此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)圍繞績(jī)效管理，形成和出臺(tái)一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配制度、績(jī)效評(píng)估制度、審計(jì)制度、財(cái)務(wù)報(bào)告制度和財(cái)政問(wèn)責(zé)制度等，切實(shí)加快財(cái)政管理后端環(huán)節(jié)的制度建設(shè)工作，特別是發(fā)揮績(jī)效評(píng)估結(jié)果在下一輪預(yù)算資金分配中的作用。

總之，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一種新型的公共服務(wù)提供方式，對(duì)于財(cái)政管理而言，既有一脈相承的方面，但更多的則是新形勢(shì)下的新任務(wù)。要準(zhǔn)確地認(rèn)清財(cái)政部門(mén)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的位置與作用，準(zhǔn)確識(shí)別哪些可為、哪些該為，才能為“怎樣作為”提供思想指南，才能推動(dòng)財(cái)政管理始終適合我國(guó)政府管理的新形勢(shì)、新需要，充分發(fā)揮財(cái)政作為政府綜合和牽頭部門(mén)在全面深化改革中“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的核心作用。

〔1〕ACBOStudy，ContractingOutfor FederalSupportServices：Potential Savingsand Budgetary Impacts，October 1982 Congressof the United States Congressional BudgetOffice.

〔2〕Anne McLeod and Priya A Kurian，Contracting Out Local Government Services：A Comparative Study of Two New Zealand Regional Councils，The Asia Pacific Journal Of Public Administration Vol 26 No.2，December，2004.

〔3〕 Eoin Reeves and Michael Barrow，The Impact of Contracting Out on the Costs ofRefuse Collection Services：The Case of Ireland，The Economic and Social Review，Vol.31，No.2，April，2000.

〔4〕王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙等.政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析.北京大學(xué)出版社，2010年.

〔5〕朱利安.勒.格蘭德等著，韓波譯.另一只無(wú)形的手：通過(guò)選擇和競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù).新華出版社，2010年.

〔6〕（美）E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年.