分稅制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展

任 兵

?

分稅制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展

任 兵

（重慶三峽學(xué)院成人教育學(xué)院，重慶萬(wàn)州 404100）

1994年我國(guó)分稅制改革，實(shí)現(xiàn)了中央與地方財(cái)政“分灶吃飯”的重大變化，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)突破的分水嶺。然而分稅制形成了現(xiàn)行不合理的稅收制度，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)性原因之一，從多個(gè)方面導(dǎo)致我國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)梯度發(fā)展，區(qū)域差距進(jìn)一步拉大。因此，文章探究分稅制改革以來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的原因，嘗試提出解決措施，有利于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高我國(guó)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

分稅制；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；非均衡發(fā)展；稅種

一、分稅制改革

分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政管理體制，其原理是按稅種劃分中央與地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)分權(quán)、分稅、分管，從而自收自支，自求平衡，可以更加靈活地利用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保證宏觀政策有效施行。

基于中央政府收稅困難的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)在1994年“存量不動(dòng)、增量調(diào)整，逐步提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”的原則上實(shí)行了分稅制改革，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實(shí)行了中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等，成功地實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分，實(shí)行了財(cái)政“分灶吃飯”。

盡管分稅制有其顯著的進(jìn)步之處，但同樣存在許多不如人意的地方：宏觀稅負(fù)超速增長(zhǎng)，中央財(cái)力日漸雄厚，而地方政府收入能力和區(qū)域調(diào)控能力被削弱了，地方政府為擴(kuò)收而開(kāi)發(fā)“土地財(cái)政”和各式各樣的非稅性收入，影響了創(chuàng)業(yè)率和就業(yè)率，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付成為滋生腐敗的溫床……本質(zhì)仍是不徹底的分稅制。

通過(guò)研究分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行分稅制還有一處非常大的隱患，即加劇了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性。在全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的大背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展已經(jīng)成為困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)的熱點(diǎn)問(wèn)題。盡管實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)有十個(gè)年頭，在官方政策傾斜和大力投入下，西部與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)增長(zhǎng)速度差距在縮小，但絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大。2000年，西部和東部的人均GDP相差7 000元，截止到2010年這一差距拉大到了21 000元①。在生產(chǎn)總值、地區(qū)財(cái)政收入水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人均生產(chǎn)總值水平上，西部地區(qū)再經(jīng)過(guò)100年也不一定能夠和東部地區(qū)拉平。

二、分稅制進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距

（一）主體稅種“劫貧濟(jì)富”

增值稅一直是我國(guó)的最大稅源，增值稅收入曾經(jīng)長(zhǎng)期占全部稅收收入的40%以上。分稅制改革首先將增值稅在中央與地方之間按照3︰1的固定比例分成，而增值稅本身有轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的性質(zhì)，按照現(xiàn)行制度，增值稅施行生產(chǎn)地征稅，實(shí)際造成了納稅地區(qū)和負(fù)稅地區(qū)的分離，最終形成了一種中西部地區(qū)財(cái)富向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移的畸形機(jī)制。

因?yàn)樵鲋刀悓儆诹鬓D(zhuǎn)稅，可以從各地區(qū)的消費(fèi)情況來(lái)判斷其各地區(qū)稅負(fù)分布狀況。東部地區(qū)城市化程度高，是商品和勞務(wù)集中產(chǎn)地，企業(yè)量相較于中西部對(duì)比密度要大得多，東部地區(qū)政府獲得了絕大部分的增值稅收入，而中西部消費(fèi)者承擔(dān)了較重的稅負(fù)，卻享受不到應(yīng)有的納稅人收益。

（二）其余三大稅種的負(fù)效應(yīng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)在短時(shí)間內(nèi)取得了巨大的發(fā)展。為了鼓勵(lì)招商引資，國(guó)家對(duì)于地理位置優(yōu)越的東部地區(qū)進(jìn)行了較大的稅收優(yōu)惠和政策傾斜，其中一個(gè)重要的表現(xiàn)即內(nèi)外資所得稅率不同。兩種稅率之下，具有相當(dāng)數(shù)量外資企業(yè)的東部地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力明顯優(yōu)于中西部。

另一方面，東部地區(qū)有全國(guó)80%以上的出口企業(yè)，享受了平均12%的出口退稅，企業(yè)負(fù)擔(dān)減少，進(jìn)一步弱化了中西部地區(qū)的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力。

資源稅率“從量計(jì)征”，稅率很低，作為地方稅種無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的創(chuàng)收效應(yīng)，二次加工的東部工業(yè)區(qū)反而能比資源大省——西部地區(qū)獲得更多的地方財(cái)稅和企業(yè)利潤(rùn)，利益分配機(jī)制不合理。中西部生態(tài)保護(hù)區(qū)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付力度較小，而東部地區(qū)作為下游區(qū)域、城市化區(qū)域，發(fā)展工商業(yè)限制較少，發(fā)展速度更快。

（三）收入分配方式固化，呈不平衡趨勢(shì)

分稅制改革在當(dāng)時(shí)為了減緩壓力，承認(rèn)和維護(hù)了原有包干體制下的不合理分配格局，且規(guī)定中央對(duì)地方政府的稅收返還基數(shù)以1993年為準(zhǔn)，在1993年及其以前區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的差異性就已經(jīng)客觀存在，這無(wú)疑是直接繼承了原有弊端，包庇了差異存在，并默許了區(qū)域差距進(jìn)一步拉大（中西部擴(kuò)大基數(shù)能力較弱）。

（四）落后地區(qū)政績(jī)觀不當(dāng)，弱化發(fā)展?jié)摿?/h3>

分稅制下財(cái)力迅速向中央財(cái)政傾斜，地方財(cái)政收入比例持續(xù)下降，稅源日益枯竭，財(cái)政平衡愈發(fā)困難，地方政府卻往往舉債搞政績(jī)工程、投資項(xiàng)目，甚至是亂賣土地，總體呈現(xiàn)出重投資輕民生的政績(jī)觀。

富裕地區(qū)相對(duì)來(lái)說(shuō)財(cái)稅收入總量較大，能夠有一定保障實(shí)施惠民工程。以上海市為例，2010年民生支出665.8億元，占公共財(cái)政支出的52%；同樣是直轄市的西部重慶，2010年全市財(cái)政民生支出682億元，占一般預(yù)算支出的比重達(dá)51.7%，但是上海登記在冊(cè)總?cè)丝跒? 300萬(wàn)余人，重慶市常住人口為2 884.62萬(wàn)人，平均到每一個(gè)人身上，社會(huì)福利程度還是有較大差異。東部沿海省市的確有更大的吸引力和實(shí)力來(lái)集聚人才等發(fā)展資源，并形成良性循環(huán)，反過(guò)來(lái)又推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)發(fā)展。

（五）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

中國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度是純縱向的，主要由稅收返還、老體制上解②或補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、增量轉(zhuǎn)移支付五種撥款組成，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有突破舊體制束縛，保存了既得利益，不能實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)水平的均等化，也不能強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控目標(biāo)。

撥款資金預(yù)算不透明，不民主，傷害了轉(zhuǎn)移支付的公平性，各地駐京辦的活躍程度和“辦事”能力在一定程度上成為資源分配的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，于國(guó)于民都是損失。

（六）資本作用點(diǎn)不同，影響資本效率

在招商引資過(guò)程中，東部富裕地區(qū)更多地發(fā)展了非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)活力逐步顯現(xiàn)，而中西部落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，地方銀行信貸系統(tǒng)在國(guó)企改制、公共服務(wù)方面承擔(dān)了更多的投資責(zé)任，政府支出與投資高度互補(bǔ)，企業(yè)融資口徑小，地區(qū)資源分配效率低，資本運(yùn)作構(gòu)成固化，流通性不足，對(duì)地區(qū)資本的行政干預(yù)，局限了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是金融行業(yè)。

總而言之，中西部地區(qū)缺乏良好的資本形成機(jī)制，不能很好地體現(xiàn)效益原則，資金天然逐利所帶來(lái)的流動(dòng)性改善了資本的配置效率，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但同時(shí)也擴(kuò)大了地區(qū)差距。隨著資本回報(bào)率的不同，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金的流入量越少；越是發(fā)達(dá)地區(qū)，資金流入量越多。

三、深化稅制改革，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

一言以蔽之，東部地區(qū)從現(xiàn)行體制獲得了相當(dāng)大的收益和最好的資源，中西部地區(qū)則一直在為東部地區(qū)的發(fā)展作出更多貢獻(xiàn)。稅收作為宏觀調(diào)控的重要手段，應(yīng)適應(yīng)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)調(diào)整的新形勢(shì)和新需求，分稅制改革并不徹底，繼續(xù)深化改革，完善制度與政策是當(dāng)前及遠(yuǎn)期的必然選擇。

2011年11月1日，已經(jīng)在西部部分地區(qū)試點(diǎn)一年多的資源稅改革方案正式全面推開(kāi)，地方政府將成為直接受益人，中央與地方利益進(jìn)行了重新分配，牽涉到幾十億甚至幾百億的資金流量。

2012年3月18日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了發(fā)展改革委的《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》指出，要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，“完善分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，健全對(duì)縣級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付制度，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。深化國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)及國(guó)債管理制度改革……”

2013年十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，同時(shí)提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

必須承認(rèn)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異在分稅制改革之前就已經(jīng)存在，并且改革在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)一蹴而就，當(dāng)前要縮小地區(qū)差距，不能刻意抑制東部地區(qū)良好的發(fā)展勢(shì)頭，也不能大躍進(jìn)追求速度，要統(tǒng)籌全局，科學(xué)發(fā)展。

分稅制改革必須在財(cái)權(quán)和事權(quán)的界定和分配上再?zèng)Q議，改善地方財(cái)政困窘的局面，改變按固定比例共享稅源的陳舊方式，政府在區(qū)域補(bǔ)貼方面進(jìn)行制度規(guī)范，改進(jìn)收入分配方式，減少地方政府行政干預(yù)，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由流動(dòng)。

當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩，支出壓力持續(xù)增大，解決區(qū)域問(wèn)題要從宏觀局面著手，深化制度改革。針對(duì)現(xiàn)行稅制不完善對(duì)市場(chǎng)造成扭曲和限制、財(cái)力事權(quán)不匹配導(dǎo)致區(qū)域性的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，應(yīng)切實(shí)改進(jìn)預(yù)算管理制度，使政府預(yù)算在陽(yáng)光下運(yùn)行，規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督流程，使其有效透明；完善稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定，對(duì)現(xiàn)有稅種如消費(fèi)稅、資源稅功能進(jìn)一步調(diào)整，使其適應(yīng)改革發(fā)展的需要；完善轉(zhuǎn)移支付制度，使得事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，理順中央和地方的收入關(guān)系，明確中央和地方事權(quán)責(zé)任的共同區(qū)域和差異范圍。

我們相信，改革不會(huì)一帆風(fēng)順，卻必然是順應(yīng)時(shí)代潮流而來(lái)。全球經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)短周期交錯(cuò)，雙速發(fā)展的非均衡條件下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)依舊令人矚目，現(xiàn)行財(cái)稅體制能否成為納稅人的保險(xiǎn)箱，替納稅人管好錢袋子依然是個(gè)充滿爭(zhēng)議的話題，發(fā)展總是硬道理，而我們現(xiàn)在要思考的是怎樣的發(fā)展才是正面有效的科學(xué)發(fā)展。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家發(fā)改委2010年第一季度公報(bào)。

②沿襲1988—1993年的財(cái)政地方包干體制，21個(gè)收入較高的地方政府上繳財(cái)稅份額繼續(xù)遞增。

[1]賈康，趙全厚.中國(guó)財(cái)稅體制改革30年回顧與展望[M].北京：人民出版社，2008.

[2]官永彬.地區(qū)間財(cái)力差距的測(cè)度與分解[J].重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013（2）.

[3]藍(lán)英.西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整互動(dòng)研究[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）.

[4]歐陽(yáng)德云.增值稅、分稅制與區(qū)域平衡發(fā)展[J].地方財(cái)政研究，2009（10）.

（責(zé)任編輯：朱 丹）

The System of Tax Distribution and Unbalanced Development of Regional Economy

REN Bin

In 1994, the system of tax distribution reform was implemented and the central and local fiancés were separated, which marks the breakthrough of planning economy to marketing economy. But under the system of tax distribution, the present unreasonable taxing system was formed, which constitutes one of the basic reasons of unbalanced regional economic development. Various factors have brought about the unbalanced ladder-like economic developments among the eastern, central and western regions in our country and the regional differentiation is thus worsened. This paper investigates the reasons of unbalanced economy development in our country since the implementation of the system of tax distribution, and proposes some measures to push forward a balanced regional economy development and promote the competitiveness of our country.

system of tax distribution; regional economy; unbalanced development; tax categories

2013-11-06

任 兵（1960-），男，重慶萬(wàn)州人，重慶三峽學(xué)院成人教育學(xué)院教師。

F812.42

A

1009-8135（2014）02-0045-03