深化行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

丁玉海

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部,遼寧 大連 116013）

深化行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

丁玉海

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部,遼寧 大連 116013）

行政執(zhí)法體制關(guān)系到行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平,進(jìn)而關(guān)系到依法行政的推進(jìn)和法治政府的建設(shè)。當(dāng)前,我國行政執(zhí)法程度還很低,行政執(zhí)法體制還存在一些問題,因此深化行政體制改革勢在必行。

行政執(zhí)法體制；行政執(zhí)法；綜合執(zhí)法

目前，80%的法律、90%的地方性法規(guī)、幾乎所有行政法規(guī)和規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的［1］。如此一來，行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平關(guān)系到依法行政能否順利進(jìn)行，進(jìn)而關(guān)系到法治政府建設(shè)的成敗。然而，行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平又是由什么決定的呢？當(dāng)然是行政執(zhí)法體制。那么，何為行政執(zhí)法體制？我國行政執(zhí)法體制存在何種問題？如何深化行政執(zhí)法體制改革？對此，至今在理論上還是莫衷一是，在實(shí)踐中也是各行其是。雖然黨的十八屆四中全會通過的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 (以下簡稱 《決定》)提出了深化行政執(zhí)法體制改革的新方向和新部署，但是上述的理論認(rèn)識分歧和實(shí)踐操作不一并未消除。因此，關(guān)于行政執(zhí)法體制改革，有進(jìn)一步探討的必要。

一、行政執(zhí)法體制概述

（一）行政執(zhí)法體制的概念

行政執(zhí)法體制即關(guān)于行政執(zhí)法的體系和制度。從內(nèi)涵角度而言，它主要由體系和制度構(gòu)成，前者包括主體體系 （機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系、組織形態(tài)等）和權(quán)力體系 （權(quán)力配置、義務(wù)設(shè)定、執(zhí)法程序、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等）；后者包括規(guī)定主體體系、權(quán)力體系及其相互關(guān)系的法律規(guī)范和作為執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)范。從外延角度而言，行政執(zhí)法體制主要是指實(shí)踐中存在的具體行政執(zhí)法模式及其分類。

（二）我國行政執(zhí)法體制改革的歷程

在我國，行政執(zhí)法體制改革始于1996年3月頒布的 《行政處罰法》，即該法第16條的規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！睋?jù)此，一個行政機(jī)關(guān)行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，為后來的行政執(zhí)法體制改革，尤其是相對集中行政處罰權(quán)改革預(yù)留了法律空間。

以黨和國家有關(guān)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的總體部署為主線，根據(jù)相關(guān)部署文件對行政執(zhí)法體制改革的漸進(jìn)性表述，可以把我國行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)程劃分為以下幾個階段。

1.準(zhǔn)備階段 （1996.3-2004.3）。在此階段，相關(guān)部署文件主要有兩個：一個是1997年9月江澤民在黨的十五大上所作的報告。其中，在第六部分政治體制改革和民主法制建設(shè)中，提出有關(guān)行政執(zhí)法體制改革的內(nèi)容，即 “實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”。但是，上述兩項(xiàng)制度在此期間并未制定推行。另一個是1999年11月朱镕基發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。其中，提出 “推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作”。由此，上述兩個部署文件為行政執(zhí)法體制改革作了一定程度上的準(zhǔn)備。在此期間，改革的側(cè)重點(diǎn)主要是相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)和綜合執(zhí)法試點(diǎn)。

2.理順階段 （2004.3-2008.5）。在此階段，相關(guān)部署文件主要是2004年3月國務(wù)院 《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。在文件中，有關(guān)行政執(zhí)法體制改革的標(biāo)題用語是 “理順行政執(zhí)法體制”，并提出了 “權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”十六字方針的行政執(zhí)法體制改革目標(biāo)。在此期間，改革的側(cè)重點(diǎn)在于繼續(xù)推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，探索相對集中許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)，實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制。

3.改革階段 （2008.5-2010.10）。在此階段，相關(guān)部署文件主要是2008年5月國務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。在文件中，有關(guān)行政執(zhí)法體制改革的標(biāo)題用語是 “改革行政執(zhí)法體制”。在此期間，改革的側(cè)重點(diǎn)主要是下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級，進(jìn)行屬地化管理。

4.完善階段 （2010.10-2013.11）。在此階段，相關(guān)部署文件主要是2010年10月國務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。在文件中，有關(guān)行政執(zhí)法體制改革的標(biāo)題用語是 “完善行政執(zhí)法體制”。在此期間，改革的側(cè)重點(diǎn)主要是加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和創(chuàng)新執(zhí)法方式。

5.深化階段 （2013.11至今）。在此階段，相關(guān)部署文件主要是2013年11月黨的十八屆三中全會通過的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年10月黨的十八屆四中全會通過的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。在文件中，有關(guān)行政執(zhí)法體制改革的標(biāo)題用語是 “深化行政執(zhí)法體制”，并提出了行政執(zhí)法體制改革的新目標(biāo)，即兩權(quán)方針： “權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效”。在此期間，改革的側(cè)重點(diǎn)在于橫向上的綜合執(zhí)法、縱向上的層級執(zhí)法、監(jiān)督上的嚴(yán)格執(zhí)法、程序上的規(guī)范執(zhí)法。

二、我國行政執(zhí)法體制存在的問題

截至目前，行政執(zhí)法體制改革已歷18載，成功自不待言，但問題也著實(shí)不少。 “問題就是時代的聲音”，就是改革的重點(diǎn)，就是舊體制的突破口和新體制的生長點(diǎn)［2］。按照 《決定》的要求，我們認(rèn)為，當(dāng)前我國行政執(zhí)法體制存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉、效率低下

針對同一對象或者行為的管理，基于不同的立法規(guī)定而設(shè)立不同的執(zhí)法機(jī)關(guān)，多頭執(zhí)法由此而生?；诙囝^執(zhí)法之間職責(zé)相互交叉，缺少協(xié)調(diào)與整合，負(fù)面效應(yīng)隨之顯現(xiàn)。進(jìn)而，對行政機(jī)關(guān)而言，是相互之間權(quán)限沖突或推諉塞責(zé)。對行政相對人而言，則是多重處罰，苦不堪言。

（二）層級執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基層虛弱

當(dāng)前，由于未能合理配置不同層級執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致了不同層級執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)脫節(jié)。各級執(zhí)法機(jī)關(guān)之間力量并不均勻，多數(shù)執(zhí)法力量浮于上級執(zhí)法機(jī)關(guān)，而下級執(zhí)法機(jī)關(guān)力量明顯薄弱，尤其是食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域。由此，因執(zhí)法力量難以下沉，導(dǎo)致上述領(lǐng)域的基層執(zhí)法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。

（三）利益驅(qū)動、責(zé)任缺失、監(jiān)督乏力

基于一定范圍內(nèi)的執(zhí)法責(zé)任配置的失調(diào)、不合理，從而在一定程度上難以形成對利益驅(qū)動執(zhí)法的有效制約。同時，因全國性的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定尚未出臺，地方性監(jiān)督規(guī)定差異很大，不同程度上存在著監(jiān)督缺位、失位、不到位，從而也在一定程度上存在著執(zhí)法的失控現(xiàn)象。尤其在一些利益交織的執(zhí)法領(lǐng)域，因存在較大的執(zhí)法尋租空間，執(zhí)法機(jī)關(guān)及其人員往往 “睜一只眼，閉一只眼”，執(zhí)法中的不作為、慢作為、亂作為等問題層出不窮［3］，執(zhí)法的逐利性明顯，甚至一定程度上出現(xiàn)以罰代管、以罰代刑等現(xiàn)象。

（四）隨意執(zhí)法、程序失范、效果不良

長期以來，一定范圍內(nèi)的執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員中還存在著重實(shí)體、輕程序的錯誤觀念，在行政執(zhí)法中，往往只重視事實(shí)認(rèn)定，不重視程序步驟，只重視執(zhí)法結(jié)果，不重視執(zhí)法過程，在一定程度上存在著執(zhí)法行為失范現(xiàn)象。同時，在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域，部分執(zhí)法行為的程序規(guī)定尚未出臺，如行政征收、行政檢查，沒有相應(yīng)的程序制約，隨意執(zhí)法甚至粗暴執(zhí)法司空見慣。

三、深化行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

行政執(zhí)法體制改革的直接針對點(diǎn)，就是行政執(zhí)法體制中的突出問題。問題解決一步，改革就深化一步，體制就完善一步［4］。針對上述行政執(zhí)法體制中存在的突出問題，結(jié)合 《決定》的相關(guān)要求，我們認(rèn)為，深化行政執(zhí)法體制改革，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手。

（一）整合行政執(zhí)法主體,推進(jìn)綜合行政執(zhí)法

針對多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉、效率低下問題，應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行相應(yīng)的深化改革。

第一，在主體設(shè)定方面，整合執(zhí)法主體，推行大部門體制。即將密切相關(guān)的執(zhí)行政法職能集中到一個大的部門統(tǒng)一行使，將多頭執(zhí)法變?yōu)橐活^執(zhí)法。如此一來，多頭之間的權(quán)責(zé)交叉以及由此而來的摩擦、沖突可以內(nèi)化到一個部門之中，既可以有效降低協(xié)調(diào)、交易的成本，又可以提高行政執(zhí)法的效率。然而，大部門體制，從1982年機(jī)構(gòu)改革起，一直都在嘗試和努力。在中央層面上，已有改革，如目前交通部的 “大交通”。在地方層面上，已有操作，如文化管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，即將市縣一級，將文化、出版、版權(quán)、文物、廣電、體育等行政主管部門合并，在合并后的部門內(nèi)成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)一的行政處罰權(quán)；再如在食品安全領(lǐng)域，根據(jù)遼寧省人民政府辦公廳下發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)縣級食品藥品監(jiān)督管理體制和工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制改革的通知》 （遼政發(fā) 【2014】15號）的規(guī)定，縣區(qū)工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品著手組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管局，對食品安全統(tǒng)一行使監(jiān)管職能，其實(shí)質(zhì)就是大部門體制在縣一級層面的改革嘗試。

第二，在權(quán)責(zé)配置方面，相對集中執(zhí)法權(quán)，轉(zhuǎn)變配置機(jī)制。一方面，當(dāng)前，無論是城管領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)，還是文化、農(nóng)業(yè)、交通領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，都是圍繞著行政處罰權(quán)進(jìn)行的，不涉及或很少涉及行政權(quán)的其他方面。由此建議，在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步集中其他行政執(zhí)法權(quán)，如論證行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政許可權(quán)可否一并集中以及集中到何種程度，并同時理順?biāo)麄冎g的關(guān)系。另一方面，當(dāng)前的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)配置，屬于一種典型的結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置機(jī)制。首先把行政執(zhí)法的對象進(jìn)行分類，劃分成不同領(lǐng)域，然后制定相應(yīng)的法律或法規(guī)，設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配置相應(yīng)的權(quán)責(zé)。以食品安全監(jiān)管為例，農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)，工商部門管市場，衛(wèi)生和食品藥品部門管食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及檢測，質(zhì)監(jiān)部門管生產(chǎn)設(shè)備，等等。由此，此種結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置機(jī)制，就把本應(yīng)完整的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)分割成七零八落，不同部門之間只有密切配合做到無縫銜接，才能實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)管的目的。對此，深化改革的具體方向是：改變當(dāng)前結(jié)構(gòu)性的權(quán)責(zé)配置機(jī)制，實(shí)行向功能性權(quán)責(zé)配置機(jī)制轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，考慮到改革的復(fù)雜性、艱巨性和漸進(jìn)性特質(zhì)，可以退而求其次，在部分執(zhí)法領(lǐng)域，實(shí)行結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置機(jī)制與功能性權(quán)責(zé)配置機(jī)制相結(jié)合，如在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，在縣一級組建的市場監(jiān)管局，先采用結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置方式劃分出食品的生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，后采用功能性權(quán)責(zé)配置方式把原流通領(lǐng)域分散的食品安全監(jiān)管職能合并到一起 （暫時還沒有把生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)部門的食品安全監(jiān)管職能合進(jìn)來）。時下，這也是對現(xiàn)行權(quán)責(zé)配置機(jī)制的一種轉(zhuǎn)變、一種改革、一種突破，能在一定程度上解決多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉、效率低下的痼疾。

（二）減少行政執(zhí)法層級,夯實(shí)基層執(zhí)法力量

針對層級執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基層虛弱問題，應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行相應(yīng)的深化改革。

第一，改變上下執(zhí)法范圍一般粗的狀況。按照科學(xué)設(shè)置、合理分工、協(xié)調(diào)配合原則，盡可能地減少不必要的執(zhí)法層級，理順上下執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)，將上下級執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)高度協(xié)調(diào)起來，上級執(zhí)法機(jī)關(guān)側(cè)重于指導(dǎo)，下級執(zhí)法機(jī)關(guān)側(cè)重于執(zhí)行，盡量將執(zhí)法力量下沉至基層，充實(shí)基層的執(zhí)法力量。

第二，嘗試打破上下對口管理的執(zhí)法體制。按照減少執(zhí)法層級、整合執(zhí)法隊(duì)伍、提高執(zhí)法效率的原則，盡可能地減少市縣兩級政府的執(zhí)法隊(duì)伍種類，進(jìn)一步推進(jìn)在市縣層級的綜合執(zhí)法體制改革，既可以在部門內(nèi)部進(jìn)行執(zhí)法主體整合和執(zhí)法職責(zé)歸并，也可以嘗試性探索跨部門之間的執(zhí)法主體整合和執(zhí)法職責(zé)歸并。

（三）強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督,明確行政執(zhí)法責(zé)任

針對利益驅(qū)動、責(zé)任缺失、監(jiān)督乏力問題，應(yīng)從以下三個方面進(jìn)行相應(yīng)的深化改革。

第一，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。嚴(yán)格確定不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)、不同執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，促進(jìn)執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任間的高效配置。同時，進(jìn)一步完善執(zhí)法評議考核制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任對執(zhí)法權(quán)力的有效制約。一方面，將執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法考核納入到一年一度的依法行政考核中去；另一方面，將行政執(zhí)法人員的執(zhí)法考核與個人的年終考核結(jié)合起來。 第二，盡快出臺統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。基于各地執(zhí)法狀況不一的客觀實(shí)際，目前制定行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定的法律時機(jī)尚不成熟。我們建議，全國人大應(yīng)授權(quán)國務(wù)院先進(jìn)行行政立法，制定行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定，在全國推行，以改變當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督一定程度上的缺位、失位和不到位的客觀狀況。

第三，對于易受腐敗威脅的或易滋生牟利性的執(zhí)法領(lǐng)域，多措并舉、多管齊下。一方面，加強(qiáng)執(zhí)法源頭控制，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動；另一方面，加強(qiáng)執(zhí)法過程控制，嚴(yán)格行政執(zhí)法監(jiān)督，在加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)層級監(jiān)督的同時，還要加強(qiáng)系統(tǒng)外的人大監(jiān)督、社會監(jiān)督，并嘗試性實(shí)行多人監(jiān)督以及監(jiān)督人員的定期輪崗，做到監(jiān)督間的無縫銜接。此外，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的保障機(jī)制和配套機(jī)制，如罰繳分離制、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制等。

（四）完善行政執(zhí)法程序,彰顯行政執(zhí)法效果

針對隨意執(zhí)法、程序失范、效果不良問題，應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行相應(yīng)的深化改革。

第一，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。首先，把法治思想建設(shè)擺在首位，強(qiáng)化法治信念教育，強(qiáng)化實(shí)體程序罪易于識別，發(fā)現(xiàn)較早，司法機(jī)關(guān)也樂于主動進(jìn)行無罪化處理；后一種無罪由于涉及對證據(jù)的認(rèn)定，而證據(jù)往往呈現(xiàn)不同的側(cè)面，具有復(fù)雜性，不同的司法官往往會得出不同的結(jié)論，這就為律師實(shí)施無罪辯護(hù)提供更大的空間，疑罪從無原則也成為法院作出無罪判決適用最多的理由。

［1］沈德詠.論疑罪從無［J］.中國法學(xué),2013（5）.

［2］互動百科聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會條目［EB/OL］. http://www.baike.com/wiki/%E8%81%94%E5% 90%88%E5%9B%BD%E4%BA%BA%E6%9D% 83%E4%BA%8B%E5%8A%A1%E5%A7%94% E5%91%98%E4%BC%9A.并重培訓(xùn)。其次，不失時機(jī)地抓住執(zhí)法各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個關(guān)鍵，把善于運(yùn)用法治思維、法治方式推動工作的人選提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。最后，提高執(zhí)法人員中的政法專業(yè)畢業(yè)生的招錄比例。

[責(zé)任編輯：左眉］

第二，出臺統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序規(guī)定。雖然《行政處罰法》 《行政許可法》 《行政強(qiáng)制法》中有部分行政執(zhí)法程序規(guī)定，但是其他行政執(zhí)法行為的程序規(guī)定尚無章可循，如行政檢查、行政征收等，應(yīng)當(dāng)適時出臺相應(yīng)的統(tǒng)一的程序性規(guī)定，以做到依法定職權(quán)和依法定程序懲處各類違法行為，真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

參考文獻(xiàn)：

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［2］袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革［N］.光明日報, 2013-11-27.

［3］馬懷德.健全綜合權(quán)威規(guī)范的行政執(zhí)法體制［J］.中國黨政干部論壇,2013(12).

［4］青鋒.關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考［J］.行政法學(xué)研究,2006(4).

[責(zé)任編輯：于洋］

D920

A

1671-6183（2014）12-0010-03

2014-11-07

丁玉海 （1976-）,男,安徽天長人,中共大連市委黨校法學(xué)教研部副教授,法學(xué)博士；研究方向：行政執(zhí)法。