論政治體制改革與國家治理現(xiàn)代化

□姚紅

一、國家治理現(xiàn)代化的提出及涵義

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會,審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確提出我國全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化——國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。此政治理念是中國共產(chǎn)黨站在歷史的高度對未來中國發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，是對馬克思主義國家理論的發(fā)展和創(chuàng)新，對推動(dòng)我國的政治體制改革有指導(dǎo)意義。目前，我國已經(jīng)由一元社會轉(zhuǎn)變成了多元社會，國家治理的對象也發(fā)生了很大變化，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各項(xiàng)改革都將涉及人們的一系列重大利益重組，改革涉及到社會平等、公平、正義等目標(biāo)，因而不穩(wěn)定因素增多，不確定因素增大，國家治理體系和能力正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的國家治理理念和治理方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會變化的需要。對國家治理中存在的這些局部危機(jī)，如果不進(jìn)行及時(shí)的、突破性的改革，這些局部危機(jī)就有可能升級為全面的執(zhí)政危機(jī)。因此，必須深化政治體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。依據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，國家的性質(zhì)決定國家的治理方向和治理方式，當(dāng)國家的生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，生產(chǎn)關(guān)系就需要調(diào)整以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，上層建筑就要變革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，國家治理方式也會相應(yīng)地轉(zhuǎn)變。

實(shí)際上，國家治理的過程就是社會權(quán)力運(yùn)行的過程。國家治理體系就是按照現(xiàn)代法制和民主政治的要求，建立起配置合理的權(quán)力架構(gòu)，規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范政府行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，還包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制等。[1]國家治理能力就是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面的能力。國家治理體系的現(xiàn)代化就是要求建立政府職能合理，公共權(quán)力到位的科學(xué)治理體系，是要建立符合現(xiàn)代法治運(yùn)行的規(guī)范的和民主政治要求的人民群眾民主參與的治理體系，就是要實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。國家治理能力現(xiàn)代化就是把國家治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮治理體系功能，提高公共治理能力。[2]

二、國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)為政治體制改革指明了方向

（一）總目標(biāo)在思想觀念上發(fā)生了很大的改變

總目標(biāo)強(qiáng)調(diào)把以前的“國家統(tǒng)治”和“社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣抑卫怼焙汀吧鐣卫怼?，其治國理念由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向了“治理”，雖然只有一字之差，但卻是治國理政模式、權(quán)力配置和行為方式的一種深刻的轉(zhuǎn)變?！敖y(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別最重要的表現(xiàn)在權(quán)力主體不同，統(tǒng)治的主體為單一的政府，而治理的主體是多元的，參與的有政府、企業(yè)、社會組織、民間自治組織乃至個(gè)人等；“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別還體現(xiàn)在統(tǒng)治依據(jù)的是國家法律，而治理除了依據(jù)國家法律外，還包括各種契約或者合約等；“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別還體現(xiàn)在統(tǒng)治是強(qiáng)制性的，而治理多是協(xié)商與強(qiáng)制并存的；“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別還體現(xiàn)在統(tǒng)治是自上而下的權(quán)力運(yùn)行，而治理可以是自上而下的，更多的是以平行的權(quán)力運(yùn)行；“統(tǒng)治”與“治理”的不同還體現(xiàn)在統(tǒng)治是以政府權(quán)力的范圍為界，而治理則以公共范圍為界，治理的范圍比統(tǒng)治的范圍更寬廣。通過以上比較分析，“治理”已經(jīng)拓展成一個(gè)更強(qiáng)調(diào)民主、參與、互動(dòng)、多元主體管理的概念，“治理”已經(jīng)從原來的一元單向度強(qiáng)制性行使權(quán)力的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的良性多元互動(dòng)實(shí)現(xiàn)共管、共治社會了。即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,由政府、社會各界共同來管理和治理社會。這樣，協(xié)商民主得到發(fā)展，與此相適應(yīng)的黨的執(zhí)政方式和政府的行為方式都要發(fā)生變化。總之，從統(tǒng)治走向治理已經(jīng)成為21世紀(jì)人類政治發(fā)展的普遍趨勢，這種思想觀念的改變，為現(xiàn)階段我國政治體制改革指明了方向。[3]

（二）總目標(biāo)的核心是制度建設(shè)以及制度執(zhí)行力

即要把國家的各項(xiàng)改革落實(shí)在國家治理的制度層面上。當(dāng)前，我國的政治體制改革，不涉及基本政治制度的改革，但在一些具體的體制安排中還不夠完善，體制之間還不夠協(xié)調(diào)，體制執(zhí)行力也還不夠強(qiáng)，體制執(zhí)行缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制的問題。在國家治理體系和能力方面，也面臨著一系列挑戰(zhàn)，如民主治理和法治治理的體制還不夠健全，民眾參與治理的渠道還不通暢，政治透明程度相對較低，政府的公共服務(wù)還做得不夠，行政效率低而成本過高，主要公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)，公共權(quán)力還沒有得到有效的監(jiān)督和制約，公共利益部門化現(xiàn)象嚴(yán)重，官員尋租產(chǎn)生腐敗等等。這些問題與政治體制需要改革的方向一致，因此，深化政治體制改革實(shí)際就是提升國家治理體系現(xiàn)代化水平的主要內(nèi)容和途徑。

（三）總目標(biāo)是要建立一個(gè)“有能力的有限政府”

按照十八大精神和頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容，依據(jù)十八屆三中全會給出的路線圖和時(shí)間表，此目標(biāo)要在到2020年實(shí)現(xiàn)，就是要在7年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應(yīng)的“現(xiàn)代化”目標(biāo)，那么這個(gè)總目標(biāo)重點(diǎn)就應(yīng)該放在政府職能轉(zhuǎn)變和廉政建設(shè)上。政府職能轉(zhuǎn)變的目的就是約束和壓縮政府權(quán)力，廉政建設(shè)目的也是為了監(jiān)督和控制政府權(quán)力，而且監(jiān)督、控制和壓縮政府權(quán)力都是以建設(shè)有能力的國家為前提的。因此，總體目標(biāo)就是要建立一個(gè)“有能力的有限政府”，就是要建立國家有能力，政府有作為，政府權(quán)力有邊界、政府權(quán)力受約束的政府。這就為政治體制改革指明了方向。

改革開放30多年來，我國的政治體制改革取得了一定成績，但任然存在著以下問題。政府職能沒能實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，政府本該承擔(dān)的公共服務(wù)職能缺位或者沒有有效發(fā)揮。在社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系中政府行政權(quán)力任然處于支配地位,政府擁有的行政權(quán)力過大，政府對市場、企業(yè)以及正常經(jīng)濟(jì)秩序還存在過度干預(yù)，這樣容易造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短期行為和國有企業(yè)的低效率。政府控制著各類繁多的行政審批項(xiàng)目，這些項(xiàng)目容易造成權(quán)力的設(shè)租、尋租，產(chǎn)生貪污腐敗行為，容易破壞正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序；政府控制的國有企業(yè)兼具公共權(quán)力和市場力量的特權(quán)，基本不參與市場競爭，造成過度壟斷，國有企業(yè)憑借國家公共資源和壟斷權(quán)力獲取壟斷利益，并將其中一部分用于對企業(yè)內(nèi)部管理者和職工優(yōu)先分配，這種分配大大超過社會收入的平均水準(zhǔn)，是對社會的不公平、不公正，有悖于社會公平正義。這些問題的存在，要求進(jìn)一步深化政治體制改革?！稕Q定》明確提出了深化政治體制改革的要求是“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。[4]這充分表明了我黨推動(dòng)政治體制改革的決心，也指出了發(fā)展中國特色社會主義民主政治的方向。

三、以政治體制改革促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

政治體制改革對國家治理的現(xiàn)代化具有重要的促進(jìn)作用。加快轉(zhuǎn)變政府職能，政治體制的法制化改革，政治體制的民主化改革，將有力推進(jìn)國家權(quán)力體系現(xiàn)代化，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（一）以加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)國家權(quán)力體系現(xiàn)代化

國家權(quán)力體系的現(xiàn)代化表現(xiàn)為政府職能的現(xiàn)代化。因?yàn)閲抑卫淼闹黧w是政府，對政府的職能進(jìn)行合理劃分和界定，可以提高國家治理的質(zhì)量。如果政府越界濫用職權(quán)干預(yù)市場和社會活動(dòng)，就會破壞正常的市場和社會秩序，加大國家治理的難度，帶來一系列經(jīng)濟(jì)和社會問題。所以必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府服務(wù)方式，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府職責(zé)權(quán)限關(guān)系，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力體系的現(xiàn)代化。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是合理劃分政府職能，設(shè)立政府權(quán)限，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府作為社會的主要治理者它應(yīng)該承擔(dān)的主要職能是，一是通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)對社會公共事務(wù)進(jìn)行治理。如提供完善的法律、法規(guī)和基本制度與規(guī)則；建立規(guī)范的市場體系，規(guī)范和監(jiān)管各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的行為，創(chuàng)造公開、公平、公正的競爭環(huán)境，維護(hù)正常的市場秩序，提供各式的公共服務(wù)，搞好生態(tài)文明建設(shè)等等。二是作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，政府也要發(fā)揮好市場的調(diào)控作用，且調(diào)控的主要手段是采取財(cái)政政策和貨幣政策。三是作為國有資產(chǎn)所有者，在保證國有資產(chǎn)保值與增值的前提下，政府要減少在資源配置上對國有資產(chǎn)的干預(yù)，把政府的權(quán)力有序的轉(zhuǎn)移到社會組織，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)讓給個(gè)人、企業(yè)、市場。重新構(gòu)建政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、政府與事業(yè)單位之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，政府不能越位、錯(cuò)位，政府可以通過與社會組織、行業(yè)協(xié)會協(xié)商，也可以讓社會組織、行業(yè)協(xié)會自律；政府可以對生產(chǎn)和流通過程進(jìn)行監(jiān)管，可以制定一定程序讓企業(yè)服務(wù)中心和質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)管，通過多種形式提高市場自我管理的能力?？傊?，政府要在公共服務(wù)和宏觀調(diào)控上承擔(dān)起責(zé)任，補(bǔ)好缺位，把有限的行政資源有效投入到公共服務(wù)中去，但政府不能替代企業(yè)、市場和公民。具體操作是以減少政府行政審批事項(xiàng)為突破口轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前我國各級政府擁有各類繁多的行政審批、行政許可、行政收費(fèi)等行政權(quán)，這些權(quán)力導(dǎo)致尋租腐敗和辦事效率低，制約了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于市場要素合理配置和資源的自由流動(dòng)，改革就是要取消、減少或者調(diào)整這些行政審批項(xiàng)目，把行政體制改革作為政治體制改革的重點(diǎn)，糾正政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的越位、缺位和錯(cuò)位的問題。

（二）以政治體制的法治化改革，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化本質(zhì)上是法治體系的現(xiàn)代化。法治體系的現(xiàn)代化是建立一個(gè)立法、執(zhí)法、司法均能公正的權(quán)威體系。就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立合理的權(quán)力制衡的體系，約束和監(jiān)督權(quán)力。能否實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法和司法公正是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容也是政治體制改革的內(nèi)容。法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。理清政府與市場、政府與社會治理邊界的關(guān)鍵是制度建設(shè)和法治建設(shè)。我國目前建立的權(quán)力制衡的體系具有合理性，如果依法嚴(yán)格執(zhí)行，能有效限制行政權(quán)力的過分集中，使行政更有效率。但在實(shí)際運(yùn)作中還存在一些問題，如人大的監(jiān)督制約權(quán)不夠，法權(quán)集中化程度不高，司法權(quán)依附于地方政府等等。這些問題的存在，不利于法權(quán)的獨(dú)立行使，不利于法院的獨(dú)立審判。因此，必須要改革和調(diào)整各種不合理權(quán)力關(guān)系，發(fā)揮人大有效行使監(jiān)督行政的權(quán)力，讓行政權(quán)真正向人大負(fù)責(zé)，通過深化改革完善人大制度，有效保障人民當(dāng)家作主。還要通過一系列行政體制改革，精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)、提高效能，切實(shí)克服權(quán)力集中的官僚主義。還要進(jìn)一步深化司法改革，強(qiáng)化對司法運(yùn)作的監(jiān)督,防止和懲治司法腐敗，從體制上確保司法獨(dú)立、司法公正，加強(qiáng)對省以下法院實(shí)行垂直管理，集中法權(quán)，約束地方政府的權(quán)力，使得司法機(jī)關(guān)能真正做到獨(dú)立審判，獨(dú)立執(zhí)法?？傊?，要通過努力推進(jìn)法治國家建設(shè)，使法治逐漸代替人治。

（三）以政治體制的民主化改革,促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

通俗的講，民主就是老百姓當(dāng)家作主，而治理的主體是多元參與，也包括讓部分老百姓參與，所以治理包含民主的要素。大力推進(jìn)政治體制的民主化改革，可以提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。反過來，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平為進(jìn)一步發(fā)展民主開闊了空間。所以，民主是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)有之義，社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形成，必須在加強(qiáng)黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上給社會各階層人民以平等的政治權(quán)利和民主權(quán)利，必須通過多方渠道，讓更廣泛的民眾參與到公共政策的討論和制定中。由于國家治理方式的變化，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式相應(yīng)的也要發(fā)生變化，執(zhí)政黨要改變以前主要采取的代替民眾當(dāng)家作主的作法，代之以主要依靠法治領(lǐng)導(dǎo)和支持民眾當(dāng)家作主的做法，走依法治國的道路。[5]在基層民主方面，要進(jìn)一步完善協(xié)商民主制度和基層民主制度。通過協(xié)商民主這種治理形式，就涉及人民群眾切身實(shí)際利益的、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響的問題進(jìn)行廣泛的協(xié)商，廣納群言和廣集民智，切實(shí)保障人民享有憲法賦予公民的選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等民主權(quán)利和民主權(quán)益，建設(shè)程序合法、環(huán)節(jié)合理完整的協(xié)商民主體系，建設(shè)開放、平等、包容性的社會。完善黨同各民主黨派的政治協(xié)商，積極聽取各民主黨派和無黨派人士提出的各種意見。拓展其他民主渠道，努力推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。通過多方推進(jìn)政治體制的民主化改革，改變原有的單向度強(qiáng)制性行使的管理權(quán)力，通過協(xié)商民主等多種治理形式，實(shí)現(xiàn)國家與社會的共管、共治的良性互動(dòng)。

[1][3]俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014,(1).

[2]溫憲元.實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].南方日報(bào)，2013-11-18（2）.

[4]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].新華網(wǎng)-2013-11-15.

[5]姚紅.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視域下政治體制改革的思考[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(6).