公共治理的挑戰(zhàn)

文/波科特（Geert Bouckaert）

波科特：國際行政科學(xué)學(xué)會（IIAS）主席

公共治理一直是各國行政改革的主要內(nèi)容。它是一個(gè)系統(tǒng)的概念，包括五個(gè)層次的含義：

——公共組織的管理(corporate governance)。對公共組織而言，保持穩(wěn)定并不斷提升效率非常重要。在實(shí)踐中，需要研究私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)在多大程度上可以直接移植或在什么情況下能應(yīng)用到公共組織。

——多元主體的合作治理(holding governance)。這些組織開展合作的原因各不相同：或位于某個(gè)特定的地域范圍內(nèi)，如所有市政公共組織；或致力于某項(xiàng)明確政策，如教育、衛(wèi)生、安全；或需要解決某個(gè)具體問題，如解決貧困；或與某個(gè)公共服務(wù)環(huán)節(jié)有關(guān)，如食品安全（從生產(chǎn)到消費(fèi)）；或是共享數(shù)據(jù)信息，如社會安全。不同組織間的合作，有助于提高公共服務(wù)提供的效率和實(shí)效。

——公共服務(wù)治理(public service governance)。公共部門提供的公共服務(wù)只是公共服務(wù)整體的一部分。對大多數(shù)公共服務(wù)而言，都是由私營部門與公共部門合作完成的，這意味著，公共服務(wù)的提供只有公共部門是不夠的。因此，公共部門要考慮如何與私營部門和第三部門有效銜接，考慮如何提升私營部門和第三部門的服務(wù)能力。

——上層建筑(suprastructure governance)。思想觀念、意識形態(tài)、價(jià)值觀和文化等也是治理的組成部分。這意味著，制度、組織等硬性因素要和思想觀念、價(jià)值觀和文化等軟性因素之間相互影響和促進(jìn)。

——宏觀治理(systemic governance)。包括國家層面的權(quán)力制約與平衡機(jī)制、權(quán)力分配機(jī)制和核心決策機(jī)制等。

對歐洲國家來說，上述層面的治理都是相互關(guān)聯(lián)的。我們具體考察一下這五個(gè)層次治理涉及的問題。

1. 公共組織的內(nèi)部管理

在公共行政到公共管理的發(fā)展過程中，涉及這樣一個(gè)假設(shè)：即私營部門的管理技術(shù)可直接應(yīng)用到公共組織中。按照Perry和Kraemer的觀點(diǎn)，“公共管理吸收了傳統(tǒng)公共行政的準(zhǔn)則和一般管理的準(zhǔn)則”。一般性管理準(zhǔn)則適用于私營組織和公共組織，這類準(zhǔn)則在私營部門得到應(yīng)用并逐步移植到公共部門，形成了公共管理。在普通法系國家，一般性的法律原則在私營和公共部門都受到認(rèn)可。關(guān)于一般性管理原則的討論引發(fā)了人們對公共管理和私營組織管理差異的全面討論。

事實(shí)上，有很多制度可以從私營部門轉(zhuǎn)移到公共部門。這種情況適用于技術(shù)性強(qiáng)的管理，如信息與通信技術(shù)、會計(jì)、業(yè)務(wù)流程再造以及人事管理等。關(guān)鍵問題是私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)可以在多大程度上進(jìn)行移植或者在什么條件下可以移植到一個(gè)相對穩(wěn)定的公共組織管理體系中。把私營部門的技術(shù)簡單復(fù)制到公共部門，有時(shí)候不可行，在很多情況下也不可取。一個(gè)新例子就是內(nèi)部審計(jì)，這在公共部門是一件新生事物，它采取特定的立場支持行政部門的內(nèi)部控制系統(tǒng)，但同時(shí)又必須成為外部審計(jì)的補(bǔ)充，這是為支持立法部門而由法律提出的要求。

公共組織應(yīng)用質(zhì)量管理主要是受私營組織的啟發(fā)。有趣的是，把公共服務(wù)提供質(zhì)量的價(jià)值觀念移植到公共組織，結(jié)果不僅使私營部門的技術(shù)在公共組織中得到應(yīng)用（如ISO、EFQM第一代），而且啟動了特定的公共組織質(zhì)量管理（如CAF），甚至私營組織的管理模型經(jīng)過調(diào)整完善之后，其普遍性也有了提高，從而也可以適用于公共組織（如EFQM第二代）。

2. 多元主體的合作治理

公共組織絕不是某個(gè)單個(gè)組織，而是一系列組織的集合體。因此，多元主體合作治理包含著對（多元）組織系統(tǒng)績效的責(zé)任問題。其中，幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)十分重要，即責(zé)任、績效和體系。

承擔(dān)責(zé)任意味著被問責(zé)。責(zé)任指的是授予人分配資源且有能力對承受人保證，問責(zé)指的是承受人讓授予人展示財(cái)務(wù)合法性和績效。績效不僅指結(jié)果，而且還指過程，不僅有輸入和活動（或生產(chǎn)能力），還有輸出和結(jié)果，以及最終的信任。體系也就是公共領(lǐng)域一系列相互聯(lián)系的組織以及正式的公共組織。合作治理包括相互作用、協(xié)同、合作和分工。只有在協(xié)調(diào)充分的情況下，合作治理才能取得成效。

“合作”可以是在某個(gè)明確界定的范圍內(nèi)，比如所有市政公共組織；也可能是從功能角度出發(fā)；還可能是某個(gè)明確界定的政策領(lǐng)域，如學(xué)校、醫(yī)院或者警察部門及相關(guān)組織。更為復(fù)雜的是，與特定問題相關(guān)、致力于解決某個(gè)政策問題的合作，如解決貧困等；或與某個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié)相關(guān)，如食品安全（從生產(chǎn)到消費(fèi)）；或者共享數(shù)據(jù)信息的一組服務(wù)，如社會安全，或GIS（公共地理信息系統(tǒng)）數(shù)據(jù)。

在某些明確界定的范圍內(nèi)，合作治理比較清晰。一個(gè)城市有市長，市長是負(fù)責(zé)和問責(zé)主體，不僅是對市政組織而且要對本市范圍內(nèi)所有的公共組織負(fù)責(zé)和問責(zé)。對于那些從功能角度出發(fā)進(jìn)行合作的組織，合作難度更大，如教育和衛(wèi)生。對于那些由于某個(gè)政策計(jì)劃而合作的，就更加困難。在所有情況下，領(lǐng)導(dǎo)力十分關(guān)鍵，尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)。最后，建立強(qiáng)大的評價(jià)和審計(jì)系統(tǒng)也將十分有益。領(lǐng)導(dǎo)力、質(zhì)量管理以及評價(jià)和審計(jì)都需要不斷發(fā)展和改進(jìn)。

3. 公共服務(wù)治理

公共部門提供的公共產(chǎn)品是公共服務(wù)的一部分。大多數(shù)公共服務(wù)，公共部門要與私營部門、非營利部門以及公民進(jìn)行合作，這更有助于提高服務(wù)效率。就公共服務(wù)提供而言，公共部門的運(yùn)作必不可少，但并不夠，有必要考慮公共部門、私營部門和第三部門的合作問題，并促進(jìn)私營和第三部門的服務(wù)能力。

在公共服務(wù)的提供上存在著外包，存在著伙伴關(guān)系，存在著對私營部門、第三部門和公民的委托授權(quán)。在經(jīng)合組織內(nèi)部有一條普遍建議，那就是利用與第三部門、非營利部門和公民的伙伴關(guān)系，中央政府利用與地方政府之間的伙伴關(guān)系，以確保在爆發(fā)危機(jī)時(shí)公共服務(wù)的提供和公共資金的投入。

公共服務(wù)治理意味著要以一種透明、合法和有效的方式實(shí)現(xiàn)合作治理，因?yàn)樗瑫r(shí)也可能是腐敗的根源。因此，要在公共服務(wù)治理中明確界定外包、伙伴關(guān)系和授權(quán)過程中的權(quán)利責(zé)任，明確機(jī)制和規(guī)則。

4. 上層建筑

上層建筑為組織提供軟性的治理要素。根據(jù)Clark和Newman的觀點(diǎn)，“我們談?wù)摴芾硪饬x上的國家，因?yàn)槲覀兿氚压芾矶ㄎ粸橐环N文化形態(tài)、意識形態(tài)和實(shí)踐”。上層建筑的核心是思想觀念、意識形態(tài)、價(jià)值觀和文化，它們同樣是治理的重要組成部分。這意味著，制度、組織等硬件要素和思想觀念、價(jià)值觀與文化等軟性要素之間存在雙向互動。

這種雙向互動有兩種情況，一是首先改變硬性基礎(chǔ)，也就是機(jī)構(gòu)和組織、立法，然后在實(shí)踐中逐步改變思想觀念、價(jià)值觀和文化；另一種是改變價(jià)值觀、思想觀念和文化，然后更加輕松地改變實(shí)踐、機(jī)構(gòu)和立法。很明顯，這兩種因果關(guān)系都是必要的。在很多情況下，還需要調(diào)整人員，去推動這種變化和改革。

5. 公共部門的宏觀治理

宏觀治理指的是國家層面的制度設(shè)計(jì)，包括權(quán)力制約平衡機(jī)制、核心的分配機(jī)制、決策機(jī)制和權(quán)力分配機(jī)制。宏觀治理的基礎(chǔ)是憲法，憲法是國家根本大法，是普通法以及與公共行政管理相關(guān)的法律法規(guī)的指引。宏觀治理首要解決的是國內(nèi)生產(chǎn)總值在市場、公眾和非營利部門之間的比例劃分，這意味著價(jià)格、預(yù)算和協(xié)商轉(zhuǎn)讓等不同分配機(jī)制的重要程度。二是大城市內(nèi)部的集權(quán)和分權(quán)的程度，大區(qū)的聯(lián)邦制、自治權(quán)的表現(xiàn)形式。

在關(guān)于宏觀治理的討論中，有兩個(gè)議題：一是沒有民主的治理會怎么樣；二是沒有政府的治理又會怎樣。Fukuyama認(rèn)為，治理是“一個(gè)政府制定和執(zhí)行規(guī)則的能力、提供服務(wù)的能力”?！爸卫黻P(guān)乎的是代理人執(zhí)行委托人意愿時(shí)的表現(xiàn)，而不是當(dāng)事人確定的目標(biāo)”。在這里，他把韋伯的官僚體制看成一種理想類型。Kishore Mahbubani在回應(yīng)時(shí)指出，“對善治而言，民主既不是必要條件也不是充分條件”。

第二個(gè)討論是有關(guān)比利時(shí)的案例，這個(gè)國家曾沒有聯(lián)邦政府達(dá)590天，這就提出了“沒有政府的治理”問題。我和Brans從中總結(jié)出五點(diǎn)：第一，臨時(shí)看守的傳統(tǒng)和慣例能保證政府運(yùn)作的連續(xù)性；第二，當(dāng)高層公務(wù)員的契約期限超出政府的任期時(shí)，有利于維護(hù)政府的穩(wěn)定和連續(xù)性；第三，在成熟的民主下，權(quán)力真空問題能以一種建設(shè)性、創(chuàng)造性和負(fù)責(zé)任的方式解決；第四，區(qū)域的多層次治理、臨時(shí)政府和歐盟的治理是穩(wěn)定的；第五，進(jìn)行關(guān)鍵的政治決策沒有“規(guī)定”期限。