我國境外直接投資外匯管理適應性研究

胡雅梅，陸兵，徐漢琳

（中國人民銀行合肥中心支行 資本項目管理處，安徽 合肥 230091）

境外直接投資是現(xiàn)代資本國際化的主要形式之一。境外直接投資有助于企業(yè)繞過貿易壁壘，擴寬國際市場，優(yōu)化資源配置，獲取技術資源，增強國際競爭力，也有利于促進一國產業(yè)結構升級和技術創(chuàng)新，增加綜合國力。在外匯管理簡政放權及資本項目便利化的背景下，如何進一步釋放境外直接投資外匯管理改革紅利，有效促進企業(yè)境外直接投資，是一個值得研究的課題。

一、境外直接投資外匯管理改革目標

為積極支持企業(yè)“走出去”，國家外匯管理局圍繞促進國際收支平衡的目標，不斷深化ODI外匯管理改革，放松管理政策，簡化管理手續(xù)，改革取得了積極成效。

從維護國際收支平衡的角度來看，境外直接投資外匯管理改革的主要目標是不斷放松管理，在防范異常資金跨境流動的基礎之上，有效促進企業(yè)境外投資。觀察最近十年的國際收支變動形勢，除2012年資本項目出現(xiàn)少量逆差外，其余年份均處于“雙順差”狀態(tài)，其中經常項目順差要多于資本和金融項目順差。一般來說，偶發(fā)性短期順差對國民經濟健康持續(xù)發(fā)展的危害不大，然而長期持續(xù)較大規(guī)模順差，不僅是可能導致國內經濟失衡，增大通脹壓力，還可能遭致其他國家不滿，引發(fā)更多的貿易摩擦。此次金融危機爆發(fā)后，國際上就出現(xiàn)了不少指責的聲音，將危機產生的根源歸咎于中國過大的順差。近些年，我國已經明確提出了“減順差、調結構”的調控目標。要落實“減順差”，主要有兩種途徑，一則減少出口增加進口；一則減少資本流入增加資本流出。根據(jù)凱恩斯有效需求理論，凈出口減少可能導致國民收入下降和非充分就業(yè)，2008年冬天金融危機爆發(fā)后的2000多萬提前返鄉(xiāng)的農民工印證了這一判斷。在當前我國經濟進入新常態(tài)，就業(yè)壓力明顯增大的背景之下，要實現(xiàn)更加均衡的國際收支，最佳選擇便是借助于第二種途徑，即在資本項下進行調控。作為資金流出的重要途徑，境外直接投資領域成為近些年來外匯管理改革的先行地帶，不斷放松ODI外匯管理，有效引導資金有序流出，進而實現(xiàn)維護國際收支平衡的目的。

2006年以來，特別是2008年國際金融危機全面爆發(fā)以來，我國不斷發(fā)揮市場機制在調節(jié)跨境資金流動中的基礎性作用，簡化審批程序，減少審批事項，先后擴大境內企業(yè)境外直接投資外匯來源，取消購匯額度限制，在全國推廣境外放款外匯管理改革，擴大境外放款的主體和資金來源，簡化相關核準匯兌手續(xù)，加大對境外投資企業(yè)的融資支持；先后允許跨國公司以外幣資金池、內部結售匯等方式開展外匯資金集中管理，放款企業(yè)境外運用限制。2010年，完善對外擔保管理，滿足境外投資企業(yè)對信用支持的政策需求。2012年，分別簡化境外投資前期費用管理，取消境外放款資金匯出及流入核準手續(xù)，允許外商投資企業(yè)向其境外母公司放款等簡政放權措施。

二、現(xiàn)階段境外投資外匯管理與目標的適應性研判

進一步深化改革境外直接外匯管理，鞏固改革成效，需要剖析當前我國境外直接投資外匯管理領域仍然存在不適應的地方。主要表現(xiàn)為：

（一）法律保障體系不夠完善，立法層次偏低

在立法方面，我國境外直接投資沒有制定統(tǒng)一完善的境外投資單行法，權威性較低。目前，用于規(guī)范和調整境外直接投資的主要以部門行政規(guī)章為主，如商務部的 《境外投資管理辦法》、發(fā)改委的《境外投資項目核準暫行管理辦法》和國家外匯管理局的 《境內機構境外直接投資外匯管理規(guī)定》，不同管理部門各取一塊，分別涉及審批、外匯等單方面管理，并且不同管理部門的行政規(guī)章無法相互補充和支持。在遇到一些緊急情況時，各部門往往會采用一些臨時性的政策措施，制成規(guī)范性文件發(fā)布。法律保障機制不健全，導致企業(yè)對外投資的安全和利益最大化無法保證，與促進企業(yè)“走出去”的要求存在較大差距。

（二）存在多頭行政管理體制，信息資源共享機制不健全

境外直接投資行政審批呈現(xiàn)多頭管理?，F(xiàn)行體制下，我國境外直接投資主要由商務部、發(fā)改委、財政部、外匯管理局負責管理，各管一塊，各司其職，存在多頭行政管理。這種多頭分散的管理體制，增加了企業(yè)負擔，還容易造成管理資源浪費和辦事效率低下等問題。由于針對同一主體的不同業(yè)務內容與環(huán)節(jié)的管理資源與數(shù)據(jù)信息分散在上述多個職能部門，各部門之間尚未建立完善的信息共享機制和數(shù)據(jù)交換機制。信息資源共享機制不健全，難以滿足當前跨境資金流動全口徑監(jiān)測的需要。

（三）統(tǒng)計監(jiān)測體系和主體監(jiān)管機制不完善

統(tǒng)計監(jiān)測手段單一。境外投資企業(yè)在完成外匯登記和資金匯出后，國家外匯管理局對其唯一的監(jiān)測手段是每年一次的外匯年檢，年檢數(shù)據(jù)由企業(yè)自主申報，年檢數(shù)據(jù)較為簡單不夠深入，其數(shù)據(jù)的真實性和準確性有待進一步驗證，而且從年檢數(shù)據(jù)中難以挖掘境外投資企業(yè)生產經營狀況、資產和權益具體情況，統(tǒng)計監(jiān)測和調控難度較大。

（四）個人境外投資管理空白

隨著我國經濟的不斷發(fā)展和居民財富的日益增長，以及境外資源、環(huán)境和投資回報等因素吸引，境內個人進行境外直接投資的意愿增強。但是，目前發(fā)改委、商務部等境外投資管理部門出臺的法規(guī)均為境內機構對外投資設計，外匯管理部門制定的《個人外匯管理辦法》雖然為境內個人境外直接投資預留了政策空間，但至今仍未出臺相應的具體的實施辦法和操作規(guī)程。政策限制和制度空白使大量的境內個人通過非正規(guī)渠道進行海外投資。大量的境內個人境外直接投資行為游離于外匯管理部門監(jiān)管視線之外，不僅使國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，無法監(jiān)測境內個人非法財產轉移等跨境資本違規(guī)流動規(guī)模，也使個人境外直接投資的合法權益無法保障。

三、境外直接投資管理國際比較

中國在境外直接投資方面起步較晚，在管理上積累經驗不足，因此有必要通過總結歸納其他國家在境外直接投資外匯管理方面的有益經驗，指導未來改革的方向

（一）境外直接投資外匯管理國際比較

1.美國：作為全球最大的資本輸出國，美國很早就取消了外匯和資本管制，只要對外投資符合國家經濟政策，或為發(fā)展中國家提供援助，美國一般都允許和支持。在法律保障方面，美國基本上已構建了完善的法律保障機制。尤其是二戰(zhàn)以來，在對外投資方面專門制定了 《經濟合作法》《對外援助法》《共同安全法》等有關法律，不斷加大對本國境外直接投資的安全和利益的保障。在行政審批權限上，美國實行各州政府管理。一方面美國能面對全球化的浪潮和新經濟興起的不斷變化，來調整境外直接投資管理，保證和占領境外投資市場的優(yōu)勢和核心競爭力，如1999年美國政府實施 《金融服務現(xiàn)代化法》，短時間內促使美國跨國銀行在全球范圍內通過兼并和境外直接投資手段成為世界排名前列的公司；另一方面通過建立海外投資企業(yè)資產申報制度，充分掌握企業(yè)運行狀況。在個人境外投資方面，美國是鼓勵私人資本境外直接投資的。1948年，美國實施“馬歇爾計劃”時，就創(chuàng)立了海外投資保證制度，用來獎勵、促進和保護私人境外直接投資的安全與利益。在1969年設立海外私人投資公司（OPIC），作為主管美國私人境外直接投資保證和保險的專門機構，幫助美國個人企業(yè)及個人擴大在發(fā)展中國家和新興市場國家投資。

2.日本：日本的境外直接投資資本管制政策經歷了“由緊到松”的重大調整，實行分類監(jiān)管模式。在法律保障方面，日本政府始終堅持把支持企業(yè)走出去作為國家戰(zhàn)略方針，先后制定和修訂 《外匯法》《外資法》和 《境外投資信用保證制度》等法律，利用外匯儲備通過購買海外戰(zhàn)略資源和海外企業(yè)股權等形式，使日本成為僅次于美國的世界第二大海外投資大國，達到消化巨額外匯儲備和“資源立國”的雙重戰(zhàn)略目標。在行政審批方面，日本對境外直接投資不再采用海外投資審批制度，實行海外投資自由化制度和資本交易項目備案制度，實行“一個窗口、分工處理”的模式，一類政策一個部門主管，不搞重復管理和審查。資本出境管理政策由財務省主管，“外向型”對外經濟政策由主管工商貿易政策的經產省管理。財務省受理對外投資者相關備案文件后，轉交經產省做出對該事項的備案意見，最終由財務省做出決定。在危機管理方面，日本政府建立了嚴格的特許、事先備案和事后報告制度，并實施“海外事業(yè)活動基本調查”，為掌握日本企業(yè)海外經營活動現(xiàn)狀、為對外直接投資政策的制定、調整提供依據(jù)。在個人境外投資方面，日本政府在1998年日本國內的外匯兌換和交易完全放開后，個人境外投資基本放開，不受管制。

3.印度：在法律保障方面，印度是金磚國家中最早以法律形式來建立投資保障機制的。20世紀80年代初，印度先后制訂和頒布了 《對外直接投資法》《國際投資法》《海外投資保護法》等，以法律形式來保障本國的對外投資。在行政審批方面，印度政府不斷放寬境外直接投資限制，推動企業(yè)積極參與海外投資。1978年，設立海外合資企業(yè)委員會，由商業(yè)部、外交部、財政部、工業(yè)部、技術發(fā)展總局和公司事務部等機構派員組成，負責批準、管理和審查一切有關境外投資的事宜。在危機管理方面，印度政府專門設立經濟司，隸屬外交部，來全面負責監(jiān)管境外投資企業(yè)。在個人境外投資方面，由于印度私人企業(yè)較為活躍和發(fā)達，印度政府對于個人境外投資管制方面也比中國較為寬松，例如允許個人匯出不超過100萬美元在國外購買房地產、允許個人在海外承認的交易所上市等。

（二）啟示

綜合比較上述幾國境外直接投資管理的經驗，結合我國實際，以下幾點值得借鑒：一是國家都非常重視立法的作用。企業(yè)對外投資活動有法可依，減少企業(yè)面臨的不確定因素，保障企業(yè)境外直接投資安全和利益。二是發(fā)達國家都設立一個統(tǒng)一的對外投資管理機構，如美國對外投資由各州政府負責管理、日本實行“一個窗口、分工處理”的分類監(jiān)管模式。這種行政管理資源高度整合的管理模式值得我國借鑒。三是在對境外直接投資監(jiān)管上都采取了適合自己國情的監(jiān)管模式，比如美國設立海外投資企業(yè)資產申報制度，日本實施“海外事業(yè)活動基本調查”，印度設立專門部門負責監(jiān)管。四是越發(fā)達的國家對個人境外投資管理就越寬松。例如美國個人境外投資管理放開程度大于日本，日本個人境外投資管理放開程度又高于印度。

四、完善境外直接投資外匯管理的政策建議

（一）制定 《海外投資法》，完善境外直接投資法律保障體系

對我國現(xiàn)行境外直接投資行政法規(guī)認真梳理，實現(xiàn)頂層設計，提高法律保護層次，制定出臺適用于所有投資主體、投資區(qū)域、投資性質的 《海外投資法》作為境外直接投資基本法，從宏觀上把握境外直接投資法律規(guī)范，內容涉及鼓勵促進、審批管理、宏觀調控、監(jiān)測預警、政府服務保障等多個方面。在 《海外投資法》的基礎上，涉及各管理部門具體分工的，可由國家外匯管理局、商務部、發(fā)改委等部門在境外直接投資審批和行政服務等方面制定相應的制度性和規(guī)范性文件，從而形成系統(tǒng)化的、邏輯化的、體系化的完整的境外直接投資法律保障體系。

（二）完善部門分工管理和信息共享機制，整合管理資源

一是將境外直接投資項目核準和開辦核準業(yè)務合并，歸口一個部門管理，形成主管部門負責事前審批備案，外匯局負責事中監(jiān)測、事后核查的管理體制。這樣既提高了境外直接投資便利性，避免了投資主體在多個部門奔波，節(jié)省時間成本和人力成本，又使境外直接投資管理框架變得清晰明朗。二是按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，逐步放松境外投資管制，逐漸向自動許可制或登記備案制過渡，對符合條件的海外投資免除政府事先批準，落實企業(yè)投資自主權，實現(xiàn)跨境資金流動均衡管理的目標。三是搭建跨部門的境外投資管理信息共享平臺。開發(fā)境外直接投資管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)商務部、發(fā)改委、外匯局、稅務部、海關等多個部門境外直接投資審批備案、登記、資金匯兌、納稅、非貨幣出資等多項信息的共享，為國家宏觀調控和構建完善的境外直接投資政策支持體系提供信息支撐，防止信息不對稱造成的監(jiān)管缺失。

（三）完善統(tǒng)計監(jiān)測體系和主體監(jiān)管框架

一是建立完善的境外直接投資事中、事后主體監(jiān)管框架。進一步規(guī)范境外直接投資資金匯兌管理，嚴格執(zhí)行境外直接投資資金匯往投資所在國的規(guī)定，加強同一主體經常項目、資本項目各項數(shù)據(jù)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)動監(jiān)測，防止不同性質的交易行為違規(guī)滲透的漏洞。二是完善境外投資年檢制度，建立境外投資企業(yè)增減資、股權轉讓、清算等涉及資本變動，境外再投資、對外擔保等重大事項的全口徑監(jiān)測指標體系，充分掌握境外投資企業(yè)的實際資產和收益的真實狀況，強化管理。三是建立境外投資活動調查制度。根據(jù)企業(yè)投資總額、注冊資本和實際匯出資金、行業(yè)屬性確立境外投資重點企業(yè)名錄，對企業(yè)日常生產經營、投資收益、境外再投資、跨境資金流動和結售匯狀況定期實施專項或抽樣調查，全面了解境外投資資金真實流向，為國家宏觀調控和境外投資政策調整提供參考。

（四）按照風險可控和差別化管理原則，逐步開放境內個人境外直接投資

改變“有罪假設”的監(jiān)管理念，按照風險可控和循序漸進的原則，積極開放境內個人境外直接投資，使“藏匯于國”逐漸轉向“藏匯于民”。一是按照投資項目的風險大小，先開放境內個人境外直接投資，再開放境內個人境外放款，條件成熟后再開放境內個人境外證券投資。二是合理設定個人境外投資規(guī)模上限，參照國際經驗，根據(jù)我國經濟發(fā)展狀況和境內居民財力正常水平，放開100萬美元限額以下境內個人境外直接投資。超過限額的投資項目，進行必要的資金來源合法性審查。三是按照主體分類差別化監(jiān)管原則，實行誠信者優(yōu)先的管理方式。依托人民銀行征信系統(tǒng)采集的個人信用數(shù)據(jù)，對誠實守信、銀行信用記錄良好的境內個人境外直接投資優(yōu)先開放；對存在惡意違規(guī)信用記錄的境內個人開展境外直接投資設置必要的限制。

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