推進(jìn)農(nóng)民安置型社區(qū)治理促進(jìn)新市民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變
——以大鄭新城為例

“一校兩院”課題組

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

推進(jìn)農(nóng)民安置型社區(qū)治理促進(jìn)新市民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變
——以大鄭新城為例

“一校兩院”課題組

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

農(nóng)民安置型社區(qū)是大連全域城市化進(jìn)程中形成的新的社區(qū)過渡形態(tài)。由于其特定的過渡性、不穩(wěn)定性造成了社區(qū)治理難題。課題組以大鄭新城為例，對過渡性社區(qū)治理體制機(jī)制、社區(qū)文化重構(gòu)等提出了相關(guān)建議。

安置型社區(qū)；社區(qū)治理；精神歸屬；文化認(rèn)同

農(nóng)民安置型社區(qū) “既不同于現(xiàn)代城市社區(qū)，也不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，是在我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一類正在演變的社區(qū)［1］。它既是幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市順利對接、逐漸融入城市的起點(diǎn)，也是失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)換的開始。因此，如何以社區(qū)建設(shè)為載體，建構(gòu)農(nóng)民安置型社區(qū)新秩序和治理結(jié)構(gòu)，提升社區(qū)居民對市民身份的認(rèn)同，形成和諧文明的城市價值觀，進(jìn)而推動居民生產(chǎn)方式和生活方式實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為大連市中心鎮(zhèn)建設(shè)的一項(xiàng)重要實(shí)踐課題。

近期， “一校兩院”課題組對大鄭新城銀窩社區(qū)治理存在的主要問題進(jìn)行調(diào)研和分析，并對如何加強(qiáng)中心鎮(zhèn)過渡型社區(qū)建設(shè)提出若干對策和建議，這為進(jìn)一步推動大連市中心鎮(zhèn)建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

一、農(nóng)民安置型社區(qū)治理現(xiàn)狀及存在的主要問題

大鄭新城是大連市委市政府確立的加快發(fā)展的四個中心鎮(zhèn)之一。近年來，大鄭通過土地增減掛鉤試點(diǎn)，有力地推進(jìn)了工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向大鄭新城集中、農(nóng)用地向經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集中。通過土地整理和集中居民區(qū)建設(shè)，首批1000戶農(nóng)民已入住大鄭新城銀窩社區(qū)，剩余的5000戶農(nóng)民也將陸續(xù)集中安置到該社區(qū)二期居住。銀窩社區(qū)是大鄭7個自然村農(nóng)民因土地整理集中居住而聚合成一個新的基層社會自治單位。自然村落型居住方式變?yōu)槌鞘泄⑿途幼》绞街?，無論是失去土地還是沒有失去土地的農(nóng)民，都將通過集中居住的形式完成了農(nóng)民向新市民形式上的轉(zhuǎn)換。但應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民集中搬遷、集中居住形成的安置型居民社區(qū)與原來的村莊社區(qū)有著不同的形成和運(yùn)作機(jī)制。最大的不同就在于農(nóng)民安置型社區(qū)打破了原來因長期共同居住、共同生產(chǎn)和生活而自然形成的相同職業(yè)、相似生活節(jié)奏，以及以血緣、宗族為核心的人際交往的自然村落治理結(jié)構(gòu)，代之以人們生活和居住空間為核心、非血緣關(guān)系結(jié)成的新社會交往關(guān)系的社會治理結(jié)構(gòu)。而且，這些城鎮(zhèn)新居民或新市民因受生存空間變換、生計(jì)模式轉(zhuǎn)變、城市規(guī)則意識重建等因素影響，無疑正體驗(yàn)著變革所帶來的心理焦慮以及為適應(yīng)新社會角色所引致的恐慌。農(nóng)民安置型社區(qū)治理面臨著許多新問題和新挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：

1.社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不配套、欠賬多。從銀窩社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，缺乏社區(qū)硬件設(shè)施配套。社區(qū)周邊道路、公共交通設(shè)施、公共綠化、環(huán)境治理有待完善，與居民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的郵政、銀行、通訊、教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)以及餐飲、洗浴、娛樂等生活性服務(wù)設(shè)施尚不配套。從居住社區(qū)內(nèi)部設(shè)施配備看，社區(qū)沒有配備居民委員會辦公用房，社區(qū)文化硬件服務(wù)設(shè)施也不健全，缺少社區(qū)閱覽室、體育健身房、居民公共文化娛樂場所。許多居民休閑活動主要還是在公共場所或者在自家小倉庫中聚眾打打牌、搓搓麻將。

2.城市社區(qū)管理體制機(jī)制未形成，居民難有歸屬感。在居民動遷之前，他們 “分布在各個行政村或自然村，彼此之間相互信任、輔助并形成了特定的互惠合作關(guān)系，動遷之后，原先信任的土壤隨著生活場域的變化而消解”［2］。目前的銀窩社區(qū)僅具有安置農(nóng)民居住功能，為社區(qū)居民提供全方位城市社區(qū)服務(wù)不能完全做到。社區(qū)管理仍然沿用村委會管理模式，社區(qū)管理人員仍由村干部擔(dān)任，社區(qū)管理人員及服務(wù)人員均沒有納入城市社區(qū)管理體系，沒有與城市社區(qū)實(shí)行同步建設(shè)和統(tǒng)一管理。社區(qū)公共服務(wù)雖由專門的物業(yè)公司負(fù)責(zé)，但社區(qū)公共設(shè)施和公共事務(wù)支出仍由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身實(shí)力以及鎮(zhèn)政府財力狀況進(jìn)行安排。社區(qū)還沒有建立社保、醫(yī)療、就業(yè)安置、社會救助等與失地農(nóng)民轉(zhuǎn)市民相銜接的配套社會服務(wù)機(jī)構(gòu)以及配備專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍。

3.市民待遇存在差異，市民身份難認(rèn)同。居住在銀窩社區(qū)一部分居民因?yàn)槭ネ恋兀硎苷o予了他們與城市居民同等的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等待遇，那些沒有失去土地而被集中安置在銀窩社區(qū)居住的居民則沒有享受到本該早已享受到的與城市居民一樣的基本社會保障待遇。沒有待遇的居民對享受到待遇的居民憤憤不平，他們感到即使住進(jìn)樓房身份也還是農(nóng)民。而那些因失去土地而享受到居民待遇的居民也高興不起來，面對日益增加的生活成本，享受到的基本社會保障并不能使他們獲得比失去土地前更加安逸、更有質(zhì)量的生活。

4.本地非農(nóng)就業(yè)渠道少，創(chuàng)業(yè)技能與環(huán)境不佳，居民對新的生計(jì)模式產(chǎn)生憂慮。集中居住前農(nóng)民是以土地為生存之本。集中居住后，失去土地的居民生計(jì)來源發(fā)生根本變化。他們主要通過到二、三產(chǎn)業(yè)或者到農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)打工獲得工資報酬以及自主創(chuàng)業(yè)獲得收入。就目前來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)20多個落戶項(xiàng)目僅1家運(yùn)營且尚未形成規(guī)模生產(chǎn)，對社區(qū)失地居民吸納就業(yè)能力有限。盡管銀窩社區(qū)居民每人每年可獲得6平方米集體公建房租金紅利以及享受免繳集中入住前3年物業(yè)費(fèi)、水費(fèi)、取暖費(fèi)的待遇，可以抵消部分生活成本，但集體公建房租金年收益以后如何，能否抵繳3年后悉數(shù)由自己承擔(dān)的數(shù)額不菲的物業(yè)費(fèi)、水費(fèi)、取暖費(fèi)等生活費(fèi)用，仍具有不確定性。新市民對未來生計(jì)來源的可持續(xù)性未免心存憂慮。

二、推進(jìn)安置型社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)新市民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的對策與建議

1.大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快失地居民職業(yè)轉(zhuǎn)換。農(nóng)民居住形式的變化并不意味著農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式必然發(fā)生轉(zhuǎn)變。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源、加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和市民化進(jìn)程的重要保障。我們認(rèn)為，銀窩社區(qū)6000戶農(nóng)民能否實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民身份轉(zhuǎn)變，舊有的生產(chǎn)方式和生活方式能否向現(xiàn)代化生產(chǎn)方式和城市化生活方式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是否具有強(qiáng)大的就業(yè)吸納能力。農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能夠獲得比原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高更穩(wěn)定的工資性收入，才能自愿放棄世代耕種、賴以生存的土地，融入工業(yè)文明時代的生產(chǎn)和生活方式中來。因此，政府應(yīng)大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以提供更多的就業(yè)崗位實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)。對于那些沒有失去土地的農(nóng)民來說，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也必須對原有一家一戶分散經(jīng)營生產(chǎn)方式進(jìn)行組織變革。大力實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，采取公司加農(nóng)戶、合作社加農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、種植大戶等多元化的生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新，通過多元化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織方式，讓農(nóng)民變成從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人或農(nóng)場主，大幅度提高農(nóng)民經(jīng)營收入，才能最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

2.創(chuàng)新社區(qū)管理體制和機(jī)制，逐步增強(qiáng)社區(qū)居民公共精神和社區(qū)歸屬感。按照城市社區(qū)組織功能定位，重新組建社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)服務(wù)站以及社區(qū)各類社會組織。原有的村委會按照社會分類原則，改造成為負(fù)有單一經(jīng)濟(jì)管理職能的經(jīng)濟(jì)組織，將原有的社會管理和服務(wù)職能讓渡給新建社區(qū)居民委員會。新建社區(qū)黨支部和居民委員會由戶籍居民、戶籍村民、流動人口選舉的代表組成。經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的社區(qū)居民委員會全面負(fù)責(zé)社區(qū)日常公共事務(wù)和公益事業(yè)管理，配合大鄭鎮(zhèn)政府做好轄區(qū)社會綜合治理工作。

3.以社區(qū)為平臺，構(gòu)筑社會支持網(wǎng)絡(luò)，提升社區(qū)成員的生存和發(fā)展能力。安置在銀窩社區(qū)大部分失地農(nóng)民文化水平偏低，集中于社區(qū)居住并未改變社會發(fā)展能力上的弱勢地位。因此，要以新建社區(qū)為平臺，以社區(qū)需求為導(dǎo)向，即政府和社會力量，打造社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，發(fā)揮社會組織作用，將社會資源引入社區(qū)，通過開展法律咨詢與援助、技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、民事糾紛調(diào)解、心理支持、扶貧濟(jì)困等活動，幫助提高社區(qū)成員的整體生存和發(fā)展能力。應(yīng)該看到，城市高度社會化、市場化的生活方式使得遷移后的失地農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)能力很難保證他們的基本生計(jì)，維持其原有或者更高些的生活水平。政府要采取切實(shí)可行措施，加強(qiáng)對失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)和教育，健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系，以保障失地農(nóng)民的基本生活，提高其抵御風(fēng)險的能力，解除他們對未來生活的后顧之憂，使他們認(rèn)識到自己與城市人享有平等的權(quán)利，得到對新社區(qū)的歸屬感。

4.加強(qiáng)居住社區(qū)的文化建設(shè)，通過新市民教育工程，引領(lǐng)農(nóng)民盡快完成市民角色的轉(zhuǎn)換和身份認(rèn)同。社區(qū)不僅為社區(qū)成員提供了生活的物理空間，而且為社區(qū)成員提供了一套共享的文化價值體系和行為準(zhǔn)則。特別是在社會關(guān)系復(fù)雜化和社會階層多元化的城市社會生活中，失地農(nóng)民如何拓展他們的交往范圍，突破狹隘的血緣和地緣限制，建立起以業(yè)緣為主的、現(xiàn)代化的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)同新市民身份和社區(qū)歸屬，確立共同的價值目標(biāo)和社區(qū)精神，這就要精心設(shè)計(jì)一系列公益性、福利性的文化活動，把城市生活方式、城市市民價值觀、社區(qū)精神等傳輸給他們，在享受文化活動的同時，引導(dǎo)他們淡化農(nóng)村傳統(tǒng)的思想觀念和行為習(xí)慣，逐步接受城市生活方式、城市文化、城市價值觀。同時，還要積極開展包括日常行為規(guī)范、規(guī)章制度、道德規(guī)范與法律規(guī)范在內(nèi)的市民行為規(guī)范教育培訓(xùn)，使其感受到制度和規(guī)則對形成井然有序社區(qū)生活的必要性，自覺成為社區(qū)制度和規(guī)則地遵守者和維護(hù)者，為市民身份的轉(zhuǎn)換打下基礎(chǔ)。通過新市民文化與教育活動，讓失地農(nóng)民接受城市文化的熏陶，使其盡快從思想觀念、生活方式、行為方式上縮小同城市居民的差異，完成從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)換和身份認(rèn)同。

(課題組成員：沙吉會、楊曉猛、楊曉菲、張生友)

［1］訾凌寒，等.過渡型社區(qū)居民社會心理特征與轉(zhuǎn)型——項(xiàng)基于蘇州工業(yè)園區(qū)若干社區(qū)的實(shí)證考察［J］.青年與社會，2013(16).

［2］蔣慧，等.“過渡型社區(qū)”治理問題的政治社會學(xué)解析——基于社會資本的視角 ［J］.大連理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(1).

［責(zé)任編輯：左眉］

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2014-02-28