政府類公司內(nèi)控制度建立與融資風(fēng)險(xiǎn)防范

張新民

摘要：政府類公司是受政府委托，對(duì)政府投資行為具體實(shí)行的操作者，也是政府資金投向決策的實(shí)施者。近幾年來，各級(jí)政府為探索政府資金的有效運(yùn)作，配合國(guó)有資產(chǎn)管理體制、機(jī)制創(chuàng)新，在投融資領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革，許多政府類公司應(yīng)運(yùn)而生。然而政府類公司在實(shí)際運(yùn)作中因自身內(nèi)控制度不健全等原因，存在一定缺陷和不足，導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)的存在。對(duì)此，筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)就政府類公司在實(shí)際運(yùn)作中存在的風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行探討，并提出加強(qiáng)政府類公司內(nèi)控建設(shè)、防范融資風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府類公司 內(nèi)控制度 融資風(fēng)險(xiǎn)

近年來，隨著國(guó)家宏觀調(diào)控、金融信貸等一系列政策的實(shí)施，政府類公司建設(shè)飛速發(fā)展，已成為籌集建設(shè)資金，彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口的重要融資渠道之一。這些平臺(tái)公司雖然規(guī)模不一，但基本上都采用了“黨委政府決策——主管部門統(tǒng)籌——投融資公司實(shí)施——國(guó)資部門監(jiān)管”的管理體制，同時(shí)接受財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的檢查監(jiān)督。目前，政府類公司的主要投資于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)及其他重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，有力地推動(dòng)了工業(yè)強(qiáng)縣建設(shè)和社會(huì)民生事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

一、政府類公司運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)成因

政府類公司從其產(chǎn)生到發(fā)展，整個(gè)過程都有其必然的原因。雖然各種新式的政府類公司為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用，但隨著政府類公司融資總規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，加之其本身運(yùn)作的不規(guī)范等原因，其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)日益突出。其風(fēng)險(xiǎn)成因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）政府類公司的概念界定仍存在模糊認(rèn)識(shí)

政府類公司以市場(chǎng)主體出現(xiàn)，運(yùn)用市場(chǎng)化方式進(jìn)行投資開發(fā)，但受政府委托開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，代表政府意愿為社會(huì)提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品，使用政府資金投資。這種出資方式和運(yùn)作方式的結(jié)合，使政府類公司在運(yùn)作上有了相應(yīng)的靈活性，但給運(yùn)行主體對(duì)自身的定位認(rèn)識(shí)帶來一定的難度。據(jù)調(diào)查，企業(yè)人員認(rèn)為這類公司既似事業(yè)又是企業(yè)的性質(zhì)是“不倫不類”，并由于這些原因，企業(yè)在人員薪酬、人員招聘條件及相關(guān)問題的政策處理上，就不容易確定執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)稅收政策、辦理資產(chǎn)過戶等具體問題時(shí)也容易出現(xiàn)不必要的麻煩。

（二）內(nèi)控建設(shè)薄弱，缺乏健全、有效、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制

由于政府類公司與政府聯(lián)系和密切性，使它在許多方面仍保留了過多的行政行為習(xí)慣，在實(shí)際運(yùn)行中與現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行要求仍存在較大的差距，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能很難發(fā)揮有效作用。由于政府類公司一般都由政府委托相關(guān)部門管理，國(guó)資委又是一個(gè)類似虛擬的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督體系存在相應(yīng)的缺陷。從目前的情況看，機(jī)構(gòu)的內(nèi)控建設(shè)、監(jiān)督比較流于形式，實(shí)質(zhì)性的、有效的監(jiān)督比較欠缺。

（三）負(fù)債率高，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不完備

目前不少政府類公司，銀行借貸資金比重較高，其中城建公司、水利公司和開發(fā)區(qū)投資公司等投資建設(shè)任務(wù)重的企業(yè)資金負(fù)債率更高。政府類公司的貸款除土地抵押外，尚有財(cái)政擔(dān)保貸款部分，因此公司的經(jīng)營(yíng)結(jié)果將對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接的現(xiàn)實(shí)影響，但現(xiàn)有的對(duì)政府類公司運(yùn)行的安全性監(jiān)測(cè)非常缺乏，對(duì)其負(fù)債的安全警戒線測(cè)算比較簡(jiǎn)略，缺少比較完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和抗風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)變機(jī)制。

（四）全面改革帶來的宏觀經(jīng)濟(jì)放緩導(dǎo)致地方財(cái)政收入下滑風(fēng)險(xiǎn)

十八屆三中全會(huì)全面深化改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，必將以一定程度的經(jīng)濟(jì)增速放緩為代價(jià)，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政收入增速下滑甚至為負(fù)。地方財(cái)力的弱化將很大程度削弱其對(duì)政府類公司的財(cái)政支撐力度。同時(shí)，在利率市場(chǎng)化趨勢(shì)、宏觀審慎監(jiān)管框架逐步形成以及互聯(lián)網(wǎng)金融等多重因素的作用下，社會(huì)融資利率中樞上移，并將在一定時(shí)期內(nèi)保持高位運(yùn)行，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增加，政府類公司還面臨風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)重估的壓力，宏觀金融環(huán)境和城投債風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的重塑兩種因素交織，將可能進(jìn)一步推高其融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。

二、加強(qiáng)政府類公司內(nèi)控建設(shè)、防范融資風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

所有的資金支持，均必須建立在政府類公司對(duì)自身內(nèi)控管理有效扭轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。只有扭轉(zhuǎn)相對(duì)混亂的內(nèi)控管理，其再融資才可能用在刀刃上，其未來的還本付息才存在可能性。

（一）充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制體系建設(shè)的必要性和緊迫性

建立與實(shí)施政府類公司內(nèi)部控制，是其加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是為完成既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)內(nèi)部各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序，是防范各類風(fēng)險(xiǎn)、保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作穩(wěn)健發(fā)展的平衡機(jī)制，它貫穿于整個(gè)公司管理的全過程。建立一套完整的內(nèi)部控制制度并保證有效執(zhí)行，對(duì)政府類公司融資活動(dòng)的有效開展具有極為重要的作用。

當(dāng)前，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境更趨復(fù)雜，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增大，面臨的經(jīng)營(yíng)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。同時(shí)，“十二五”時(shí)期是各出資企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要時(shí)期。這些都給政府類公司內(nèi)部控制體系建設(shè)提出了新的課題和要求，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新思維，不斷調(diào)查研究、探索規(guī)律，在推進(jìn)其管理創(chuàng)新的進(jìn)程中，要建立與其發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制，管理和防范好融資風(fēng)險(xiǎn)，確保其持續(xù)、快速、科學(xué)發(fā)展。

（二）盡快建立政府投資安全預(yù)警監(jiān)測(cè)體系，科學(xué)測(cè)定負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)警戒線，完善安全防范機(jī)制

政府投資的項(xiàng)目一般都是投資量大、社會(huì)效益明顯但經(jīng)濟(jì)效益較低的公益類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因此往往需要銀行融資建設(shè)；政府投資項(xiàng)目常由地方財(cái)政擔(dān)保貸款融資，形成與地方財(cái)政極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性；隨著城市化推進(jìn)的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目增多，政府投資力度加強(qiáng)。在這種情況下，尤其需要加強(qiáng)對(duì)投資安全防范體系的重視，盡快建立、健全政府類公司的投資安全預(yù)警體系和機(jī)制建設(shè)。

（三）整合現(xiàn)有企業(yè)，擴(kuò)大個(gè)體經(jīng)營(yíng)規(guī)模，淡化部門化傾向

現(xiàn)有的政府類公司通常按項(xiàng)目的不同組建成各專業(yè)性公司進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，政府分別委托相應(yīng)的政府專業(yè)部門管理。這種形式專業(yè)針對(duì)性強(qiáng)，管理部門業(yè)務(wù)熟悉，但也分散了政府有限的投資資金，使各專業(yè)公司經(jīng)營(yíng)能力偏小，融資能力不強(qiáng)，且政府整體的管理成本和運(yùn)行成本增加；同時(shí)，也更容易形成部門化傾向意識(shí)。建議：打破專業(yè)界限，以資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)能力為中心重組政府類企業(yè)集團(tuán)，提升政府類公司的綜合營(yíng)運(yùn)實(shí)力；加快政府類公司資本金的滾動(dòng)使用，把長(zhǎng)期和短期開發(fā)投資項(xiàng)目進(jìn)行合理組合安排，形成科學(xué)合理的竣工時(shí)序，加快投資形成資產(chǎn)過程，并盡快將已建成的資產(chǎn)項(xiàng)目推向市場(chǎng)運(yùn)作，回收成本后再投入新的項(xiàng)目建設(shè)，通過加速政府投資資金的回收滾動(dòng)使用，間接擴(kuò)大政府類公司的資本金總量，達(dá)到提升政府類公司整體營(yíng)運(yùn)能力的目的。endprint

（四）完善政府類公司的還貸機(jī)制

一是做細(xì)做好項(xiàng)目的資金方案，在建設(shè)項(xiàng)目的可研方案中，除做好資金籌措方案外，對(duì)項(xiàng)目的還貸能力、還貸資金做好完整的測(cè)算方案。二是嚴(yán)格實(shí)施資金運(yùn)作操作程序和時(shí)限，任何部門利益決不能成為拖延的理由。三是建立政府融資類項(xiàng)目的聯(lián)合還貸制度，任何項(xiàng)目一旦完成自己的還貸任務(wù)后，其收益部分作為政府的收益資金成為其他項(xiàng)目的還貸資金。

（五）進(jìn)一步完善法人治理制度

一是改革現(xiàn)有的委托政府專業(yè)部門管理的體制，建立一個(gè)綜合性的多功能的管理機(jī)構(gòu)，使公司真正成為政府投資的獨(dú)立的操作者。二是強(qiáng)化投資項(xiàng)目決策管理，定期召開董事會(huì)行使好決策權(quán)。決策形成后，其具體實(shí)施讓企業(yè)自主組織，減少實(shí)施過程中的不必要參與。三是盡快在工資待遇、招聘條件、政策處理權(quán)限等方面實(shí)行企業(yè)化管理，建立市場(chǎng)化的用人機(jī)制。

（六）加快建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府類公司的監(jiān)督管理

一是要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)督，完善和規(guī)范各類制度的執(zhí)行，真正發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)制度中的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。二是建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，采取公共項(xiàng)目社會(huì)聽證、社會(huì)評(píng)估等多種形式加強(qiáng)公眾監(jiān)督。三是強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)前期可行性論證研究，保證可研項(xiàng)目評(píng)價(jià)的客觀、正確，建立項(xiàng)目事后審計(jì)、評(píng)估制度，進(jìn)行必要的跟蹤監(jiān)測(cè)，確保對(duì)項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行全過程監(jiān)管。

三、結(jié)束語

為進(jìn)一步深化投融資改革，推進(jìn)政府類公司的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步尋求政府資金高效運(yùn)作的新路子，就要以中央加速整治政府類公司，防范和控制潛在風(fēng)險(xiǎn)為契機(jī)，重組資源、完善職能、加強(qiáng)內(nèi)控、規(guī)范運(yùn)營(yíng)，穩(wěn)步推進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，更需厘清政府類公司規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，清醒認(rèn)識(shí)潛在的困難與問題，立足實(shí)際、對(duì)癥下藥、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、注重實(shí)效，使其更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

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