采礦企業(yè)辦理礦山用地的探討

○朱智

（新疆城建集團(tuán) 新疆 烏魯木齊 830063）

一、我國礦山用地的相關(guān)規(guī)定

我國現(xiàn)行對礦山用地沒有專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，涉及礦山用地的相關(guān)規(guī)定在《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等相關(guān)的政策文件中，主要內(nèi)容如下。

1、采礦用地屬于建設(shè)用地，需履行征地手續(xù)

根據(jù)《土地管理法》第四條的規(guī)定“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設(shè)用地的程序進(jìn)行審查報批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序。涉及占用農(nóng)民集體所有土地的，還須由國家進(jìn)行征收，履行法律規(guī)定的土地征收相關(guān)程序。

2、限制地區(qū)禁止采礦制度以及礦床不得壓覆原則

《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在港口、機(jī)場、國防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的開采尤其是地下礦產(chǎn)資源的開采，將對開采地周邊的地理、環(huán)境產(chǎn)生較大影響，因此，國家規(guī)定了重要地區(qū)限制采礦的制度。同時，為了促進(jìn)礦產(chǎn)資源的開采利用，《礦產(chǎn)資源法》第三十三條做出了重要礦床不得壓覆的規(guī)定。

3、建設(shè)用地必須有償取得，但基本建設(shè)用地可以劃撥方式取得

《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。

4、采礦用地使用后依法進(jìn)行土地復(fù)墾

國土資源部《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2007〕81號），明確了土地復(fù)墾方案編制及評審的內(nèi)容和要求。因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行土地復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。在實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和土地復(fù)墾的實施中，國家鼓勵企業(yè)充分利用原有國有廢棄地。

二、我國礦山用地制度存在的問題

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革雖將地礦和土地合并成國土資源，但運行的制度依舊是“兩條線”，由此導(dǎo)致了以下一系列的實際問題。

1、礦山用地與采礦權(quán)的沖突

根據(jù)我國法律規(guī)定，取得采礦權(quán)并不代表取得采礦權(quán)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)或使用權(quán)。設(shè)置在集體土地上的采礦權(quán)如何取得礦山用地，采礦權(quán)人如何協(xié)調(diào)與土地所有者之間的關(guān)系，如何達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議等均成了難題。實踐中已出現(xiàn)通過招標(biāo)、拍賣取得采礦權(quán)后，因地上附著物的補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議，采礦權(quán)人就無法行使權(quán)利而不得不退出的情況。

2、先征收再出讓的方式取得采礦用地的弊端

《土地管理法》和《劃撥用地目錄》規(guī)定，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應(yīng)該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進(jìn)以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式，不考慮不同礦種開發(fā)的特點，將存在較多的弊端：首先是不利于土地的節(jié)約集約利用；其次是不利于充分保障農(nóng)民利益；第三是加重了管理部門及企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

3、土地使用規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃不協(xié)調(diào)

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是由于礦產(chǎn)資源儲量的探明存在變量造成編制不同步，兩個規(guī)劃的規(guī)劃期限不一致，導(dǎo)致一些新探明的礦山未能列入土地利用規(guī)劃之中，后期項目用地審批缺乏規(guī)劃依據(jù)；二是兩個規(guī)劃之間的銜接只是用地數(shù)量上的銜接，空間預(yù)留得不到保證，企業(yè)未必能獲取到其所需的礦山用地；三是各級土地規(guī)劃的編制過程中未能充分考慮企業(yè)特點及其未來用地需求，導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)不足，部分企業(yè)申請取得采礦用地時，時常需要進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，而且延長了辦理用地時間，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4、欠缺采礦用地爭議的裁決機(jī)制

隨著土地有償使用的推進(jìn)，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地造成的土地征收逐年增多，產(chǎn)生的矛盾相對突出，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是農(nóng)用地升值增加了征地成本和難度；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)糾紛和矛盾；三是補(bǔ)償安置方式單一，被征地群眾安置途徑有限；四是采礦用地的征地裁決機(jī)制缺失，征地糾紛難解決。

5、土地復(fù)墾管理工作的滯后

礦山用地在采礦過程中和礦山使用后，會形成大量閑置廢棄土地。推進(jìn)礦山廢棄土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，是加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用、促進(jìn)耕地保護(hù)的一項重要工作。但是礦山用地的土地復(fù)墾管理存在明顯的滯后，主要表現(xiàn)為：一是土地復(fù)墾保證金制度有待全面建立；二是復(fù)墾費的列支途徑及標(biāo)準(zhǔn)不合理；三是土地復(fù)墾落實不到位。由于復(fù)墾驗收不夠嚴(yán)格，有的臨時用地方式取得的礦山用地，土地復(fù)墾中生物復(fù)墾由被臨時用地村民小組完成，在資金投入和復(fù)墾質(zhì)量上難于控制和保證。

6、缺乏健全的礦山用地的退出機(jī)制

礦山企業(yè)采礦完成復(fù)墾后，土地就閑置在企業(yè)手中。尤其是通過出讓方式獲得的土地，經(jīng)過短短幾年的生產(chǎn)周期，就成為閑置用地。雖然國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔1999〕358號）明確規(guī)定，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并經(jīng)縣級以上土地行政主管部門批準(zhǔn)，國有工礦企業(yè)可以用復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，置換因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地，原土地權(quán)屬相應(yīng)轉(zhuǎn)移。置換后，被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當(dāng)年建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)。在實踐操作中，許多采礦企業(yè)復(fù)墾好的礦山用地?zé)o法進(jìn)行置換或者退還給政府，形成采礦企業(yè)一方面出資請農(nóng)民在復(fù)墾的土地上進(jìn)行耕作，另外一方面缺乏新的建設(shè)用地指標(biāo)。

三、規(guī)范礦山用地的建議

礦山占用土地是因開采礦產(chǎn)資源的需要而發(fā)生，最終目的不是占有使用土地，長期以來形成的礦山用地現(xiàn)狀，有歷史、政策和管理方面等多方面的原因。規(guī)范礦山用地應(yīng)充分認(rèn)識到他的特殊性，建議從以下幾個方面進(jìn)行。

1、完善礦山用地管理的法律法規(guī)

針對礦山用地的特殊性，要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合礦山用地的性質(zhì)和特點，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，深入探索新的管理辦法，研究制定實踐性、操作性強(qiáng)的具體措施，達(dá)到統(tǒng)一管理的目的。

一要研究制定切實可行的法律法規(guī)規(guī)范礦山用地。根據(jù)礦山用地的特點，對不同的采礦企業(yè)，采用不同的用地類型來完善礦山用地管理辦法。使礦山用地既有露天開采，又有井下開采；既有礦區(qū)用地，又有配套及生活設(shè)施用地；既有永久性建筑用地，又有臨時性建筑用地，對礦山用地三種用地方式合理利用，而不是簡單地以征地一概而全，從而達(dá)到合法用地、規(guī)范管理的目的。二要結(jié)合礦山用地的實際情況。將礦山用地的出讓年限和采礦期限相匹配。根據(jù)采礦權(quán)期限確定礦山用地出讓年限，如果采礦權(quán)延期則土地使用年限同期延長。

2、建立健全礦山用地使用機(jī)制

我國現(xiàn)行礦山用地使用權(quán)獲得方式的局限性嚴(yán)重制約了礦山用地的可持續(xù)利用。建議對礦山用地采取多種管理體制和機(jī)制，達(dá)到節(jié)約集約利用土地資源的目的。一是針對礦山用地比較偏遠(yuǎn)和散落的實際情況，適當(dāng)降低建設(shè)用地的各項標(biāo)準(zhǔn)，將廢棄閑置的礦山用地經(jīng)復(fù)墾驗收后，可以換取新的礦山用地，實現(xiàn)礦山用地的空間置換，激發(fā)采礦企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾的內(nèi)在動力。二是對于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價參股，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織按股份獲得收益，最后將復(fù)墾好的土地歸還給農(nóng)民。既減輕緩解礦山企業(yè)的投資壓力，又解決了礦山利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，還有利于土地合理有效的利用。

3、全面規(guī)范新的礦山用地，實現(xiàn)礦山發(fā)展與耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)一致

第一，要合理處置現(xiàn)有礦山用地，解決歷史遺留問題。對已取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)的礦山企業(yè)進(jìn)行核查登記。根據(jù)具體情況，依法補(bǔ)辦用地手續(xù)，適當(dāng)繳納土地使用的相關(guān)費用。第二，依法取得勘查許可證的探礦權(quán)人，必須依法及時辦理臨時用地手續(xù)才能開工勘查。對新辦礦山企業(yè)，在依法取得采礦權(quán)許可證后，采礦權(quán)人要按照《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定辦理用地審批手續(xù)。要針對不同的性質(zhì)和規(guī)模的礦山企業(yè)實行差別化管理，采取不同的用地方式進(jìn)行用地審批。比如對國有大中型礦山長期使用的土地，可辦理征用手續(xù)，采用國有土地出讓的方式供給。對于私營中小型礦山企業(yè)使用集體土地的，可采用集體用地入股的方式辦理，礦山停止使用并復(fù)墾后可歸還原土地所有者。對探礦用地、露天開采等使用周期較短的用地，可辦理臨時用地。

4、嚴(yán)格落實土地復(fù)墾工作

要根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，實行“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，認(rèn)真抓好土地復(fù)墾工作，確保合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。建立礦山用地復(fù)墾獎勵制度，引導(dǎo)社會力量參與到土地復(fù)墾中來，對將廢棄的礦山用地恢復(fù)為農(nóng)用地和耕地的，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持和獎勵，逐步消化廢棄礦山用地。

礦山用地問題牽涉到礦山企業(yè)利益、政府土地利益以及農(nóng)民自身利益，解決好這三者的利益關(guān)系，才能夠解決好礦山用地的問題。

[1]吳迪：采礦用地存在的問題及對策[J].地球，2012（9）.

[2]礦業(yè)用地政策全景解析[N].中國礦業(yè)報，2013-06-26.

[3]黃啟繁：現(xiàn)行土地管理政策中存在的問題及對策[J].企業(yè)導(dǎo)報，2012（13）.