回顧與展望：依法治國基本方略的推進(jìn)歷程

于 洋

（中共大連市委黨校 校刊編輯部，遼寧 大連 116013）

新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨在采用什么方略治理國家這個問題上經(jīng)歷了一個艱難而曲折的探索歷程。1954年，新中國第一部憲法的誕生，使我國向法治道路邁出了第一步。黨的八大又提出了著手加強法制建設(shè)的思想，使法治思想在黨的執(zhí)政方式中的地位得到了提高。但隨后而來的“文化大革命”，使社會主義法制建設(shè)遭受了嚴(yán)重的破壞。“文革”結(jié)束后，我們黨深刻總結(jié)“文革”時期的沉痛教訓(xùn)，重新開啟了我國治國理政方式的探索。

一、依法治國基本方略的初步探索

黨的十一屆三中全會是我國開啟依法治國基本方略的起點，在我國的法治歷程中具有十分重要的意義?！拔母铩苯Y(jié)束以后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，反思“文革”時期的沉痛教訓(xùn)，總結(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗，深刻認(rèn)識到加強法治建設(shè)的重要性。黨的十一屆三中全會的公報中指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！保?］針對“文革”時期輕視制度和法治建設(shè)的錯誤，鄧小平指出：“要認(rèn)真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題”［2］，避免或防止再發(fā)生諸如“文化大革命”這樣可怕的事情。

黨的十一屆三中全會確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的社會主義法制建設(shè)的基本方針，實現(xiàn)了我們黨從以政策治國向依法治國在指導(dǎo)思想上的轉(zhuǎn)變［3］。這一時期，“有法可依”成為法制建設(shè)的重點，“共制定修改法律94部、行政法規(guī)598部，現(xiàn)行 《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《民法通則》《民事訴訟法（試行）》《行政訴訟法》等基本法律相繼出臺，從根本上改變了許多重要領(lǐng)域無法可依的局面，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展提供了強有力的法律保障”［4］。

1979年，中共中央發(fā)布了 《中共中央關(guān)于堅決貫徹刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》。《指示》中指出，刑法、刑事訴訟法等七部法律通過后，“它們能否嚴(yán)格執(zhí)行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標(biāo)志”。這里首次使用了“法治”概念。 《指示》中還取消了“文革”時期由“公安六條”所確立的“反革命罪”“惡毒攻擊罪”，宣布“五類分子”摘帽以后應(yīng)保證他們?nèi)嗣竦拿裰鳈?quán)利，并特別宣布取消黨委審批案件的制度。1980年，中央提出要對林彪、江青反革命集團(tuán)的審判做一個歷史性的總結(jié)。11月20日，應(yīng)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求，《人民日報》以特約評論員發(fā)表了 《社會主義民主和法制的里程碑》一文。文中總結(jié)了這次審判的五項原則：司法民主、實事求是、司法獨立、人道主義、法律平等；還第一次提出了“以法治國”的命題，即這次審判“充分體現(xiàn)了以法治國的精神，堅決維護(hù)了法律的權(quán)威，認(rèn)真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則，在國內(nèi)外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義”［5］。

黨的十二大進(jìn)一步提出：“社會主義民主的建設(shè)必須同社會主義法制的建設(shè)緊密地結(jié)合起來，使社會主義民主制度化、法律化?！保?］217還明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這就從理論上解決了黨與法的關(guān)系問題。黨的十二屆六中全會通過的 《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》提出：“不要社會主義民主的法制，決不是社會主義法制；不要社會主義法制的民主，決不是社會主義民主”［6］224，再次強調(diào)了民主和法制二者之間緊密關(guān)系。

黨的十三大對社會主義法制建設(shè)作出了較為詳盡地論述，指出：“進(jìn)行政治體制改革，就是要興利除弊，建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治。改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制”；“政治體制的改革，必須逐步健全社會主義民主，完善社會主義法制，努力克服官僚主義現(xiàn)象和封建主義影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對內(nèi)對外開放”；“抓緊建立完備的經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系，并加強司法，嚴(yán)肅執(zhí)法”［7］31。此時，我們黨已經(jīng)深刻認(rèn)識到法制建設(shè)的重要性。正是基于這種認(rèn)識，黨的十三大還明確提出了“我們必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。法制建設(shè)必須貫串于改革的全過程”［7］32的思想。

黨的十四大確定了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并強調(diào)：建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須“加強立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)”［8］。在此方針的指導(dǎo)下，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一系列法律及時地得到制定或修訂出來，為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立提供了必要的法制保障。

到黨的十四大為止，我們黨雖然沒有明確提出“依法治國”的概念，但是我們黨加強法治建設(shè)的思想是十分明確的，這就為我國后來確立“依法治國”基本方略奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、依法治國基本方略的正式確立

黨的十四大以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，繼承和發(fā)揚了第二代領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于社會主義法制建設(shè)的思想，并將法制建設(shè)擺在更加突出的重要位置。

1989年9月26日，江澤民在中外記者招待會上指出：“我們決不能以黨代政，決不能以黨代法，這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題。我想我們一定要遵循法治的方針?！保?］1994年12月9日，江澤民在參加中央舉行的第一次法制講座時指出：“建設(shè)社會主義法制，實行以法治國，是為了把我們國家建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家?！保?0］這是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人首次在公開場合提出“以法治國”的概念。1995年1月20日，江澤民在中央舉辦的第二次法制講座上強調(diào)：“黨既要領(lǐng)導(dǎo)憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依法辦事，依法管理國家，對實現(xiàn)全黨和全國人民意志的統(tǒng)一，對維護(hù)法律的尊嚴(yán)和中央的權(quán)威關(guān)系十分重大?！保?1］“以法治國”的概念提出和中央領(lǐng)導(dǎo)人帶頭學(xué)法的實踐，使法律在國家治理中的地位得到進(jìn)一步提高，為“依法治國”基本方略的正式確立奠定了堅實的思想基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。1996年2月，江澤民在中央舉辦的法制講座上首次提出把加強社會主義法制建設(shè)，依法治國，作為我們黨和政府管理國家和社會事務(wù)的重要方針，這標(biāo)志著我們黨和國家在法制建設(shè)上實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。在隨后召開的全國人大八屆四次會議上，“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”寫入了 《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，作為治理國家的一項基本方針予以貫徹執(zhí)行。

1997年，黨的十五大正式把“依法治國”確立為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，并明確提出“建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十五大報告系統(tǒng)闡述了“依法治國”的科學(xué)內(nèi)涵：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！保?2］“依法治國”科學(xué)內(nèi)涵的系統(tǒng)闡釋，體現(xiàn)了我們黨對“依法治國”基本治國方略有了更深入的理解。1999年，全國人大九屆二次會議將“依法治國”載入憲法，使“依法法治”從黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志。從此，“法制”變?yōu)椤胺ㄖ巍?，“依法治國”基本方略初步形成?/p>

三、依法治國基本方略的創(chuàng)新發(fā)展

黨的十五大以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在加快推進(jìn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的實踐中，繼續(xù)進(jìn)行實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步確立了“依法治國與以德治國相結(jié)合”的治國基本方略。

2000年2月，江澤民在廣東考察時發(fā)表講話，第一次使用了“德治”的概念，強調(diào)：“德治和法治必須相輔相成，雙管齊下”。在同年6月召開的全國思想政治工作會議上，江澤民進(jìn)一步指出：“法律和道德作為上層建筑的組成部分，都是維護(hù)社會秩序，規(guī)范人們思想和行為的重要手段，它們相互聯(lián)系，相互補充?！保?3］2001年1月，江澤民在與出席全國宣傳部長會議的同志座談時指出：“對一個國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成、相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也不可偏廢。法治屬于政治建設(shè)，屬于政治文明，德治屬于思想建設(shè)，屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的。我們應(yīng)始終注意把法制建設(shè)與道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”［14］。在全國九屆人大四次會議通過的 《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》中，“依法治國與以德治國相結(jié)合”的治國方略用法律文件的形式確立下來。此后，這一治國基本方略寫入了黨的十六大政治報告。

黨的十六大以后，以胡錦濤同志為核心的黨的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體積極推進(jìn)依法治國的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，實現(xiàn)了依法治國基本方略的創(chuàng)造性發(fā)展。2002年12月，胡錦濤在首都各界紀(jì)念憲法公布施行20周年大會上的講話中指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”［15］2004年9月，黨的十六屆四中全會提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，把依法執(zhí)政作為新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式提了出來。2004年國務(wù)院頒布的 《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出了建設(shè)“法治政府”的目標(biāo)。2006年，在“十一五”規(guī)劃中提出了“貫徹依法治國基本方略，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系”的基本要求。2007年，黨的十七大對“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”作出了全面的部署，提出要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益”［16］。黨的十七大上首次提出“樹立社會主義法治理念”和“弘揚法治精神”的命題，為我國建設(shè)中國特色社會主義法治文化指明了方向。2010年底，中國特色社會主義法律體系正式形成，使我們國家和社會生活總體上實現(xiàn)了“有法可依”。

四、依法治國基本方略的歷史跨越

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央把“依法治國”基本方略提到一個更新的高度，從此掀開了我國法治建設(shè)的新篇章。

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國；并確立了依法治國的新任務(wù)和目標(biāo)，即到2020年，實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”［17］。2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“我們要在全社會加強憲法宣傳教育，提高全體人民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機關(guān)工作人員的憲法意識和法制觀念，弘揚社會主義法治精神，努力培育社會主義法治文化，讓憲法家喻戶曉，在全社會形成學(xué)法尊法守法用法的良好氛圍?！保?8］2013年，黨的十八屆三中全會提出了“法治中國”的概念，指出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”［19］。這一重要論斷為建設(shè)“法治中國”規(guī)劃了新的路線圖，具有重要的現(xiàn)實意義

黨的十八屆四中全會對長期以來特別是黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義法治建設(shè)所取得的成就進(jìn)行了高度評價，深刻總結(jié)了依法治國的成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)，深入研究了全面推進(jìn)依法治國問題，對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行了總體部署和全面規(guī)劃。黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是加快建設(shè)社會主義法治國家的綱領(lǐng)性文件，對推進(jìn)依法治國作了全方位的論述。黨的十八屆四中全會明確指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！保?0］實現(xiàn)這個總目標(biāo)，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅持從中國實際出發(fā)。全會還明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，即“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。”［20］黨的十八屆四中全會對依法治國的總體部署和全面規(guī)劃，必將有力地推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也必將為全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供強有力的法治保障。

［1］中共中央文獻(xiàn)研究室.三中全會以來重要文獻(xiàn)選編（上）［G］.北京：人民出版社，1982：11.

［2］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1983：348.

［3］戴木才，田海艦.建國60年來中國共產(chǎn)黨對“依法治國”基本方略的探索歷程［J］.江西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（5）：4.

［4］劉少瑩.新中國60年依法治國探析［J］.經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2009（10）：141.

［5］社會主義民主和法制的里程碑 ［N］.人民日報.1980-11-20.

［6］中共中央文獻(xiàn)研究室.中共中央文件選編［G］.北京：中共中央黨校出版社，1994.

［7］中共中央文獻(xiàn)研究室.十三大以來重要文獻(xiàn)選編（上）［G］.北京：人民出版社，1991.

［8］中共中央文獻(xiàn)研究室.十四大以來重要文獻(xiàn)選編（上）［G］.北京：人民出版社，1996：29.

［9］江澤民.在中外記者招待會上的講話 ［N］.人民日報，1989-09-28.

［10］鄒愛國，陳維偉.中共中央舉辦法律知識講座［N］.人民日報，1994-12-10.

［11］鄒愛國，楊振武.江澤民在黨中央舉行的法制建設(shè)講座結(jié)束時強調(diào)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)已成迫切要求［N］.人民日報，1995-01-21.

［12］中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會文件匯編［G］.北京：人民出版社，1997：31-32.

［13］江澤民在中央思想政治工作會議上的講話［N］.人民日報，2000-06-29.

［14］全國宣傳部長會議在京召開江澤民與出席會議同志座談并作重要講話［N］.人民日報，2001-01-11.

［15］在首都各界紀(jì)念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上的講話［N］.人民日報，2002-12-05.

［16］中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2007：28

［17］十八大報告輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2012：18.

［18］習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話［N］.人民日報，2012-12-05.

［19］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16.

［20］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報［N］.人民日報，2014-10-24.