搭建服務(wù)平臺創(chuàng)新基層社會治理

張愛軍，韓雪

（1.中共大連市委黨校 公共與社會管理教研部， 遼寧 大連 116013；2.沈陽行政學(xué)院，遼寧 沈陽 110000）

搭建服務(wù)平臺創(chuàng)新基層社會治理

張愛軍1，韓雪2

（1.中共大連市委黨校 公共與社會管理教研部， 遼寧 大連 116013；2.沈陽行政學(xué)院，遼寧 沈陽 110000）

社會治理創(chuàng)新的重點在基層，如何克服基層社會治理中存在的主體單一、機(jī)制不健全、方式陳舊等問題，各地都在探索。大連市西崗區(qū)365工作體系在工作理念、多主體參與、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行了有益的嘗試，具有研究價值。

365工作體系；社會治理；基層；創(chuàng)新

伴隨著改革開放的不斷推進(jìn)，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化；利益格局深刻調(diào)整，變化了的社會階層與利益群體必然會體現(xiàn)在價值觀念、利益訴求方面巨大的分化；人們的思想活動的獨立性、參與性明顯增加。這種劇烈的社會變革，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，與此同時也產(chǎn)生了一系列社會矛盾和社會問題。原來的管理體制、管理方式已經(jīng)不適應(yīng)變化了的現(xiàn)實，必須通過切實加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理來推動化解。而這些問題在基層的社會治理中更加凸顯，基層社會治理處于基礎(chǔ)性、源頭性的地位，如何扎實推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新成為人們關(guān)注的焦點。

一、目前基層社會治理中存在的主要問題

1.社會治理主體單一。政府承擔(dān)了幾乎全部的管理職能，地方政府就像大保姆無事不管， “越位”、 “錯位”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，其權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象所有發(fā)生。社會協(xié)同能力差，公眾參與程度低。政社不分、以政代社、以政干社的問題嚴(yán)重，也使行政成本進(jìn)一步提高；社會治理主體的單一，行政所具有的科層制組織特征使其難以有效應(yīng)對多樣化、瑣碎和差異化的社區(qū)事務(wù)，形成了政府對社會治理過程中的干預(yù)過多、交叉管理 “錯位和不到位”的現(xiàn)象；同時由于政府的包辦代替缺少中間的層次，很容易使政府處于矛盾的交匯點上，本應(yīng)該下沉在社會中化解的矛盾被提升到國家和政府的層面。如果矛盾解決不當(dāng)，很容易引起公眾對執(zhí)政的不滿，進(jìn)而增大執(zhí)政的風(fēng)險。同時，還會造成訴求渠道不暢通，社會各階層難以用理性的方式表達(dá)訴求，使社會矛盾積淀下來，小事拖大，甚至于激化。

2.社會治理體制機(jī)制不健全。我國目前社會治理模式仍是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上形成的以單位制管理為主，街居管理為輔的體制模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，越來越多的人由 “單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，傳統(tǒng)的社會治理體制和方法難以適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變化，社會整合功能削弱，新的整合機(jī)制沒有建立。條塊分割的行政體制，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致界限不清、各自為政；社會轉(zhuǎn)型期的政策不銜接，導(dǎo)致政策真空地帶無人管，出現(xiàn)了基層社會治理的低效和空白。

3.社區(qū)居委會運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范。社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)偏重，行政化傾向嚴(yán)重，承載了基層政府的許多職能?；鶎訂挝?、職能部門溝通協(xié)調(diào)不到位，重復(fù)勞動情況屢見不鮮，造成人財物的浪費(fèi)。與此同時社區(qū)工作人手少、素質(zhì)不高、專業(yè)社會工作人才短缺，經(jīng)費(fèi)不足，難以承擔(dān)起相應(yīng)的社會自治、服務(wù)的職能，處于一種錯位狀況。

4.社會治理方法手段陳舊。社會治理方式尚不能適應(yīng)社會的變化和要求，沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)時代的一些管理手段和方法。重運(yùn)動式應(yīng)對，缺規(guī)范化建設(shè)，管理上的 “一刀切”；重視行政管理，忽視群眾參與；重視本部門利益，忽視社會共同利益；“只管手腳，不管頭腦”，管控壓罰的手段多，缺少人文關(guān)懷等。社會治理上的表面化、簡單化、利益化的傾向不同程度存在。

5.基層社會自我管理的作用沒有得到充分發(fā)揮。社會組織、公眾參與社會治理的積極性沒有得到充分調(diào)動，力量作用發(fā)揮不充分，造成基層社會缺少活力和創(chuàng)造力。公民的權(quán)利意識、維護(hù)自身利益意識增強(qiáng)，但責(zé)任意識、義務(wù)意識缺乏培育；參與機(jī)制不健全，表現(xiàn)出來就是公民參與的功利性強(qiáng)，個人參與低效感強(qiáng)，參與熱情、積極性不高。社會組織協(xié)同作用發(fā)揮較難，政府對社會組織的扶持力度不夠，特別是社會組織在資金來源上渠道單一，缺少相應(yīng)的政策；政府對社會組織的規(guī)范監(jiān)督不到位，社會組織公信力不高，在社會治理中協(xié)同能力差。

針對基層社會治理中的突出問題，大連市西崗區(qū)創(chuàng)建了365工作體系，搭建服務(wù)平臺、整合資源、建立組織體系，創(chuàng)新基層社會治理取得了較好的成效，對其基本做法、突出特點、借鑒價值等方面進(jìn)行總結(jié)與分析，可以為基層創(chuàng)新社會治理提供可資借鑒的參考。

二、西崗區(qū)創(chuàng)新社會治理的探索

2012年4月大連市西崗區(qū)創(chuàng)建了365工作體系，搭建起為民服務(wù)的有效平臺。其宗旨是：365天、24小時 “全天候、全方位、全覆蓋”地為社會和群眾服務(wù)， “做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”。具體做法是：以365市民大樓為信息、協(xié)調(diào)、分撥中心，以全社會網(wǎng)格化管理體系、社會矛盾大調(diào)解體系、外來人口管理服務(wù)體系、市民聽證議事體系、社會組織管理體系、輿情信息管理體系等6大系統(tǒng)為支撐實現(xiàn)促進(jìn)社會和諧的目標(biāo)。經(jīng)過持續(xù)推進(jìn)，達(dá)到了訴求受理方便快捷，任務(wù)分撥科學(xué)明確，關(guān)系協(xié)調(diào)順暢高效，督查管理嚴(yán)肅有力的實際效果，及時消除了管理盲點，縮短了訴求反應(yīng)時間，從源頭上化解了一些矛盾，幫助百姓解決了許多實際困難，有效地促進(jìn)了社會的和諧穩(wěn)定。365工作體系，是基層社會治理的創(chuàng)新。突出特點為：

1.以需求為導(dǎo)向的社會治理，推動管理理念從管理到服務(wù)，以服務(wù)為先的轉(zhuǎn)變。365工作體系在工作中以居民需求為工作第一導(dǎo)向，通過多渠道了解百姓需求，365天，24小時熱線、網(wǎng)絡(luò)全天候、全方位傾聽居民訴求，及時響應(yīng)、限時解決；借助網(wǎng)格化管理，面向社區(qū)，主動出擊：網(wǎng)格員按照制度規(guī)定堅持每天主動走訪、主動巡視、主動幫教，并在最短時間內(nèi)及時上報和處理所發(fā)現(xiàn)的問題；設(shè)立黨代表、人大代表、政協(xié)委員工作室，通達(dá)民情、記民情日志，集中民意。網(wǎng)格化管理與信息化支撐體系，極大提高社會服務(wù)管理工作的預(yù)警性、主動性和協(xié)同性。盡量把問題發(fā)現(xiàn)在群眾反映之前，把難處化解在群眾產(chǎn)生不良情緒之前。服務(wù)對象以普通居民群眾為基礎(chǔ)，空巢孤寡老人、低保對象、殘疾人等為重點人群，同時延伸到外籍人士、外來務(wù)工人員，拓寬了服務(wù)范圍，實現(xiàn)了人員、區(qū)域的全覆蓋。政府的社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，而最有效、最好的管理方式不是強(qiáng)行壓制，不是管控，而是在服務(wù)中實現(xiàn)關(guān)系理順、行為約束，以達(dá)到管理的目的，在有效管理中體現(xiàn)真情實意的服務(wù)，用服務(wù)來獲得群眾的理解和支持。服務(wù)的出發(fā)點不是主觀臆想、拍腦袋決策，而是居民群眾的合理訴求，群眾是否滿意成為社會治理的出發(fā)點和落腳點。從源頭構(gòu)建起治理的體系，使預(yù)防問題產(chǎn)生的關(guān)口前移，盡可能避免小事拖大、大事拖炸，避免、減少和弱化嚴(yán)重社會沖突和社會問題的產(chǎn)生。

2.培育社會治理主體，推動社會治理主體向多元化方向轉(zhuǎn)變。社會結(jié)構(gòu)日益多元化的現(xiàn)實條件下，多元利益訴求的表達(dá)和滿足需要多元社會治理主體。多元社會治理主體可以最大限度調(diào)動全社會的資源力量，激發(fā)社會的創(chuàng)造活力，從而最大限度減少不和諧因素，增加和諧因素；多元的社會治理主體也有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于推動社會的公平公正，緩解政府直接面對來自碎片化社會的壓力。365工作體系，注重推動社會組織的培育和發(fā)展，不斷促進(jìn)社會事務(wù)社會管、社會服務(wù)社會辦。引入知名社會組織進(jìn)駐大樓，給社會組織活動場所；將社會需求整理成項目冊、促進(jìn)服務(wù)需求與社會組織、轄區(qū)單位、志愿者對接；進(jìn)行項目化運(yùn)作部分社會公共事務(wù)服務(wù)事項，采取 “黨政部門交辦、社會組織申辦”兩種機(jī)制，政府相關(guān)部門和居民代表共同對應(yīng)完成項目和參與運(yùn)行的社會組織予以審定，給予項目配套資金，并全程監(jiān)管項目落實。社會組織的協(xié)同作用的發(fā)揮，提高了社會治理的專業(yè)化水準(zhǔn)，如365工作體系中引入了專業(yè)社會工作者，引進(jìn)全市知名的矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)如周玉芬調(diào)解、黃鶴心理咨詢等，提高了矛盾調(diào)處、糾紛化解、心態(tài)調(diào)整專業(yè)化水平，也促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

3.提高公民社會參與能力、推動基層群眾的協(xié)同參與和自治互律作用的發(fā)揮。現(xiàn)代社會治理既包括了政府所承擔(dān)的依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)、向社會提供公共服務(wù)的職能，也包含社會依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)及自我服務(wù)責(zé)任。因此，創(chuàng)新社會治理要實現(xiàn)兩個基本目標(biāo)，一是要不斷提高政府社會管理的能力和成效；二是要培育社會的自我發(fā)展和發(fā)育，提高社會自我管理、自我服務(wù)的能力，壯大社會自我管理的領(lǐng)域。社會治理，離不開基層干部群眾和社會組織的積極參與。因為社會關(guān)系廣泛性、復(fù)雜性，決定了做好社會治理需要組織、動員、鼓勵、倡導(dǎo)方方面面的力量參與其中，要群策群力。365工作體系建立了重大決策事項聽證制度、 “居民議事會”、 “市民論壇”等制度體系，組織利益相關(guān)者、政府、居民、企事業(yè)單位、專家學(xué)者參加其中，進(jìn)行利益表達(dá)、政策、法律分析，達(dá)成理解和共識、化解矛盾、形成合力。這種方式有效地培育居民的自主意識、協(xié)商議事能力及社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代社區(qū)意識，通過建立政府與社會協(xié)調(diào)治理的社會治理互動機(jī)制，做到在更深層次整合社會治理力量、更大范圍配置社會治理資源、更高水平提升社會治理效能。

4.提高資源整合能力，促進(jìn)社會治理效能提高。365工作體系利用信息化手段打破了部門和地域的界限，整合了黨政部門、社會組織、企事業(yè)單位等多種資源，使得多種資源互聯(lián)互通、優(yōu)化配置，形成治理服務(wù)的合力，提高了社會治理工作效率和質(zhì)量。一是整合了政府的資源，利用民生部門和單位的服務(wù)資源和優(yōu)勢，開設(shè)分撥窗口，使市民對城市公共事務(wù)管理的需求、意見、建議能得到一站式受理，便于政府及時地回應(yīng)群眾的呼聲，解決群眾的實際問題。 “365”成為溝通市民與政府的中介和橋梁，實現(xiàn)政府的無縫隙對接。二是整合了市場的資源，使市民在日常生活中的服務(wù)需求得以及時滿足。整合區(qū)域內(nèi)數(shù)百家加盟企業(yè)的服務(wù)資源，形成優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源庫。這些企業(yè)以市場化運(yùn)作為基礎(chǔ)、同時接受中心指令為困難弱勢群體提供免費(fèi)服務(wù)，政府予以相應(yīng)補(bǔ)貼并同區(qū)365服務(wù)隊一道形成共同面向市民，提供熱情周到、主動上門、全面的服務(wù)項目，克服服務(wù)工作 “單打一”的弊端。加盟的企業(yè)，在服務(wù)中不斷創(chuàng)立品牌，贏得群眾信任，擴(kuò)大影響力、獲得市場。三是整合了社會的資源。將群眾的訴求進(jìn)行分類梳理，整理成一個個項目，與社會對接。使一大批有志于服務(wù)、回報社會的志愿者、社會組織有了施展才華、提供服務(wù)的機(jī)會，需求與服務(wù)在這個平臺上得以對接。有效的居民服務(wù)，為黨和政府贏得了民心和口碑、企業(yè)贏得了市場、老百姓贏得了實惠， “三贏”合力并通過365平臺全面提升了服務(wù)能力，最大限度地滿足了市民的需求。

5.健全社會治理機(jī)制，促進(jìn)了粗放式、突擊式、運(yùn)動式社會治理向精細(xì)化、常態(tài)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。社會治理的現(xiàn)代化以健全社會治理機(jī)制為基本前提，建立訴求表達(dá)機(jī)制，拓展了社情民意表達(dá)渠道，采取統(tǒng)一電話、設(shè)立信箱、網(wǎng)絡(luò)交流、組織聽證、市民論壇、黨代表、人大代表、政協(xié)委員工作站、民情日志等多種形式，交流溝通事關(guān)群眾切身利益的各種問題，使社會各個群體反映問題和訴求有暢通渠道、民聲有人傾聽、困難有人幫助。切實把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化和法治化軌道。既能深切地體察百姓疾苦，熱情相助排憂解難，又能敏銳地感知社會矛盾，及時施策防患于未然。通過網(wǎng)格化、信息化手段，全面覆蓋區(qū)域內(nèi)人、地、事、物、情、組織等各種要素，建立信息化節(jié)點控制機(jī)制，確保消除管理盲點、疏漏和推諉扯皮；以顧客導(dǎo)向的績效評估機(jī)制，促進(jìn)社會治理中更加堅持以人為本。通過建立科學(xué)的全方位的績效評估機(jī)制，一方面績效評估可以發(fā)揮監(jiān)督作用，客觀看待評估中暴露出的管理服務(wù)問題，根據(jù)規(guī)定追究相關(guān)主體的責(zé)任，推進(jìn)工作的及時調(diào)整和改進(jìn)。另一方面績效評估起到激勵作用，通過評估形成透明、有序的競爭機(jī)制，增強(qiáng)工作的責(zé)任意識、緊迫意識，激發(fā)工作熱情和活力。社會和公眾作為管理對象對政府社會治理服務(wù)有著最切身的感受，是評價政府社會治理績效的全面性、綜合性重要標(biāo)尺，必須建立以群眾滿意度為主要指標(biāo)的績效考核、評先評優(yōu)管理辦法。365工作體系在365信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中匯入了全區(qū)黨政職能和服務(wù)承諾，將公共服務(wù)項目發(fā)布在市民網(wǎng)上，以全面公開的方式讓黨政組織和全社會可以隨時監(jiān)督；設(shè)立實時監(jiān)控、電話錄音、投訴專線等方式，確保評價權(quán)利到位。以制度保障評估效果的科學(xué)性，進(jìn)一步明確了各部門、單位、街道的管理服務(wù)職能和相應(yīng)制度，明確界定區(qū)、街、社區(qū)、網(wǎng)格之間的協(xié)作配合和服務(wù)時限，形成區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格多級聯(lián)動機(jī)制，對熱線、網(wǎng)格、服務(wù)隊、加盟企業(yè)和街道365服務(wù)中心、社區(qū)365工作站進(jìn)行考核評比。從受理需求到追蹤服務(wù)效果評價，監(jiān)督和考核評比機(jī)制的建立，形成管理中閉合環(huán)路，避免管理的死角，也促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)增強(qiáng)全局觀念、責(zé)任意識和群眾觀念，促進(jìn)社會治理效能提高。此外還有矛盾調(diào)節(jié)化解機(jī)制等等。

三、由365工作體系思考基層社會治理創(chuàng)新

基層社會治理創(chuàng)新有著多種的路徑與方式，365工作體系的建立和運(yùn)行提供了一種可供借鑒的方式。365工作體系的運(yùn)行給予我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

1.創(chuàng)新社會治理必須以轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)為前提。在經(jīng)濟(jì)獲得一定的發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的現(xiàn)實條件下，社會和諧、生活品質(zhì)的追求是落實科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是有效的途徑，政府的職能必須從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在從高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更加關(guān)注民生幸福、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，體現(xiàn)在由把自己當(dāng)主人到把群眾當(dāng)主人、由被動服務(wù)到主動服務(wù)、由習(xí)慣于下計劃指令到群眾需求導(dǎo)向、由規(guī)避責(zé)任到破解難題、由分散管理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個方面。正是這種職能、作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，才能夠更加注重聯(lián)系服務(wù)群眾、把群眾滿意、群眾需要當(dāng)做工作的出發(fā)點和落腳點。形成加強(qiáng)社會治理的新思路、新措施、新辦法，開創(chuàng)社會工作和群眾工作的新局面。

2.解決群眾訴求和社會治理問題必須靠完善的制度建設(shè)和有力的制度落實作保證。以建立起比較完善的機(jī)制、制度作保障，更在于狠抓機(jī)制、制度落實，做到抓鐵有痕、踏石有聲。明確責(zé)任、明確環(huán)節(jié)、明確機(jī)制，使各項問題有人問、有人管，條條找出辦法，件件落到實處。形成管理中閉合環(huán)路，避免管理的死角，扎扎實實推動良好的設(shè)想落到實處。完善的制度和嚴(yán)格的監(jiān)督促使全區(qū)黨政機(jī)關(guān)增強(qiáng)全局觀念，責(zé)任意識和群眾觀念，真正把執(zhí)政為民的理念轉(zhuǎn)化為實際行動，實現(xiàn)社會的創(chuàng)新發(fā)展，保證群眾的高品質(zhì)的生活。

3.贏得民心、促進(jìn)社會和諧必須主動發(fā)現(xiàn)、主動作為。社會治理中存在側(cè)重于事后處置，不善于解決小事，在事前預(yù)防和源頭治理上缺乏有效措施，必然會出現(xiàn)小事拖大，大事拖炸。365工作體系一個突出亮點就是主動發(fā)現(xiàn)問題、主動解決問題，通過網(wǎng)格化的管理服務(wù)，網(wǎng)格員的面向社區(qū)，主動出擊，將解決問題的措施前置，把問題發(fā)現(xiàn)在群眾反映之前，把難處化解在群眾產(chǎn)生不良情緒之前、把矛盾處置在萌芽狀態(tài)，起到了事半功倍的效果，提高社會服務(wù)管理工作的預(yù)警性、主動性和協(xié)同性。

4.解決復(fù)雜社會治理問題必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管?；鶎由鐣卫硪蚱渖婕懊鎻V，事情具體、復(fù)雜，需要整合資源，形成合力。然而實踐中，由于條塊分割，一些地區(qū)在服務(wù)群眾和社會治理上往往缺乏相互配合，只管責(zé)任內(nèi)、不管責(zé)任外，留下管理和服務(wù)空隙、空白，影響政府公信力，影響社會和諧和群眾生活質(zhì)量。365工作體系的成功之處在于 “聯(lián)動性”。其作用的發(fā)揮，主要是依靠與黨政、人大政協(xié)各部門、社會組織的聯(lián)動互動，靠區(qū)域內(nèi)、區(qū)域外的合作共贏，使黨政服務(wù)資源、非政府的資源與市民訴求通過工作體系得到有效對接，解決復(fù)雜社會問題更有效、更快捷。實踐證明，面對情況比較復(fù)雜、涉及面較廣的問題，單靠一兩個部門的工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須齊抓共管，建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的格局，形成共治共管的強(qiáng)大合力，才能把社會和群眾工作落實到位。

365工作體系的探索與實踐，順應(yīng)了社會發(fā)展的需求，反映了社會治理的發(fā)展趨勢，促進(jìn)了社會和諧，體現(xiàn)了人文關(guān)懷，有效推動社會治理工作的展開。在社會治理創(chuàng)新中形成了鮮明的特點，為基層社會治理創(chuàng)新提供了具有示范作用的案例。

［1］龔維斌.我國社會管理體制存在的主要問題［J］.理論參考，2011(3).

［責(zé)任編輯：左眉］

C912.3

A

1671-6183（2014）03-0054-04

2014-02-22

張愛軍 (1966-)，女，山東德州人，中共大連市委黨校公共與社會管理教研部主任，教授，研究方向：公共管理、社會治理；韓雪 (1980-)，女，遼寧沈陽人，沈陽行政學(xué)院講師。