農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中地方政府行為激勵(lì)問題研究
——基于多任務(wù)委托代理模型

戴 玲，許 晗

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、引 言

2014年7月30 日，國務(wù)院正式印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，旨在打破困擾中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的二元戶籍制度痼疾，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，并提出了“在2020年將實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民”的目標(biāo)。從社會(huì)發(fā)展和制度革新角度，二元戶籍制度的打破應(yīng)當(dāng)是前進(jìn)道路上的重要一步，但離農(nóng)民、農(nóng)民工同等享受城市居民的社會(huì)福利以及最基本社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有“很長路”要走。 本質(zhì)上，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，戶口的轉(zhuǎn)變是形，附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和福利制度的分享是實(shí)。因此切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同等福利。

近年來，對農(nóng)民工市民化問題的研究已經(jīng)成為國內(nèi)理論界關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)者從不同的側(cè)重點(diǎn)對農(nóng)民工市民化問題進(jìn)行研究，對如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程的障礙和對策方面，各種已有文獻(xiàn)主要是從推進(jìn)戶籍制度改革方面和基本公共服務(wù)均等化方面提出建議。陳釗、陸銘(2008)、陳斌開(2010)等認(rèn)為，傳統(tǒng)二元戶籍制度使農(nóng)民工無法享受到城市基本的公共服務(wù)，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。王瓊、胡靜(2013)認(rèn)為我國傳統(tǒng)的二元戶籍制度是阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程的最重要的制度性障礙。于建嶸(2008)提出“基本公共服務(wù)均等化”應(yīng)成為解決農(nóng)民工問題的基本原則、普遍標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)框架。朱巧玲(2014)等認(rèn)為加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)是農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。綜合已有研究來看，由于二元戶籍制度的存在以及附加在戶籍制度上的城鄉(xiāng)社會(huì)福利的巨大差別，大部分城鄉(xiāng)人口流動(dòng)只不過實(shí)現(xiàn)了在職業(yè)上的轉(zhuǎn)換，還遠(yuǎn)未能真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。因此，本文認(rèn)為，要切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，不能僅僅依靠戶籍形式上的轉(zhuǎn)變，而是需要實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的均等化。在現(xiàn)有體制下,地方政府是提供公共產(chǎn)品的主體，但由于財(cái)政能力和體制性約束導(dǎo)致地方政府推進(jìn)公共服務(wù)均等化的意愿不足，從而改變地方政府行為模式及其激勵(lì)機(jī)制是解決農(nóng)民工問題的突破口，因此研究地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中提供公共服務(wù)的激勵(lì)問題很有現(xiàn)實(shí)的意義，本文主要是通過構(gòu)建一個(gè)多任務(wù)委托代理模型研究市民化過程中地方政府的行為激勵(lì)問題。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中地方政府的雙重約束

從實(shí)施市民化的主體——地方政府角度看，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要問題是地方政府的財(cái)力能否支撐2020年1億農(nóng)村人口市民化的實(shí)現(xiàn)以及推進(jìn)市民化過程中如何激勵(lì)地方政府的合理行為。這些基礎(chǔ)性問題能否合理解決，將直接影響政府能否如期完成市民化推進(jìn)的任務(wù)。

1.財(cái)政能力方面的約束

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)伴隨著巨額的公共服務(wù)成本和社會(huì)福利提供成本。2013年7月，中國社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書》，稱目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均的公共成本水平為13.1萬元/人。然而，通過表1中中國各級政府財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對比，可以看出，盡管財(cái)政收入在持續(xù)增長，但相比市民化所需的高額財(cái)政成本，各級政府還是力不從心，尤其是作為公共服務(wù)提供主體的地方政府。當(dāng)前財(cái)政收入與實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)間依然存在龐大的財(cái)政缺口，即使按照2013年地方財(cái)政約6萬億規(guī)模的收入水平，要實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)的財(cái)政成本也直接相當(dāng)于7～10 年的財(cái)政收入。同時(shí)，實(shí)踐情況也表明，地方戶籍制度改革夭折的一個(gè)重要原因，正是由于地方公共財(cái)政難以負(fù)擔(dān)為更多的農(nóng)民工及其家庭提供必要的公共服務(wù)支出。

表1 2004～2013年各級政府財(cái)政收入 (億元)

2.財(cái)政分權(quán)的體制性約束

從現(xiàn)實(shí)情況看，除受財(cái)政能力約束外，地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的意愿不足也是市民化進(jìn)程受阻的一個(gè)深層次原因。在中國統(tǒng)一決策、分級管理的管理體制下，中央政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不是由其單獨(dú)完成的，還需要地方政府的相關(guān)制度創(chuàng)新和政策配套，受制于地方政府的態(tài)度及行為邏輯。而隨著公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政府行為研究中來，地方政府追求自身利益最大化的假設(shè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)政策分析的重要前提，同時(shí)，Niskanen(1975)認(rèn)為，政府是自利的、晉升偏好的?；谶@兩個(gè)基本假設(shè)，中央政府和地方政府在執(zhí)行某項(xiàng)決策時(shí)會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)利益的差異，這也給它們之間的利益博弈提供了必要性和可能性。中央政府發(fā)布某項(xiàng)決策后，地方政府會(huì)根據(jù)其成本——收益進(jìn)行分析，然后做出策略性的選擇。只有當(dāng)配合執(zhí)行中央政府的某些政策使其實(shí)現(xiàn)升值的機(jī)會(huì)較大時(shí)，地方政府才會(huì)積極應(yīng)對；而當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策對地方政府自身效用提升不大甚至使其遭受損失時(shí)，地方政府就可能會(huì)利用中央政府監(jiān)督的高成本和不對稱信息，采取消極的態(tài)度執(zhí)行甚至不執(zhí)行。從各地地方政府在推進(jìn)農(nóng)民工市民化時(shí)的消極情緒、猶豫觀望態(tài)度中已然可見現(xiàn)有的制度安排已經(jīng)導(dǎo)致了地方政府的市民化行為出現(xiàn)了動(dòng)機(jī)偏差。

首先，當(dāng)前地方政府主政官員受到資歷、年齡的限制，為滿足晉升偏好，一般都冀望在盡可能短的任期內(nèi)做出盡可能大的政績。這必然會(huì)導(dǎo)致地方官員比較注重短期行為和顯性項(xiàng)目，而象區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)公平提升的市民化政策顯然屬于典型的隱性項(xiàng)目從而不被重視甚至故意忽視。

其次，在政績考核體系作用下，地方政府大多將精力投放在相關(guān)考評指標(biāo)的增長上，如GDP總量、財(cái)政收入等，卻對于那些不屬于考評范圍內(nèi)的指標(biāo)漠不關(guān)心。從現(xiàn)行體制看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)水平還沒有被加入地方考核體系，或者說在考核體系內(nèi)所占權(quán)重較小，因而地方政府在以增長為核心的評價(jià)環(huán)境下，必然更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)的提升。在這種導(dǎo)向下，地方政府會(huì)把大量資金投向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的且能產(chǎn)生直接效應(yīng)的交通、道路、通訊和能源等能夠直接刺激經(jīng)濟(jì)增長的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而不愿將財(cái)政資金投向無法產(chǎn)生直接效應(yīng)的卻與社會(huì)公平及市民化水平密切相關(guān)的社會(huì)保障方面。

正是由于地方政府面臨著財(cái)政能力層面以及體制層面的雙重約束，導(dǎo)致中國的戶籍制度與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)了諸多偏差，市民化政策也異化為地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)短期高速增長的手段之一。其弊端就在于重“鐵公基”等城市硬件建設(shè)，而輕公共服務(wù)及制度等軟件建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。

近期，已有很多學(xué)者針對農(nóng)民工市民化過程中地方政府面臨的財(cái)政約束問題做出研究。魏后凱(2013)、俞雅乖(2014)指出需要構(gòu)建多元化的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制，滕曉娜(2014)認(rèn)為完善財(cái)政預(yù)算制度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)制度是農(nóng)民工市民化過程中公共服務(wù)有效供給的必然選擇等。但是已有學(xué)者主要是從客觀方面闡述地方政府面臨的財(cái)政約束和制度約束并提出政策建議，鮮有從主觀方面論述地方政府作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體，其動(dòng)力如何激發(fā)的問題。因此，本文后續(xù)部分主要嘗試著從推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中地方政府行為如何激勵(lì)角度進(jìn)行闡述，試著通過一個(gè)多任務(wù)委托模型，分析在中國目前的制度安排下如何對地方政府推進(jìn)市民化進(jìn)程提供最佳激勵(lì)合約。

三、最優(yōu)激勵(lì)合約模型

1.模型

政府組織的一個(gè)重要特點(diǎn)就是目標(biāo)任務(wù)的多元性，地方政府不但要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),而且還具有保護(hù)環(huán)境、提供教育醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的職責(zé)。因此,中央政府如何設(shè)計(jì)一個(gè)最優(yōu)激勵(lì)合約使地方政府做出最優(yōu)選擇，這成為雙方委托——代理的關(guān)鍵。根據(jù)多任務(wù)委托代理模型的一般性結(jié)論, 當(dāng)代理人面臨性質(zhì)不同的多種行為時(shí)會(huì)給委托人帶來監(jiān)督和激勵(lì)方面的困難, 因此針對代理人的激勵(lì)應(yīng)該綜合考慮不同行為之間的相互影響。本文采用Holmstrom and Milgrom(1991)的基本理論模型進(jìn)行研究。

為了研究方便，盡管中央政府委托地方政府代理多項(xiàng)任務(wù),但本文假定地方政府只從事兩項(xiàng)工作，即“GDP增長性工作”(X1)和“改善民生性工作”(X2)。在此我們用α(α1,α2)表示地方政府作為代理人的努力向量,其中，α1為花在GDP增長性任務(wù)上的努力；α2是付出在改善民生方面的努力。B(α1,α2)表示努力的期望收益，C(α1,α2)直接所有權(quán)屬于作為委托人的中央政府,表示努力的成本，直接承受者是作為代理人的地方政府。假定B為嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，C為嚴(yán)格遞增的凸函數(shù)。根據(jù)地方政府的努力選擇決定以下可以被觀測到的信息向量:

X=u(α1,α2)+ε

(1)

X=X(X1,X2)

X1=μ1(α1)+ε1

X2=μ2(α2)+ε2

假定中央政府是風(fēng)險(xiǎn)中性的,同時(shí)地方政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的。特別地，假定代理人具有不變絕對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的效用函數(shù)，在此表示為μ=-exp(γw),其中，γ是絕對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系數(shù)，努力成本C(α1,α2)為貨幣等價(jià)物。那么，如果用W(x)表示地方政府從事任務(wù)獲得的收益,為簡化分析,取線性形式：

W(x)=α+β1x1+β2x2=α+βTx

(2)

那么地方政府的確定性等價(jià)收入可以表示為:

(3)

而中央政府的期望利潤可表示為:

B(α1,α2)-E[w(x)]=B(α1,α2)-α-βTμ(α1,α2)

(4)

因此，中央政府要面對的問題是：如何選擇合適的βT=(β1,β2)與α去使總的確定性等價(jià)收入最大，即

α∈arg maxβTμ(α1,α2)-C(α1,α2)

此時(shí),利用一階求導(dǎo)方法對a求導(dǎo)解得最佳合約為:

(5)

B(α)表示努力的邊際收益,I為單位陣,Cij為努力成本的二階導(dǎo)數(shù)矩陣，Ω表示兩項(xiàng)任務(wù)產(chǎn)出的觀測難度,與監(jiān)督難度成正比。

為作進(jìn)一步分析,現(xiàn)對地方政府面臨的兩項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行討論:

若地方政府面對的兩項(xiàng)工作的努力成本之間有相互依存性,即cij≠0。那么，

β1=

(6)

(7)

2.最優(yōu)激勵(lì)合約模型結(jié)果的討論

當(dāng)c12<0時(shí),|c12|越大,則β1越大。就是說，如果地方政府花在增長性任務(wù)上的活動(dòng)與花在民生性任務(wù)上的活動(dòng)在成本上是互補(bǔ)的，則對于增長性任務(wù)的激勵(lì)就應(yīng)該得到加強(qiáng)。改革開放初期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，民生的改善需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐，因此,中央政府對增長任務(wù)賦予更大的激勵(lì)強(qiáng)度,這樣不僅能提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力也能改善民生。

相反，如果c12>0時(shí),即地方政府的兩項(xiàng)工作在成本上是替代的關(guān)系，則對增長性工作的激勵(lì)應(yīng)該弱化，因?yàn)檩^高的β1將誘使地方政府把過多的資源花在GDP增長上，而忽視有關(guān)民生方面的建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，由于中央政府一直以來對GDP增長速度的強(qiáng)激勵(lì)，所以導(dǎo)致從新中國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化開始，地方城鎮(zhèn)化就重“鐵公基”等城市硬件建設(shè)，而輕公共服務(wù)及制度等軟件建設(shè)，導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。那么在c12>0情況下，中央政府有兩種方式誘使地方政府增加在給定工作上的努力：一是只要地方政府積極從事民生活動(dòng)就直接獎(jiǎng)勵(lì)地方政府；二是減少該工作的機(jī)會(huì)成本(即弱化對增長性工作的激勵(lì))。但是在市民化過程中，因?yàn)閺氖陆逃⑨t(yī)療、社保等活動(dòng)的產(chǎn)出的可度量程度低，從而不易對其采用過高的激勵(lì)強(qiáng)度，因此唯一的辦法是減少β1(即弱化對GDP增長的激勵(lì))。

因此,根據(jù)最優(yōu)合約模型我們可以得出基本結(jié)論:當(dāng)中央政府對地方政府兩項(xiàng)工作的監(jiān)督的難易程度不同時(shí)，對易于監(jiān)督的工作的過度激勵(lì)，會(huì)誘使地方政府將過多的努力花在這項(xiàng)工作上而忽視其他方面的工作，從而導(dǎo)致資源配置的扭曲。

從上面的分析,我們可以得出，由于在中國當(dāng)前的發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)增長和民生的改善并非互補(bǔ)關(guān)系，比如市民化過程中“經(jīng)濟(jì)上接納、制度上排斥”的問題的出現(xiàn)。所以，為了確保基本的公共服務(wù)產(chǎn)品的提供, 中央政府只有弱化對經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)才能避免過大的激勵(lì)偏差。

四、政策建議

從以上的多任務(wù)委托代理模型中，我們可以看出市民化過程中地方政府的行為主要依賴其所處的制度環(huán)境。因此本文從以下兩點(diǎn)提出政策建議：

1.轉(zhuǎn)變對地方政府的政績考核方式,改進(jìn)政府激勵(lì)模式

提升地方政府推進(jìn)市民化的積極性首先應(yīng)該從改變政府官員激勵(lì)方式入手,轉(zhuǎn)變政績考核方式，弱化激勵(lì)偏差帶來的負(fù)面效應(yīng)。

第一,改變以GDP數(shù)量作為考核地方政府業(yè)績的主要標(biāo)準(zhǔn)，降低GDP作為考核政府政績的激勵(lì)強(qiáng)度。對于中國這個(gè)發(fā)展中國家首要任務(wù)還是發(fā)展，雖然GDP考核指標(biāo)還應(yīng)該存在，但同時(shí)也要考核城鎮(zhèn)化質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等的指標(biāo)，把過去單一的GDP考核指標(biāo)，轉(zhuǎn)化為由GDP為主導(dǎo)、兼顧其他指標(biāo)的多元考核指標(biāo)。對地方政府的考核要增加關(guān)于民生方面的考量機(jī)制。地方政府政績考核不僅要著眼于經(jīng)濟(jì)方面,還要增加教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境等方面的比重,逐步加大民生改善力度,并在政績考核體系中賦予更大的權(quán)重。

第二,加快基層民主選舉進(jìn)程,以充分發(fā)揮“用手投票”機(jī)制的作用。地方政府的政績考核不能只取決于上級政府的人事任免,還要尊重轄區(qū)公眾對地方政府行為的評價(jià)。通過實(shí)現(xiàn)基層民主選舉制度,提高政策的透明度，建立暢通的公眾訴求機(jī)制，增強(qiáng)公眾對地方政府行為的約束力。

2.合理劃分政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán),優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

財(cái)政分權(quán)制度的完善也是改善政府治理結(jié)構(gòu)的重要方面,這對于轉(zhuǎn)變地方政府行為取向具有重要意義。具體來看,一要合理劃分地方政府的財(cái)政支出責(zé)任。其中，根據(jù)公共物品的層次性理論，社會(huì)保障屬于中央政府提供的公共物品。農(nóng)民工就業(yè)地的地方政府應(yīng)該提供包含住房保障、就業(yè)服務(wù)、教育等方面的公共服務(wù)。二要優(yōu)化地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制政府行政支出的規(guī)模，增加民生方面的支出。三要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)投入成本的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。1994年的分稅制改革使地方政府面臨的財(cái)政約束發(fā)生了重大改變,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。地方的財(cái)權(quán)上移,事權(quán)下放，這使得地方政府的財(cái)政壓力加大,不可避免地使地方政府更加重視地方稅基的培養(yǎng),以增加本地財(cái)政收入,從而出現(xiàn)了很多扭曲的政府行為,比如土地財(cái)政等等。因此建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)投入成本的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制迫在眉睫，中央財(cái)政可通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，緩解地方政府供給公共服務(wù)的財(cái)政壓力。

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